基本养老保险基金收支平衡预测，本文主要内容关键词为：收支平衡论文,基本养老保险论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据养老保险制度改革的总体规划，到20世纪末，要基本建立起适合城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹和个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。其中，基本养老保险制度（以下简称“养老保险制度”）是最重要的环节。但是，从基本养老保险基金（以下简称“基金”）的实际运行来看，情况不容乐观，与改革前的预测相比变化较大。
人们不禁要问，照此运行下去，基金能保证收支平衡并平稳渡过老龄化高峰吗？
一、2000—2050年基金收支预测
为进一步分析影响基金收支状况的各项因素，我们对2000—2050年的基金收支情况进行了预测。
（一）预测模型的参数设置
1.筹资模式。采取部分积累方式，即从总量角度看，比现收现付模式多征集一部分养老保险费作为积累基金，在进入老龄化高峰期间，对收不抵支的差额，从积累基金中调剂。该模式下养老保险费率的设计原理类似于商业性人寿保险的均衡年缴保险费。
2.覆盖范围。考虑到事业单位企业化的改革方向已基本确定，从政策上讲，应对企业和事业单位从业人员实行统一的养老保险制度，收缴率维持在85%的水平不变。但由于城镇人口统计资料难以将机关和事业单位从业人员分开，鉴于机关工作人员占总人口的比例较小，因此未作扣除处理。
3.筹资比例。养老保险费由单位和个人共同缴纳，其中，个人缴费率2000—2001年为6%，2002—2003年为7%，2004年以后为8%； 单位缴费率维持在20%。
4.城镇分年龄人口分布。城镇人口预测模型（忽略移民因素）以城镇人口各年龄的现状数为基础，按照人口自然增减情况， 预测2000 —2050各年16岁以上年龄人口分布状况。鉴于统计资料方面的原因，基年选定为1995年，该年城镇分年龄人口数由国家统计局人口抽样统计数推算，人口死亡率取自1990年全国人口普查生命表。
5.养老金替代率。根据基本养老保险改革的发展趋势，假定养老金替代率在35年内（2000—2034年）逐步由80%降至58%，2035年之后维持在58.5%。
6.社会平均工资增长率。考虑到工资制度的结构性改革因素，作出工资年增长率逐步由高到低的趋势假设：2001—2015年为5%，2016 年以后为4%。
7.基金投资回报率。 根据我国特种定向国债的利率水平及1970 —1990年期间部分发达国家养老保险基金的实际投资回报水平，假定基金的年投资回报率为4.5%。
8.养老金的调整机制。由于养老金替代率设定为社会平均工资的百分比，所以实际上暗含养老金随工资同步增长的假定。
（二）预测结果
1.基金在2028年首次出现赤字，当期赤字额为3089亿元，2031年赤字额达到峰值3808亿元，此后，赤字规模不断缩小，2050年重新出现收支顺差62亿元。
2.将各年度赤字额简单相加，共计58941亿元。
3.如折成1999年现值，赤字总额为11695亿元（贴现率设为4.5%）。
二、影响基金收支平衡的相关因素分析
1.转轨成本。测算模型假定通过缴费解决养老保险制度的转轨成本问题，即转轨时期的在职职工不仅为已经退休的人员筹集养老金，同时为自己积累养老基金。但是，预测结果表明，按照现行筹资模式和缴费水平，基金无法在长期内做到收支平衡。因此，我们在研究转轨成本负担的时候，必须研究渠道。为此我们在假定其他条件不变的情况下，对维持基金收支平衡需从其他渠道增加的资金补助数额进行了测算，其结果见表1。
表1
补助时期(年) 年均补助数额(亿元)
2000—2029 730
2005—2029 1006
2010—2029 1443
2015—2029 2215
2020—2029 3881
2.工资增长率与投资回报率。实行部分积累制必须利用基金的增值达到预筹积累的目的，以期渡过老龄化高峰，因此，基金投资回报率与工资增长率的相应变化将对基金的收支平衡产生很大影响。为此，我们在假定其他因素不变的情况下，对工资增长率和投资回报率的相应变化对基金收支平衡的影响进行了测算。测算结果表明，如工资增长率与投资回报率相等，基金将于2028年左右首次出现赤字，见表2。
