转型期中国农民工住房与规划政策研究（二），本文主要内容关键词为：转型期论文,农民工论文,中国论文,住房论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（接2009年12期）
3 关于农民工住房讨论的若干误区
3.1 为农民工解决住房问题将导致城市人口规模失控
这一观点认为：如果在某方面放宽限制，赋予农民工某种权益，比如提供福利住房、纳入社会保障、解决子女入学问题等等，就会有更大规模的农民工进入城市，城市规模急剧膨胀，城市基础设施、资源和环境不堪重负，产生严重的“城市病”。基于此种考虑，很多城市尤其是北京等特大城市的各级政府，不断致力于通过各种手段将外来农民工挡在城市行政区之外，甚至有学者建议设置“学历”门槛。
这事实上反映了城市规模调控长期以来存在的路径依赖(冯晓英，2005)，即将调控城市人口规模等同于控制农民工进入城市，将行政调控作为惟一的控制手段。调控路径源自计划经济时代，通过以户籍制度为核心的一系列制度安排，阻断农民进城通道，严格控制城市人口规模。此后随着改革开放和经济发展，农民工进城政策不断松动引发“民工潮”，大城市政府采取户籍附加措施如行业限入政策、收容遣送政策等限制外来农民工的进入。2001年之后，农民工进城务工的所有直接政策限制全部取消，但城市政府却因路径依赖沿袭了以进城农民工为调控主体、以实行户籍身份标签下的区别对待为调控手段的城市规模调控的思维定式，城市公共服务供给继续以户籍为限排斥农民工。
以排斥性的制度安排调控城市规模不仅有失社会公允，在中国几十年的发展实践中也已经被证明是不能奏效的。城市化过程中人口的迁移流动有其自身的规律，寻求更好的职业和发展机会、获得更高的收入是一个普遍性和共同性的迁移流动动因。调查显示，85％的北京流动人口都是为了工作而流入北京，75％的流动人口在进京之前就找到了一份工作(国务院研究室课题组，2006)，在京暂无工作的仅占2.0％。就业机会是农民工进入城市的首要考虑因素，城市就业需求总量和结构决定着城市人口的规模，尤其迁移人口和外来人口的规模和结构。因此，在经济发达就业扩张存在巨大“拉力”的大城市人为地设置制度门槛，难以起到调控城市规模的作用。比如北京市以全国控制最为严格的制度壁垒也没能阻止流动人口年年增长的态势，北京流动人口总量由2001年的328.1万人已经增长到2008年的555万人，年均增长近30万人。排斥性制度壁垒非但没有达到城市规模调控的初衷，反而引发诸多城市社会问题，加剧了人口对城市的压力。
就业需求决定人口规模，制度壁垒只能加剧人口规模的负面效应。因此，城市人口规模调控必须从产业结构、经济增长方式入手，以经济发展规模和结构调控就业岗位需求，实现市场主导下的人口有序流动，辅以城市功能布局调整，提高城市发展的协调均衡性，促进人口合理分布，从而增加城市的综合承载能力，缓解资源的瓶颈压力。逐步取消排斥性制度壁垒，将农民工纳入规范化、制度化管理轨道，有针对性地解决仅靠经济政策调整无法解决的社会问题，以缓解流动人口膨胀对城市发展产生的负面影响。这才是城市规模调控应有的基本思路。
具体到产业调整层面，可以发现城市的劳动密集型产业主要包括传统制造业、建筑业、批发、零售、餐饮和居民服务业，这部分行业消耗大量资源，影响城市环境和形象，对经济发展的贡献小，尤为重要的是这部分行业提供了低端外来就业人口绝大多数的就业岗位，是城市规模膨胀的重要因素。如图5所示，从事商业服务业和生产运输设备操作的流动人口比例近88％。可以通过产业结构的优化升级和布局调整，将资源消耗大、就业密集的产业迁出中心城，通过就业人口的外迁实现人口的合理分布，从源头上控制城市规模的增长。
综上，调控城市规模，着力点应该放在产业结构的调整和升级上。为农民工解决住房问题，对城市规模基本不存在任何影响，反而可以化解一系列农民工边缘群体的社会问题，提高城市的综合承载能力。
