对领导干部实行自然资源资产离任审计研究，本文主要内容关键词为：自然资源论文,领导干部论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
执笔人：别必爱 一、自然资源资产离任审计的基本概念 （一）自然资源 自然资源亦称天然资源，是指在其原始状态下就有价值的物种。我们认为，自然资源是实物性自然资源和舒适性自然资源的总和。可划分为土地资源、森林资源、水资源、矿产资源、生物资源、海洋资源等。 （二）自然资源资产 自然资源资产指在现有认知程度和科学技术条件下，能为所有者带来经济效益并能在核算体系中用货币加以计量、确认的自然资源。 （三）自然资源与自然资源资产的关系 自然资源与自然资源资产既有区别又有联系。只有既具有经济有用性，又具有稀缺性和明确的所有者的自然资源，才能转化为自然资源资产。 （四）自然资源资产离任审计 自然资源资产离任审计的定义，国内外理论界目前尚无一致定论。我们认为，是为了维护国家自然资源安全，建立系统完整的生态文明制度体系，加强自然资源资产管理，促进构建科学的决策机制和管理机制而施行的对领导干部在整个任职期内所管辖区域的自然资源资产使用及开发保护的审查、鉴证和总体评价活动。 二、自然资源资产离任审计的对象、目标、意义和作用 （一）审计对象 准确界定自然资源资产离任审计的对象，是对领导干部实行自然资源资产离任审计的关键环节。我们认为，自然资源资产离任审计的对象是指领导干部任期内所辖区域的自然资源资产使用及开发保护情况。 （二）审计目标 对领导干部实行自然资源资产离任审计，主要是摸清自然资源资产基本情况；检查自然资源保护与开发利用是否合法合规，是否按照相关法规对自然资源资产予以保护，是否存在非法利用、处置、出让转让等；检查执行国家法规政策落实情况，当地自然资源资产管理制度是否建立健全，制度执行是否有效；审查自然资源资产开发、利用、保护和资源税征管所涉及的专项资金财政、财务收支是否真实、合规；评价自然资源资产管理的效益性和自然资源资产配置的有效性；提出完善政策法规制度、加强自然资源资产管理和利用的建议，探索自然资源资产审计的路子和自然资源资产责任考核评价体系，为有关部门加强干部管理监督提供参考依据。 （三）意义与作用 对领导干部实行自然资源资产离任审计，是全面深化改革的需要，是贯彻落实省委十届四次全体（扩大）会议精神的新举措，是“建成支点、走在前列“和”五个湖北“建设的需要，是促进湖北生态文明制度体系建设的需要，是完善领导干部经济责任审计制度的需要。“十二五”期间，湖北省已经将生态环境纳入经济社会发展总体战略。根据省委十届四次全体（扩大）会议精神，对领导干部实行自然资源资产离任审计具有十分重要的作用。 1.宏观层面，为省委、省政府对生态文明建设的宏观决策提供依据。 2.中观层面，促进领导干部认真贯彻执行国家和湖北省关于生态文明建设、自然资源保护、资源环境保护方面的政策和措施。 3.微观层面，对破坏损耗浪费自然资源行为的警示作用，为微观主体落实政策、改善管理起到服务作用。 三、自然资源资产离任审计的重点、主要内容及方法 （一）审计重点 根据当地自然资源的实际，依据重要性原则选择审计重点，主要是土地资源资产、森林资源资产、矿产资源资产和水资源资产的审计。如有必要，延伸到其他资源资产审计。 （二）主要内容 1.总体审计内容 主要包括检查国家资源战略的实施情况；评估国家环境资源政策的贯彻落实情况；评价自然资源管理的有效性；分析重大的开发利用和保护活动（项目）合规性和有效性；关注重要资源存量及变化情况；评价自然资源相关信息的可靠性等。 2.重点自然资源的审计内容 （1）土地资源。主要包括有关的宏观经济政策落实情况；土地资源资产的确权登记，总量、结构和变动、核算状况；土地征用、征收、转用情况；土地供应情况；国有土地使用权出让收支、储备贷款情况等。 （2）森林资源。主要包括领导干部任职期间履行森林资源资产有关责任情况及取得的主要成绩；森林资源资产的确权登记，总量、结构和变动、核算状况；森林资源资产重大投资和工程建设项目、重大资本运作、重大森林资源资产处置等相关重大决策情况；贯彻落实政策、制度和措施情况等。 （3）矿产资源。主要包括贯彻落实促进矿产资源有序开发、合理利用政策措施情况；矿产资源资产的确权登记，总量、结构和变动、核算状况；矿产权出让、使用情况；矿产资源专项资金的征收管理使用情况；矿山地质生态环境恢复治理情况等。 （4）水资源。主要包括有关的政策措施落实情况；水资源资产状况；水资源资产利用和保护情况；水资源费征收管理使用及水资源保护、治理等方面投入情况等。 （三）审计方法 对领导干部实行自然资源资产离任审计的方法，总体上是统计核算、对比、取证、计量和评价。 1.建立自然资源统计核算体系。目前国内外还没有形成比较统一、标准、成熟的自然资源统计核算体系。我们认为，建立一套严谨科学的自然资源统计核算体系，可以参照资源环境经济核算体系，但不能照搬照套；同时，还有待于我们调查研究，会同相关部门的专家学者共同研究探讨，以系统、全面而又简洁明了的表格形式表现出来。 2.建立领导干部自然资源资产离任审计考核评价指标体系。 审计评价关系到领导干部自然资源保护、资产负债、政策执行、决策及责任等情况的界定，是重要环节。领导干部自然资源资产离任审计考核评价指标体系，按照审计重点和审计内容确定考核指标。在评价时还应考虑指标数值、计量标准及来源、评价标准参考值及参考值来源，并加以说明。 四、审计发现的主要问题及原因分析 我们从2014年6月4日至7月25日，采取审计项目与课题研究相结合的方式，选择一个县级市开展了自然资源资产专项审计调查（试点）。审计时间范围为2011年至2013年，根据审计实际，适当延长或扩展时间年份。 审计调查情况表明，自然资源资产的保护、开发利用形势不容乐观，迫切需要从体制机制方面深化改革。 （一）审计发现的主要问题 1.顶层设计不足，统筹协调困难 自然资源资产保护是一项系统工程，涉及众多部门和行业，需要加强统筹协调，增强自然资源保护开发利用决策能力。目前的体制难以满足生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新要求，必须强化顶层设计，建立健全同五位一体总布局相适应的自然资源资产管理体制。 2.相关法律法规的有关条款滞后 如对于各类保护区内禁止勘察、采矿所涉及的矿业权主体退出，没有规定相应的补偿机制。保证金制度出台前存在大量地质环境恢复治理欠账，至今没有法律法规对恢复治理的资金来源及筹资机制予以明确。对于矿山企业监测规定开采矿产资源的单位或者个人，必须对矿山地质环境进行监测，并将监测资料定期报送当地国土资源行政主管部门，未规定违反这一规定如何处理处罚，导致实际工作无法落实。 3.相关部门职责交叉分散、权责脱节，影响行政效能和政府的公信力 如水资源管理，水质、水量管理分离，地上、地下水污染防治不统一；自然资源保护按行业要素分散，造成政出多门、权责脱节，既增加了管理对象负担，又浪费有限的行政资源。 4.保障体系不完善，难以为保护自然资源提供有力支撑 由于职能交叉，造成执法主体和统计核算、监测监管力量分散，导致多头执法、“数”出多门，很难准确、如实统计核算自然资源资产数据，增大了审计工作的难度。 5.资源环境及产品价格改革进展不快 主要是资源环境价格体系不完善，尚未建立健全覆盖当地资源环境各类要素的产权交易市场，尚未全面推行主要污染物排污指标的交易制度和排污权交易市场，尚未建立生态补偿制度和生态资源有偿使用制度。 （二）原因分析 1.“五位一体”的总体布局方面不尽合理 我们查阅了该市近年来的一些重要会议纪要和经济社会发展百分制目标考核指标，GDP指标占60%，生态文明建设指标从2010年的10%降到2013年的8%，自然资源资产保护为零。如果片面追求GDP，甚至不惜以牺牲环境和自然资源来换取经济增长，结果只能带来畸形发展。 2.粗放型经济发展方式对自然资源产生重大影响 长期以来，该市的经济增长主要靠投资、土地转让、第二产业和对矿产资源的大量消耗，平均综合能耗水平高于全省其他县市，空气污染、粉尘排放问题严重。农业生产业存在粗放的生产方式，大量未经处理的工业“三废”、城镇农村生活污水、养殖小区畜禽粪便等肆意向农田排放，以及化肥农药的过量施用、重金属累积等，已造成大面积耕地的显性和隐性污染。 3.经济布局和结构不合理对自然资源环境影响较大 总体上，该市的经济建设还没有按照资源禀赋条件和资源环境容量进行科学布局。规模以上工业企业由2011年的86家上升到2013年的178家，工业园区发展迅猛，在扶优扶强医药化工产业的利好政策下，医药化工企业入园较多。在发展经济的同时，尽管在水资源污染问题上做了大量工作，但工业的快速发展对水资源的需求相应增加，同时污水的排放也给水资源环境带来压力。全市目前共有各种规模矿产地176处，由于矿产是露天开采，破坏山地和植被，在开采、运输、加工过程中有较严重的粉尘污染。 4.在政策措施上没有实行严厉的保护管理制度 保护自然资源，要实行最严厉的保护管理制度。