表2
投资回报3% 4% 5%
6% 7% 工资增长(%)
32028 20292030 2032
2035
42027 20282029 2030
2032
52026 20272028 2029
2030
62025 20262027 2028
2029
72025 20252026 2027
2028
注：表中数字为基金首次出现赤字的年份。
3.目标替代率。根据养老保险制度的改革趋势，养老金的替代率要从目前的高位降低到58.5%的水平，但是，目标替代率降低的过程对基金收支平衡的影响也不容忽视。为此，我们在假定其他因素不变的情况下，对目标替代率下降的速度对基金收支平衡的影响进行了测算，结果见表3。
表3
替代率下降所需时间(年)基金首次出现赤字的年份
35 2028
30 2030
25 2033
20 2037
15 2041
10
—
注：“—”表示2050年以前无赤字。
4.赡养率。在筹资体制含有现收现付成分的情况下，赡养率的变化是影响基金收支平衡的重要因素之一，与其他预测数的差异将影响对基金收支平衡的基本判断。根据模型的预测结果，总体赡养率将从2000年的21.92%开始不断攀升，2010年为28.52%，2020年为42.18%， 2031年达到峰值55.7%，此后开始下降，2050年降至42.97%。此外， 由于女性平均寿命高于男性，退休年龄又比男性低5岁， 导致女性老龄化程度高于男性。
5.收缴率。保持较高水平的收缴率是稳定养老保险制度的重要条件之一，但是，实际运行情况表明，企业普遍存在逃避缴纳和欠缴养老保险费的动机，在经营状况不好的时候，逃缴和欠缴养老保险费的情况更是难以避免。这样，势必对基金的收支平衡产生负面影响。为此，我们在假定其他因素不变的情况下，对收缴率变化对基金收支平衡的影响进行了测算，结果见表4。
表4
收缴率(%)基金首次出现赤字的年份
902028
852024
802020
752017
702014
6.覆盖范围。养老保险制度的覆盖范围是影响基金收支平衡的另外一项重要因素。在现行人口资料的约束下，根据事业单位改革趋势，测算方案假定基本养老保险制度的覆盖范围从2005年起扩大到全部城镇就业人员。但从基本养老保险制度的运行来看，其实际覆盖范围只是老龄化程度严重的国有企业和部分其他企业，而没有包括人口相对年轻化的其他就业人群，造成参保人员的赡养率高于城镇人口赡养率的平均水平，进而给养老保险基金的收支平衡造成很大压力。因此，如果不扩大现行基本养老保险制度的覆盖范围，在其他条件不变的情况下，养老保险基金总量上出现赤字的时间必然早于2028年。
7.统筹层次。目前养老保险制度的统筹层次仍以地市级为主，真正达到省级统筹要求的凤毛麟角，更不用提全国统筹。但是，以往的测算方案和本测算模型都是以全国数为依据来估测基金总量的收支平衡问题。而在实际运行中，由于不同统筹层次的基金无法调用，会造成赤字与结余并存的局面，基金盈余地区的盈余资金并不能调剂用于解决基金出现缺口的地区，而出现赤字地区的基金缺口却由财政负责弥补。这样，在养老保险制度未实行全国统筹的情况下，总量盈余的同时财政补助支出激增的局面会提前出现，但由于基础资料的原因，此处不再分析。
三、对几项政策建议的分析
（一）关于加快降低目标替代率步伐的问题。根据养老保险制度改革的规划，养老金的替代率要在35年内由80%降低到58.5%。但是，如前所述，如果把目标替代率降低的时间缩短，可以保证基金在2050年之前不出现赤字。
值得指出的是，由于养老金替代率以社会平均工资为计算基数，因此，即使替代率降低，也并不意味养老金绝对水平的下降。分析表明，按照本模型的设计原理，即使把实现目标替代率降低目标的时间缩短到15年，实际上也能保证养老金的年增长率保持在2.5%～3%以上，占工资年增长率（假定为5%）的50%以上（详见表5）。由此可见，降低养老金的目标替代率实际上只是降低了养老金支出的增长幅度而不是绝对水平。因此，为保持基金的收支平衡，加快降低基本养老保险制度目标替代率的步伐是可行的。