3.2 为农民工解决住房会产生大量贫民窟，不利于社会和谐与稳定
有些学者认为，农民市民化滞后于工业化，是中国社会稳定的一个特色。目前的土地、住房制度安排使得中国没有像印度、巴西一样出现大面积的贫民窟，有着维系社会稳定的作用。因为，农民工在城市里没有稳定住所，随时可以退回农村，依靠土地维持生计，农民工长期往返于城乡之间的窘境是中国大规模的社会转移相对比较稳定的客观保障。如果将农民工纳入住房保障，解决其在城市的居住问题，城市里就会大量聚集低收入的农民工群体，贫民窟大量出现，发展中国家城市化的问题会在中国重现，社会和谐与稳定荡然无存。
事实上，贫民窟目前在中国城市中同样存在。联合国人类居住规划署将贫民窟定义为“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”。巴西地理统计局对贫民窟的界定是拥有50户以上人家、房屋建筑无序、不具备主要公共设施与服务的人口聚居区。根据这两种贫民窟定义，城市农民工聚居的“城中村”，就其存在的状态、特点与作为城市低成本居住生活区的功能看，基本上可以理解为我国现阶段的城市贫民窟。
无论是发展中国家还是发达国家，在其快速工业化和城市化的过程中都在不同程度上经历过城市棚户区贫民窟的阶段，贫民窟作为农民到市民的“社会阶梯”起到了缓和外来农村移民的住房需要与城市住房制度之间尖锐矛盾的作用。然而，贫民窟对城市发展的各种负面影响也是巨大的。发达国家无不通过政府强有力的介入与干预，改善直至根本解决城市低收入阶层的居住问题。比如，18世纪城市化和工业化开始成为英国发展的主要特征，大批贫穷移民涌入城市，本已紧张的住房状况加剧。据18世纪一项调查表明，伦敦人口中只有1/4真正出生在伦敦。穷苦移民租不起房子，只能在城市边缘建造窝棚等临时住处，因此形成贫民窟。贫民窟中生活条件恶劣，伤寒、霍乱等传染性疾病肆意传播，犯罪和贫困等社会问题严重。1841年的人口调查记载，56000人居住在“背靠背”的缺少窗户和卫生设施的居所里，另有20000人居住在地下室。1850年英国颁布《公共宿舍法》，对工人宿舍标准作出了规定，停止了“背靠背”住房的建造，房客至此有机会在住房内接触到阳光和清新的空气。1885年《工薪阶级住房法》首次提出地方政府动用长期贷款来为工薪阶级建造“寄宿住房”(lodging houses)，管理这些住房以及为他们负担合理的房租。1909年的《住房和城镇规划法》鼓励地方政府“制定城镇规划方案以提供更多的土地开发新住房”，责成地方政府关闭地下室，拆毁危旧房屋，从地主手中购买土地，为穷人建造光线充足、干净通风的住房。第一次世界大战前，英国各地方政府总共建造了24000户住房。“一战”后，更为重视公共住房建设，1925～1926年公共住房建设目标显著地扩大至190000个单元，1928～1929年达到255000个单元，1931～1932年达到360000个单元，1934～1935年达到450000个单元①。逐步解决了城市化进程中的“贫民窟”问题。
分析我国城市贫民窟的形成逻辑，在社会转型与高速城市化过程中，庞大的农民工流动群体涌入城市，居住上提出了廉租房、低价房的需求，而城市政府供给的廉租房不覆盖流动人口，城市正规房地产市场更难以满足这种需求。于是供需矛盾只能在城市非正规住房市场寻求出口，而在城市边缘的城市化村庄，具备城市规范制度体系所不能提供的生存条件和发展空间，当地农民出于自身利益最终演化为城市非正式廉租屋供方主体，农民工聚居区在城中村形成，社会成本高昂(蓝宇蕴，2007)。
