乡村旅游目的地管理体制初步研究——以黟县为例，本文主要内容关键词为：黟县论文,为例论文,管理体制论文,乡村论文,目的地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
近年来，乡村旅游发展迅速，表现出巨大的生命力，成为我国旅游业的一个新亮点。25年来我国通过发展旅游直接受益的贫困人口有7000万人左右，约占全部贫困人口的1/3。[1] 64-67乡村旅游为农民提供了第二个收入来源，带来更多的就业机会，减少了人口的流失，使农民实现了零距离就业。
黟县位于黄山西南麓，是中国明清时期徽商和徽文化的发祥地之一，是安徽省历史文化名城和省首批旅游强县，有“桃花源里人家”的美誉。以世界文化遗产西递、宏村为代表的黟县乡村生态环境保存良好、传统文化积淀深厚、民俗风情独具特色、土特产品种类繁多，发展乡村旅游有着得天独厚的优势。近年来黟县旅游业增长较为持续、稳定、快速，2004年接待游客180.02万人次，旅游直接收入5581万元，旅游总收入5.95亿元，旅游业发展给黟县带来极大的经济效益，旅游总收入占黟县GDP的60％以上，成为黟县的支柱产业(图1)。
图1 近年来黟县旅游业发展情况
但是黟县乡村旅游快速发展的同时，管理体制建设却相对滞后，面临着多部门权力分割、开发过度、相关政策法规支持力度弱、居民参与不足、社会监督力量发展滞后等一系列问题。加强政府引导、调动各方积极性、推动产品结构优化升级、构建合理的乡村目的地旅游管理体制，是提升乡村旅游竞争力、强化旅游扶贫功能、实现黟县乡村旅游可持续发展的重要保证。
二、乡村旅游目的地管理体制中存在问题分析
旅游地管理体制是指领导、组织、管理和经营旅游业的制度，其核心是如何在旅游地内部政府、企业等不同利益主体之间建立合理的分权和权责机制。乡村旅游目的地现有的管理体制为乡村旅游的发展带来一定的益处，如调动地方财力进行乡村旅游的开发建设，能促进地方经济发展等，但是其中也存在着较多的问题。
1.旅游行政管理部门的职能有待进一步加强
目前乡村旅游目的地管理形式多以政府宏观决策为基础，由旅游局进行行业管理，这种模式主要是传统计划经济管理体制在旅游业的一种延续，所以它也被称作“传统管理模式”。黟县旅游局是政府行使旅游行业管理的专门组织机构。景区(点)管理上，西递、宏村等主要旅游地均设管理委员会，负责景区的保护、促销、市场管理、卫生等工作。
从现状来看，各旅游景区点由不同的政府主管部门从行业上进行管理，旅游局对它们的管理往往缺乏权威性，对旅游资源的开发建设无法有效控制，部门之间各自为政的现象较为普遍，各职能部门间的协调仍有待进一步加强。由于财力等条件的限制，旅游局主要着眼于行业经营管理方面，在资源管理、旅游信息化建设、环境保护、宣传促销等方面的力量有待加强。同时县旅游行政管理机构人员编制不足，不能满足繁杂的行业管理事务需要。
2.经营模式不能很好地适应发展需要
不同乡村旅游目的地依据其地理区位、资源级别与特点、区域经济条件、政府主导力度等因素，采用了不同的经营模式。黟县已经开发的乡村旅游景点有10处，经营模式多种多样，主要有招商引资企业经营、民营独资企业经营及村办企业经营，其中，世界文化遗产地西递、宏村旅游开发经营历史较久，其他景区(点)旅游发展历史较短(表1)。