（二）关于财政负担转轨成本的问题。转轨成本的负担是养老保险制度从现收现付转为部分积累或完全积累制过程中不可回避的（即便在现收现付体制下，也存在收支缺口的弥补问题）。为此，我们归纳了三个与财政相关的问题。
1.关于转轨成本是否应由财政承担的问题。从养老保险的制度规定来看，财政对基金的收支平衡负有一定的责任，即由财政对养老基金出现的赤字给予补贴。考虑到转轨过程中养老基金出现的赤字就是转轨成本的一部分，因此，实际上各级财政已经在负担（至少是部分负担）养老保险制度的转轨成本。但是，鉴于转轨成本数额巨大，我们认为，完全由财政负担是不现实的。
表5
年份养老金增长率
增长率/工资增长率
(%)
(%)
2001
3.12 62.4
2002
3.08 61.7
2003
3.05 61.0
2004
3.10 60.2
2005
2.97 59.5
2006
2.93 58.7
2007
2.89 57.8
2008
2.85 57.0
2009
2.80 56.1
2010
2.76 55.1
2011
2.71 54.2
2012
2.66 53.1
2013
2.60 52.1
2014
2.55 51.0
2015
2.49 49.8
2.关于财政负担方式的问题。从一些国家的实践经验来看，一种做法是通过调整支出结构，在经常性预算中增加用于养老保险欠账的支出；另一种做法是加大国家债务收入的增长幅度，将转轨成本的负担分摊到几代人身上，如智利发行的认账债券。
3.关于划转国有资产的问题。目前关于财政负担转轨成本较流行的提法是划转部分国有资产以清偿“养老欠账”。我们认为，采取这样的做法，从理论上看有其合理的一面，但具体操作过程中可能产生一些问题，如对金融市场的影响、对偿还其他历史欠账（环境、农民）的影响等，因此，如付诸实施，应当周全慎密。
（三）关于提高基金统筹层次的问题。对这一问题，许多人存在一些模糊认识，因此我们觉得有必要作一分析。
1.保险（无论商业保险还是社会保险）的精髓就在统筹。众所周知，保险的数理基础是大数法则，它告诉我们，样本的数量越大，随机现象就越呈现出一致的规律，偏差的概率也就越小。用保险的语言表述就是，统筹的层次越高，该统筹层次下的承保对象就越多，规避风险的能力就越强，保障的作用就越明显。正是在此意义上，我们说，保险就是尽可能扩大范围的统筹。
2.从养老保险基金的实际运行情况考察，我们认为，有必要正确认识统筹地区的资金收支状况。从一个较长的时期来看，收大于支或收不抵支都不是绝对的，没有永远的收大于支，也没有永远的收不抵支。在人口增长规律大体一致的情况下，赡养率高的地区在下一个周期必然是赡养率低的地区，收大于支的地区就是将来收不抵支的地区。因此，统筹对于各个参统单位而言完全可以看作资金跨周期的自我调剂。如果决策层从这一点来看问题，必将有助于工作的开展。
出于以上考虑，我们认为，尽可能提高养老保险的统筹层次势所必行，势所必然。
（四）关于基金的保值增值问题。为推动养老保险制度的发展，部分理论界人士提出要拓宽基金的增值渠道，尤其提倡养老保险基金进入资本市场。对此，我们认为：
1.必须承认，部分积累制与现收现付制的根本区别之一就是前者利用基金自身的投资收益来减轻收支不平衡的压力；更进一步，从理论上看，当基金结余的投资回报达到一定程度时，可以在预定周期内保证基金收支平衡。因此，把中国养老保险制度改革放在市场经济改革的大背景下看，养老基金走向资本市场势所必行。
2.结合现阶段的特定背景来看，由于目前的养老保险制度的统筹层次实际上仍局限于地市级水平，管理极其分散，因此，从统筹主体的角度看，基金的积累量还无法作较高风险水平上具有规模经济效益的投资。而且，资本市场从总体上也远未发育到自由和成熟的程度，证券市场的高度不稳定和强烈的投机性还需要继续依靠强有力的行政手段加以抑制。因此，笔者以为，在近期，还不宜全面放开对社会保险基金的投资约束，但是，对少数基金结余量较大的地区似可考虑在拓展资金投资渠道方面进行试点研究。
[收稿日期]1999—11—28
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