因此，我国贫民窟的改善和消除也只能通过将农民工纳入住房保障来解决。无论是否保障农民工住房，大量农民工进入城市就业和居住已是不可逆转的历史趋势。试图通过让已经从事现代产业接触城市文明的农民工随时倒退回落后的农村，来换取避免出现城市贫民窟和城市表面整齐划一的想法不仅是不公正不道德的历史倒退，而且在现实中也已经被证明是行不通的。并且，过分强调农地的保障功能，忽视其生产功能，农业的规模化和产业化经营将难以实现，“三农”问题难以解决。
调整城市发展建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上关注进城就业的普通农民工，对农民工居住问题作出制度安排，才可以防止贫民窟及众多社会问题的发生，才能促进城乡的健康发展和社会的和谐稳定。
3.3 中国经济发展水平尚无法承受农民工住房保障
解决农民工住房问题，必然需要大规模的投入，当前中国发展水平是否能够负担？会不会因此降低经济增长速度？这是对农民工住房保障很常见的担忧。
以科学发展观的视角，社会保障建设并非经济发展的负担，而是促进经济社会协调、保持经济发展可持续性的重要一环。社会问题的积累必然会影响到经济健康持续发展。如前所述，在很多城市政府看来无足轻重的农民工住房问题却从各个方面影响到中国的经济社会转型。试图长期保持经济快速增长就不能忽视社会问题的解决。
住房等社会问题必须自出现之日起就开始逐步解决。经济发展水平是住房等社会保障水平高低的决定因素，但绝不是是否提供社会保障的影响因素。发达国家快速城市化进程中都曾经出现过住房短缺、居住环境恶劣的情况，在住房问题出现的同时政府即通过公共住房等方式着手解决问题，而不是等到经济发展到某一较高阶段后再回过头来为城市居民提供住房保障。表3显示几个国家均是在住房短缺等问题出现不久即开始建设公共住房，当时新加坡的人均GDP仅427美元，而中国2007年人均GDP已达2784美元，以经济发展水平为理由拖延农民工公共住房建设的论点是不成立的。
在城市化高速增长期发展面向全体市民的公共住房，并随着经济发展水平的提高不断改善公共住房标准，是发达国家的普遍规律。1961～2000年新加坡房屋发展局开发了76.6万套住房，使居住公房的人口比例由23.25％增加到86.07％(下页表4)。日本从“二战”结束后到1996年3月的半个世纪中，共建造住房约5115万套，其中公共住房占45.7％。德国1870年代开始建设大规划规模公共住房，1949-1979年的30年里共建设“社会福利性住房”780多万套，占同期新建住房总数的49％。
改革开放30年来，中国经济持续高速增长，国家财政实力日益雄厚，已经具备解决社会问题的能力。从下页图6可以发现，1993年至今的15年间，财政收入增长速度大大超过国内生产总值，平均年增长20％，高出GDP增速10个百分点。2007年增速更是创历史新高，为32.4％，财政收入总额达到5.13万亿元。地方财政方面，重点城市(省会城市和直辖市)财政收入增速近年来也一直维持在30％左右。可以说，伴随经济高速增长，中国政府积累了大量财富，已经完全具备完善社会保障解决各种社会问题的实力。
解决农民工住房的障碍和阻力主要在地方政府。土地出让金是地方财政的重要来源，用于农民工住房建设的土地难以获得堪比商业开发的土地出让金收入，甚至需要免费划拨，这就必然威胁到地方政府的短期利益。但是，农民工住房的解决有利于降低劳动力成本，保持中国的国际竞争优势，符合城市发展的长远利益。中国经济目前在世界上的竞争力很大程度上源于中国大量的廉价劳动力。劳动力价格上涨，如果企业不能及时通过技术进步提高生产效率来消化，则必然导致生产的衰退或者萧条。目前沿海地区房地产等要素价格不断上升，农民工居住生活成本提高，沿海地区劳动力价格上升，许多中小企业尤其是高度依赖出口的企业濒临倒闭。如果解决农民工住房问题，则可缓解劳动力成本上升压力，维持长时间的比较优势。在产业结构转型完成之前，继续保持中国的竞争力。
4 将农民工公共住房纳入城市统一的公共住房规划体系