黟县各景区(点)不同的经营模式适应自身特点、反映出政府兴旅富民的愿望，具有强劲的生命力，促进了地方经济发展，但是也存在着一定的缺陷。如外来投资占据经营利润，导致经营的非地化，[2] 244-245忽视社区利益，与当地居民产生冲突，或者经营者不能严格按照约定对景区进行投资建设，可能会影响景区发展甚至对资源环境造成严重破坏。一些地方自办企业虽然社区居民参与性较强，但也有一定的局限性，存在粗放式经营，营销观念落后，缺乏完善的奖惩、激励制度，用人范围狭窄、管理不得力、人才缺乏、吃“大锅饭”、发展后劲不足等问题。
3.各利益主体的利益分享机制尚未理顺
乡村旅游的开发涉及政府、企业、居民等多方利益，许多乡村旅游目的地旅游发展带来的代价由整体社区承担，而从中受益的往往只是少部分人。一些景区(点)政企、事企分而不开，景区管理机构与旅游景区经营企业之间关系不清，影响管理效率，现有的制度对于如何公平分配利益主体各方的旅游开发责任与旅游收益不够明确，成为乡村旅游资源合理开发利用和景区可持续发展的制约因素。
尤为重要的是，居民是乡村旅游目的地管理体制中不可或缺的重要组成部分，乡村旅游的物质载体中相当一部分属于社区居民私有，同时乡村旅游开发中居民承担着旅游开发带来的环境污染加剧、物价上涨、生活气氛破坏等负面影响。黟县旅游发展给居民带来一定的就业机会和收入，如西递村民在2005年仅从旅游分红一项中获利1511元，是1996年的15倍多。但是，居民主要是参与乡村旅游开发的利益分配(主要是门票收入)，其他如参与乡村旅游开发决策、发展规划及制定利益分配方案等则较少。由于黟县各景区(点)的开发历史、经营管理模式等的不同，除西递、宏村居民每年可以直接获得一定的旅游分红，一些居民还可从商品销售、住宿餐饮服务等渠道获取收益，其它地方居民通过发展旅游获得的门票或其他收益较少。
三、对策和建议
科学的管理体制需以资源保护为前提，在立法、规划等手段的保障下，确定管理者、经营者、社区居民等利益主体的权利与责任，共同做好乡村旅游资源的有效保护与合理开发，使之形成永久的吸引。
1.设立利益中性的独立管理机构，发挥其协调作用
设立利益中性的独立管理机构是乡村旅游目的地管理体制改革的关键。管理机构的主要职能是完善旅游规划编制体系，建立合理、严格的乡村旅游开发制度，制定关于市场进入、退出的政策和乡村旅游分级分类管理、农户经营服务、项目开发建设、环境治理、维护产业安全等方面的质量标准规范市场秩序，协调各方面的利益关系，引导乡村旅游的健康发展，而不是介入旅游地的经营当中。
旅游业具有综合性和跨部门的特征，除了旅游产业政策、旅游规划、旅游市场监管等“纯旅游”领域外，许多工作旅游部门难以独立承担，必须借助外力，联合政府其它部门如工商、交通、城建、文物、林业、宗教、文化、环保等部门共同完成。可组建横向协调管理机构，建立“旅游产业发展委员会”，按照“统一领导、明确职责、分清主次、相互配合”的原则开展协调工作。黟县可以设立副县级管理机构——“旅游产业发展委员会”，由县旅游、建设、财政、文物等相关部门和镇管委会组成，负责乡村旅游地的保护、宣传、企业监督等工作。
2.实行市场化经营机制，建立现代企业制度
实行政企分开，引入现代企业对乡村旅游的发展有很大的促进作用。以西递、宏村为例，1997年之前，西递旅游业明显发展高于宏村，旅游人数和收入的年平均增长率分别为42.41％和84.80％，同期宏村分别为33.36％和69.37％。但1998年后，宏村由招商引资企业经营，旅游业发展明显快于西递，至2004年，其旅游人次和收入的年平均增长率达到53.78％和79.48％，而同期西递的增长率为18.14％和29.35％，1997年宏村旅游人数和旅游收入仅是西递的17％和10％，2004年底二者均已超过西递。