但是，该市环保资金长期投入不足，缺乏市场化的环保投资机制；自然资源保护开发利用的政策没有很好地同经济发展政策相结合，未纳入综合决策体系和市场经济运作过程；自然资源资产损害成本没有体现在全部社会或生产的成本中；管理上尚未建立完整的、科学的干部考核机制；实行地方保护主义，在一定程度上放松了对当地骨干企业且又是高消耗、高污染产业的监管。 5.科技支撑不够 在审计调查中，由于该市科技支撑不够，涉及到土地质量、矿产储量、森林蓄积量、地下水资源储量和主要水库河流的流量及储量等，当地有关部门拿不出准确数据，有些是根据上级考核认定，有些是根据历史记录，有些则是估算。 6.政府公共资金投入不足 该市在以自然资源环境承载力为依据.合理调整产业结构和生产力布局上做了大量工作，但是政府公共资金投入不足，带来不少隐患。突出表现在安全饮用水检测、重点矿山地质环境连片整治工程等关键领域投入不够。 五、审计面临的现实困难及对策建议 （一）现实困难 1.开展自然资源资产离任审计共识不足，认识偏差 各级政府把经济发展作为头等任务，形成了追求GDP的思维惯性；各市场主体为了自身的利益和利润追求，对严格的审计监督普遍存在抵触情绪，并想方设法抵制和逃避监督。尽管可持续发展的观念得到普遍认同，但尚未转化为各利益相关方的自觉行动。 2.开展自然资源资产离任审计经验不足，人才匮乏 就目前全省审计工作的开展情况来看，审计的对象主要是政府的环境主管部门，范围也局限于对政府投入的环境保护专项资金的管理使用情况进行审计监督，审计的类型主要还只是以常规财务收支、合规性审计为主。而对政府环境政策的制订与执行，以及环境保护效益等内容进行审查监督则相对滞后。特别是市、县级审计机关受到人力资源和技术资源两大瓶颈的制约，开展自然资源资产离任审计难度很大。 3.开展自然资源资产审计制度基础不牢，依据缺乏 开展生态环境审计的基础和依据是生态环境审计法规制度体系。目前，我国开展生态环境审计的法规体系尚不健全，无论是宪法还是具体的法律，如《环境保护法》、《会计法》、《审计法》等等相关的法律条文，甚至连行政法规都很少涉及到生态环境审计的具体规定，使得审计机关在实践过程中，缺乏具体的法规依据，工作难以开展。 4.开展自然资源资产离任审计客观条件欠缺，协调乏力 一是计量和评价标准制定难。生态环境涉及众多专业领域，许多指标难以定量描述，更难确定合理的评价指标和评价标准。二是协调难度大。开展生态环境审计的基础数据、技术标准、法规依据、专业判断，涉及到环保、国土、发改、农业、林业、水利、地矿、财政、税务、统计等众多部门，需要这些部门的协同配合，形成合力。三是对审计评价的认同度难以判断。目前尚无实证资料能够说明对生态环境审计评价的认同度。鉴于生态环境计量指标的多样性、可计量性、相互关系的复杂性，对审计评价结果的认知有可能存在巨大的差别或分歧。 （二）进一步开展自然资源资产离任审计的对策建议 1.牢固树立保护自然资源就是保护生产力的观念 领导干部在任一方，就要造福一方。要牢固树立保护自然资源就是保护生产力的观念，不仅要对自己任上的经济责任负责，还要对生态文明有更大的担当；在自然资源资产保护开发利用的重大决策中，必须做到制度的完备性、程序合规性、内容合法性、结果有效性、目标可行性和考评机制的科学性。同时，领导干部还要动员全社会力量保护自然资源，积极推进构建“两型”社会，共建生态文明。 2.建立和完善符合我省实际的法规、政策和标准体系 把自然资源资产保护开发利用作为生态文明建设的一项重要内容，纳入湖北省法制化管理体系之中。这是自然资源资产离任审计的主要法律法规和政策依据。 在重点领域制定或健全相应的自然资源资产保护开发利用的法律法规。制定自然资源环境质量评价、矿山生态恢复、生态脆弱区评估、自然保护区管理评估、生态旅游管理等法规和标准；分类研究制定和完善城镇、乡村污水以及垃圾处理标准及规范。 建立健全自然资源资产保护经济政策体系。将自然资源破坏、损害及自然资源资产收益、流失纳入国民经济核算体系，研究建立自然资源开发利用补偿机制，探索建立遗传资源获取与惠益共享机制；制定对秸秆综合利用、生态养殖、保护湿地、污水处理循环利用、有机肥生产、矿山治理恢复等有利于保护自然资源的扶持政策。 3.在体制和机制上形成强大的推动力 （1）改革自然资源保护管理体制。要推动政府职能转变，优化机构设置，避免机构重叠和职能交叉，降低行政成本，提高行政效能；要遵循生态系统的特点进行自然资源资产综合管理，将生态环境和自然资源保护的要求贯穿生产、流通、分配、消费的各个环节；要把自然资源开发利用与保护分离开来，资源部门不能集保护与开发职能于一身，更不能让资源保护服从于资源开发利用。 （2）建立健全自然资源资产管理体制。要建立健全自然资源资产产权制度，由国有资产管理部门对省内水流、森林、山岭、荒地、湿地、矿产等，进行统一确权登记；健全自然资源资产统计制度，为省委、省政府宏观决策提供准确的数据；健全自然资源资产用途管制制度，严格划定生产、生活、生态空间开发管制界限，严格实行能源、水、土地节约集约实用制度；健全重点自然资源区域保护等制度。 4.实行最严格的自然资源保护制度 一是决策制度。事关生态文明建设的重大问题和突出问题，要加强顶层设计和整体部署；统筹各方面力量形成生态文明建设的合力；协调解决跨部门跨地区的重大事项；建立健全相关的资金投入机制、激励约束机制、公众参与机制等。 二是评价制度。围绕体现生态文明要求的目标体系，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系；把经济发展方式转变、资源节约利用、生态环境保护等内容作为重点纳入到目标体系中；探索建立有利于促进绿色低碳循环发展的国民经济核算体系；探索建立体现自然资源生态环境价值的资源环境统计制度。 三是管理制度。围绕“必须建立系统完整的生态文明制度体系”的要求，建立空间规划体系，严格落实用途管制；健全能源、水、土地节约集约使用制度；健全国家自然资源资产管理体制；完善自然资源监管体制；依法依规完善环境标准体系，强化环境影响评价；按照谁受益谁补偿原则，建立生态补偿机制；加快自然资源及其产品价格改革；加强行政执法与司法部门衔接，推动环境公益诉讼，严厉打击环境违法行为；健全听证制度、扩大环境信息公开范围、鼓励公众检举揭发环境违法行为、开展环保公益活动等。 四是考核制度。将反映生态文明建设水平和环境保护成效的指标纳入地方领导干部政绩考核评价体系，大幅提高生态环境指标考核权重；限制开发区域和禁止开发区域严格执行生态环保指标；严格领导干部责任追究，对领导干部实行自然资源资产离任审计；建立生态环境损害责任终身追究制；对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。 5.增强自然资源保护和开发利用的科技支撑 一是优先安排自然资源资产保护与关键技术科研课题，重点是涉及民生的城镇水体生态修复、矿山恢复治理、土壤污染防治、土地出让监管、实施绿色消费政策、发展低碳产业、重要生态功能区保护和建设技术模式、节能减排、生态补偿标准体系、资源统计核算标准等支撑技术的研发。 二是深化生态建设示范，积极推进生态县（市）、生态乡镇、生态农村建设。通过生态建设示范，带动自然资源保护和开发利用。 三是将资源生态效益纳入技术创新目标体系，改革生态化技术评价和奖励制度，调动各方面保护自然资源的积极性，为我省经济社会科学发展、跨越式发展储蓄能量。 6.拓展资金投入渠道 一是加大政府公共资金投入，保证对自然资源保护的行政执法人员到位、监管到位、措施到位、行为到位，促进自然资源资产保值增值。 二是严格考核，将生态文明建设目标指标完成情况、自然资源保护指标完成情况作为财政转移支付、生态补偿、自然保护区和主体功能区等专项资金安排以及税赋减免的重要依据。 三是利用市场机制建立健全合理的、多元化的自然资源开发利用投入机制，坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，不断拓展自然资源保护和建设投融资渠道。 四是广泛吸纳社会资金投入自然资源保护与开发利用。 7.探索编制自然资源资产负债表 编制自然资源资产负债表，是对领导干部实行自然资源资产离任审计的基础性工作，但目前国内还没有统一、规范的自然资源资产负债表。我们认为，自然资源资产负债表应侧重于按照会计等式进行关系核算，强调对自然资源资产、负债的记录、计量，力求客观反映自然资源存量，强调自然资源相关资产、负债的数量对应关系，侧重揭示生态资产、生态负债的内部经济关系，并以此评价责任主体的生态建设成效。 8.深化经济责任审计 审计机关在对地方主要领导干部实行经济责任审计时，要关注党政主要领导干部履行生态环境责任，揭露由于决策失误、责任不到位、行政不作为和管理不力等造成的资源浪费、环境污染、国有资产流失等问题。同时，经济责任审计要与财政、投资、金融、企业、外资等专业审计相结合。标签：离任审计论文; 自然资源资产离任审计论文; 生态环境论文; 自然资源资产负债表论文; 环境评价论文; 审计质量论文; 审计方法论文; 审计目标论文; 管理审计论文; 时政论文; 生态文明论文; 生态学论文;