在全社会努力践行科学发展观，构建和谐社会的大背景下，城市规划作为城市发展的先导，需要向公共政策转型，将农民工问题纳入视野，从促进城乡健康发展的角度深入研究农民工这一当前中国的重大战略性问题。农民工住房是农民工市民化的重点和突破口，也是农民工生存最基本的需求，规划领域必须坚持以人为本的理念，切实将农民工住房需求纳入城乡规划和管理，并在用地、布局等方面予以统筹安排。从而肩负起推动中国地方政府与社会合理接纳外来常住人口，促进外来常住人口与城市社会融合的历史使命。
4.1 为外来常住人口规划建设公共住房的必要性和紧迫性
4.1.1 规划建设农民工公共住房符合城市广大公众的利益
为农民工规划建设公共住房，体现了广大城市居民和外来常住人口的利益诉求。2004年5～10月对北京1308户居民进行的“北京城市提高居民生活质量意向调查研究”发现，约85％的外来人口认为需要或非常需要为农民工提供廉价住房(表5)。住房是生存与发展的最基本需要，改善住房条件是当前在外务工经商的农民工最迫切的愿望，因此不难理解如此高比例外来人口对廉价住房的渴望态度。然而，与很多研究假设不一致的是，尽管为农民工解决生存发展问题会在短期内降低城市居民自身福利，有近3/5的户籍人口也同样认为需要为外来人口解决住房问题。这说明，广大城市居民不仅已经意识到流动人口对城市发展的巨大作用，而且从自身生活角度切实感受到解决流动人口生存发展基本问题的必要性及其对城市健康和谐发展的意义。规划建设农民工公共住房已经具备广泛的民意基础，城市政府对此问题的认识显然已经滞后于城市公众，迫切需要以政府行为来满足民众需求。
4.1.2 外来常住人口居留城市的相对稳定趋势加剧了规划农民工住房的迫切性
为外来常住人口规划建设公共住房，是保障中国经济社会顺利转型的必然要求，当前外来常住人口的相对稳定性使得解决农民工住房问题更为迫切和必要。自1990年代初期开始农民工大规模向城市流动，到2005年流动人口总量已达1.49亿人，占全国总人口的11.1％，其中迁移到城镇的有1.26亿人，占城镇人口的22.4％。经过近20年的流动，外来常住人口呈现出相对稳定的发展趋势，部分农民工沉淀下来成为城市的“事实移民”。表6显示，与2000年人口普查时相比，离开户口登记地3年以上和5年以上的迁移人口都有很大比例的上升。北京市2006年1％流动人口调查也发现，越来越多的在京外来人口家庭就业生活相对稳定，居京时间日益延长，与家乡联系渐弱，迁移倾向日渐增强。如图7所示，流动人口平均在京居住时间长达4.8年。超过5年者达到38.8％；在京居留时间为5～9年的流动人口占25.3％；居住10年以上者占13.5％。我们必须正视这一基本事实：很多农民工在城市生活多年，已经成为事实上的城市居民，并有相当部分会继续居留城市，但却长期居住在拥挤肮脏的地区。城市不可以继续无视如此庞大规模长期居留城市的外来人口的利益诉求，是时候考虑这些在城市长期居住的流动人口对公共服务的需要，将其逐步纳入城市规划体系和公共服务体系之中。通过公共住房等公共服务的供给加速农民工融入城市社会。
4.1.3 农民工公共住房规划建设已经具备技术层面的可操作性
数字化城市管理使得外来人口可检测与可统计，为城市规划研究并解决外来常住人口问题提供了信息保障；面向户籍人口的保障性住房建设实践为规划建设农民工住房提供了政策、组织和实施基础。中国住房和城乡建设部正在推广的通过数字化城市管理信息平台为中国城市规划与决策提供统一口径的基本信息，其中包括基本准确的外来人口消息。比如廊坊市在全国较早地建立了人口信息库，通过信息库可以即时查询廊坊市外来人口数量、分布、是否就业、是否参加社会保障等。北京市朝阳区目前也正在尝试以数字化城市建设为基础建立人口库。另外，中国城市自1998年开始建设仅面向户籍人口的保障性住房，经过10年实践，总结经验教训，在财政保障机制、准入制度、规划建设办法、轮候分配及退出机制方面不断改进，虽然仍处于起步和探索阶段，但已经摸索出一些经验和好的做法，比如北京市的“三级公示两级审核”制度等。流动人口住房问题与户籍中低收入群体住房问题有诸多相似之处，保障性住房的发展为将流动人口纳入住房保障提供了坚实的基础保障。