在资源保护的前提下加大乡村旅游市场化改革力度，放开乡村旅游的经营权，通过招商引资，鼓励引导各类企业特别是资金实力雄厚的大企业采取独资、合资、合作等形式参与乡村旅游开发和基础设施建设。但是政府要完善招商引资政策，注意对经营者的资质进行审核，签订合同规范其行为，在招商引资的同时，要树立“保护第一、合理开发”的观念，明确企业的利益和责任，加强对企业行为的规范。
其他如西递村办企业经营模式虽然有利于政府、企业、居民关系的协调，可企业自身的局限性制约了乡村旅游目的地更好地发展。由于西递旅游公司经营历史悠久，立即找一外地企业代替它并不现实，可以对现有企业进行重组，通过外派职工学习、人才引进、奖惩制度改革等形式更新其管理制度和理念，必要时引进新的经营主体。
3.成立协调机构，提高各方参与水平
社区居民要作为旅游发展的主体进入旅游规划、旅游开发等涉及旅游发展重大事宜的决策、执行体系中。为了调动居民的积极性，乡村旅游地可将建筑保护、旅游收益与居民收入挂钩，吸取居民意见，明确利润分配的比例，必要时设立方案让居民以实物形式入股，由旅游公司、村民、乡镇依股份进行税后利润的分成，防止因盲目参与而产生的资源破坏。鼓励农民采取集资入股或以村组集体经济组织为龙头，采取“公司+农户”的形式，组建乡村旅游开发公司或合作社，投资开发经营部分乡村旅游景区景点。
联合共管委员会(图2)可以作为居民参与的组织形式，使居民参与到旅游规划设计、商品经营、环境检测、社会治安管理、对经营管理主体行为的监督等活动中，以公平、公正、公开、透明的原则处理好企业和居民的利益分配问题，让居民切实参与旅游利益的分享，防止非地化现象产生，调动村民对资源保护的积极性。
图2 乡村旅游目的地管理体系示意图
发挥NGOs(非政府组织)的作用，吸引媒体、专家、游客等对乡村旅游发展的关注和技术支持。它们可以加入联合共管委员会，其介入有助于对旅游发展的指导，对旅游社会影响的研究和监控，能为居民参与、政府管理及企业经营提供意见，促进旅游地的保护，消除旅游的消极影响，协调各利益主体之间的关系。
4.成立旅游发展行业协会，促进自我管理
行业协会是由相关企业自愿参与和组织而成的具备法人资格的社会团体，是行业协调、监督、自律与自我保护的重要市场中介组织，是加强企业联系的纽带、沟通政府与企业的桥梁，并在处理行业内部公共关系、维护和保护行业整体利益方面起重要作用。黟县乡村旅游发展建设中应建立和壮大行业协会，培育行业协会的自我管理能力，通过行规行约协调黟县旅游行业中企业之间的利益矛盾，加强联合促销，维护行业形象，保证行业的健康发展。
5.加强教育与培训，提高经营管理服务质量
通过组织培训，帮助旅游开发者和管理者树立正确的观念，把握乡村旅游产品的内涵和本质，提高产品的质量和品位。[3] 204-205帮助从业人员转变观念，提高行政管理人员和乡村旅游从业人员素质，防止部门与个人利用职权垄断客源，强化行业自律，支持互荐客源，避免恶性价格竞争。注重参与者的能力建设，着手和注重培训乡村旅游的经营人才，通过广播电视、印发宣传册、召开座谈会、组织技能培训班等形式，向居民解释现有的旅游活动、旅游规划、经营理念，实施家庭旅馆业主、服务人员培训计划，进行旅游常识、黟县旅游概况、接待礼仪、与游客交流沟通技能技巧、实用技术如烹饪等方面的培训，加强对居民的文明经商、诚信经营教育，增强居民的文化自豪感和社区意识、主人意识。
此外，可以通过制定和倡导《旅游者文明行为规范》来实现对游客教育的目的。行为规范应该简明扼要、通俗易懂，主要内容是提醒旅游者尊重当地乡村文化和乡村旅游资源，在销售过程中和景区(点)中广为宣传，尽量减少旅游者对乡村旅游目的地资源环境的负面影响。