中国政府已经开始意识到解决农民工住房问题、促进农民工市民化的重要意义和迫切性。2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。温家宝总理2008年的《政府工作报告》在“2008年主要任务”中将“要积极改善农民工居住条件”作为保障和改善民生的主要内容。深圳等一些城市也开始积极探索农民工住房规划与政策。《深圳市住房建设规划(2006～2010)》提出针对不同收入家庭的合理住房需求，有计划、有步骤地开展全市住房建设，规划期末实现常住人口户均拥有或租住一套住房。深圳市《关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见》要求与社会保障体制相配套，将非户籍常住人口低收入家庭分年限逐步纳入公共租赁住房保障体系。
解决农民工住房问题不能再以任何理由拖延，中央政府和各地方政府亟须行动起来，研究农民工住房保障，出台详尽的规划、政策和法律法规，切实将农民工住房纳入规范的政策体系之中。
4.2 农民工享受公共住房的准入条件
解决农民工住房问题，并非要对所有农民工的住房需求“大包大揽”，一并纳入政府公共住房保障体系。这不仅是不必要、低效率的，也是城市经济所无法承受的重负。
我们在明确当前必须开始为农民工解决住房问题的同时也需要认识到，农民工住房的解决具有长期性、复杂性和艰巨性。一方面，农民工住房是一个世界性难题，发达国家城市化进程中无不遇到城市住房问题，通过几十年上百年的不断努力才基本得以解决。中国人口规模庞大，城市化每提高一个百分点，就意味着要有1000多万农村人口进入城市，同时城乡体制长期分割，其住房问题的最终解决远比发达国家困难和艰巨(部分因为这个原因，农民工公共住房长期没有得到质的突破)。另一方面，农民工是高度分化的异质群体，其职业、收入、就业地、流动性、家庭结构和留城意愿各不相同，居住需求和住房支付能力差异较大，还存在其住房保障如何与农村土地制度相结合的问题。农民工公共住房的规划建设远比户籍人口更为复杂。因为解决农民工住房问题的艰巨性和复杂性，我们不可一蹴而就，只能随着工业化、城市化的逐步推进以及经济发展水平、政府财政能力的逐步提高，分阶段分步骤地逐步解决，促进中国向城市社会的转型。
在现阶段，成为公共住房政策目标的农民工至少需要满足以下条件：
第一，中低收入。收入直接影响住房支付能力，按收入水平进行住房分类供应是发达国家发展公共住房的普遍做法。图8显示，2004年流动人口中低收入者占90％以上，但与户籍人口相比，低收入者比例较低，高收入者比例略高。据此制定“分层次、多样化”的农民工住房政策体系：对于少数中高收入农民工，如企业老板、经商户等，主要由市场解决其租赁或购买住房的需求；中低收入且在城市稳定就业若干年的农民工，应纳入公共住房保障体系，且优先保障低收入农民工住房需求，逐步覆盖中等收入农民工。
第二，在城市相对稳定就业一定年限。一个外来农民，如果能够在一个城市相对稳定地工作一定年限，说明他在这个城市的劳动力市场上具备一定的竞争力，有相对稳定的生活来源和一定的住房支付能力。即便是低层次劳动，也是城市发展所必需的，他们已经成为城市发展的一个组成部分，城市应该为他们的生存和继续发展提供基本住房保障。具体年限可以根据城市定位、现有规模和资源承载力等情况设定，如中小城市可以设置为3年，特大城市设置为5年等。
第三，已经参加社会保障的农民工优先解决住房问题。由于政策实施力度不够，企业缺乏动力，农民工自身对社保缺乏了解，导致农民工社会保障参保率极低。2006年北京约84.5％的流动劳动力没有参加过任何形式的社会保险。参加失业保险、基本养老保险和基本医疗保险的流动劳动力分别只占2.2％、5.7％和8.5％(翟振武等，2007)。住房保障本质上属于社会保障的一种，为困境中的人们提供最低层次的生理需要和安全需要，是城市社会有序运行的重要制度体系。农民工纳入社会保障制度是推进中国城市化健康发展的前提，是人力资本积累的有效路径，是统筹城乡发展的必然要求。因此，对参加社会保障的农民工应优先提供公共住房。
第四，逐渐以“就业+社会保障”年限代替相对稳定就业年限。健全农民工社会保障制度是中国落实科学发展观的重要举措，未来在城市就业一定时间的农民工都将纳入统一的社会保障体系。因此，逐步以“就业+社会保障”年限取代相对稳定就业条件，更为科学合理。住房保障的提供与社会保障可以统一纳入城市数字化管理平台，增强可操作性，方便统一管理。该年限由各城市根据情况设定。第二代移民或者二代农民工，多数受教育状况良好，在城市生活多年，融入城市诉求强烈，该年限限制时间应该缩短。
农民工公共住房目标群体的确定需要综合考虑以上条件，并分步骤确定不同阶段的具体标准。由于我国居民收入核定管理制度尚不健全，当前面向城市户籍人口的公共住房运行中存在如何核定申请家庭收入和财产的难题，对于农民工来说，高流动性以及大量非正规就业形式使这一问题更为复杂。当前及未来很长时间内只能逐步将那些满足其他条件并且能够通过工资证明和社会保障缴纳等提供可信个人收入证明的农民工纳入城市公共住房体系。随着个人收入监管制度和社会保障制度的完善，随着农民工就业不断稳定和正规就业的增加，农民工收入的核定和公共住房准入标准的确定也将更为科学合理，有助于城市公共住房的目标群体的认定，将更多符合条件的农民工纳入公共住房体系。
4.3 将符合条件的农民工与本地中低收入群体纳入统一的公共住房规划体系
难以进入城市住房体系是农民工住房问题的根源，因此解决农民工住房问题的根本途径和长远目标是按照城市公共住房标准，将外来常住人口与户籍人口纳入统一的公共住房体系。发达国家都是在城市化快速发展的过程中快速建立起统一的、公平的住房保障制度，从来没有排斥流动人口的现象。德国在城市化高速增长期，流动人口占全国总人口的比例接近一半，相对规模之大中国难以企及。但在德国任何一个保障法律条文中，都是非常自然地将流动人口作为城市人口统一对待，从而快速建立起公平的社会运行秩序，保障了发达国家工业化和城市化的有序推进。逐步淡化和废除城市内的二元管理体制，是加速城市化、推进城市现代社会秩序建立的必然要求。在住房领域，农民工居住隔离严重，若在公共住房供给上继续二元管理，则必然加深农民工这种隔离与边缘的状态。必须将符合条件的农民工与户籍中低收入人口同等对待，在规划建设中统筹考虑城市中所有中低收入者的公共住房，空间安排上继续坚持现有公共住房与商品房配建的原则，促进城市不同阶层的居住融合。只有通过长期不懈努力建立起统一、公平的公共住房供给体系，才能最终解决农民工住房问题，促进农民工融入城市。
城市规划向公共政策转型已经得到共识。公共政策是政府对公共资源的权威性分配。中国1.6亿农民工，将他们的居住与发展利益置之度外的城市规划，谈何城市规划的公共政策属性？城市规划要做到对真正绝大部分公众利益的理性维护，就必须根据城市化发展一般规律，关注农民工利益，其中重要的任务就是在分配城市公共空间资源的时候平等地看待农民工的利益诉求。
注释：
①(英)Ian Cook著，竺效译，钱云校译：“英国公共住房政策和立法的发展及其对中国的启示——以利物浦为中心的案例分析”，《政治与法律》，2008年第2期。
②问卷原始问题为“需要为外来人口解决生活和发展的基本问题吗？”
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