我国地方政府准公司化的特点及其软性预算约束_可支配财力论文

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       地方政府的“准公司化”特征是指它类似于追求利益最大化的工商企业，以投入产出的方式从事“经济性”活动。地方政府准公司化特征在当代中国随处可见，公司化特征的中国地方政府在推进固定资产投资、实现快速经济增长的战略过程中发挥了重要作用。但是，其日益凸显的负面影响也不可忽视，在当前突出地表现为其软预算约束及其产生的地方负债膨胀。本文结合其他学者的研究成果，对中国地方政府的准公司化特征的形成和演进过程作理论考察，并对其软预算约束进行分析。

       一、中国地方政府“准公司化”特征是中央向地方分权改革的“副产品”

       钱颖一和Weingast(1996)、吴敬琏(2009)、项怀诚(2009)等人的研究表明，从1949年新中国建立到1978年，中国主要的经济体制特征是高度集中的计划经济和中央统收统支的财政管理。但是，在特定的历史事件背景下，仍然发生过两次以“体制下放”为主要内容的中央向地方分权运动。第一次从1951年3月政务院颁发《关于1951年系统划分财政收支的决定》实行分级管理开始，集中发生在1958年，该年将8000多个中央国有企业管理权下放给地方；第二次集中发生在1970年，表现为中央将若干经济管理权力下放给地方。正因为上述原因，吴敬琏(2009)将1958-1978年中国经济体制看成是“分权型命令经济”。从1979年开始直至1994年，以中央向地方“让权放利”为主线、“分灶吃饭”为指导思想，通过两步“利改税”(1979年、1984年)、和“财政包干”等各项改革，中国进行了第三次分权。经过第三次分权，最终探索形成了中央与地方财政分成的正式制度安排——分税制。

       与前两次相比，第三次分权具有不同的特征。首先，在前两次分权过程中，中央把包括计划管理权、国有企业管辖权、物资调配权等八项权力分解到各省(直辖市、自治区)，是权力的“体制下放”，这种分权是计划经济条件下的“行政性分权”，第三次分权是以增强经济活力为导向的经济体制改革的一部分内容，中央下放了最关键的企业自主经营权，默许了各地对“体制外经济”增长的追求，这是一次“经济性分权”(吴敬琏，2009)。

       其次，经过前两次分权，中央在体制内将部分经济权力分解到省级政府，形成了中央集权主要向省级政府下移的格局。但是，第三次分权却呈现了从省、市、县逐层展开的特征。因而，时间上间断的三次分权却形成了一个不可逆的“量变”到“质变”过程：尽管前两次分权是在“放—收—放”的治理循环中实现的，经过了1961-1965年、1977年两次收权，但是，在1978年改革前夕，中国经济领域的权力集中程度却大大降低了，出现经济决策权分散化趋势。总之，第三次分权导致了不可逆的地方利益独立化倾向、最终形成了中国特色的“维护市场的经济联邦制(market-preserving federalism)”(钱颖一和Weingast，1995)。

       本文认为，计划经济体制不可避免存在中央的信息不足和失真，进而导致宏观经济管理效率低下的问题。前两次分权、尤其是20世纪50年代的分权主要建立在对新中国高度集中的计划经济条件下各类主要经济矛盾与关系的认识基础上。在1958年的大规模中央企业下放前，毛泽东发表了《论十大关系》。分权的初衷显然是为了调动地方积极性、处理好中央与地方的关系。但是，在集中体制下，处理好中央与地方的经济关系并非易事。针对“一放就乱”的困局，从1960年开始中央开始上收经济权力，中央集权计划经济的弊端又开始出现，1970年的经济权力下放显然是前一轮“放乱—收死”的一次矫正，主要目的仍是调动地方积极性和提高经济效益。第三次分权本身是改革的一部分。但是，在1992年党的十四大确定建立社会主义市场经济体制目标以前，改革的目的也只是为了增强经济活力和实现经济增长，是“摸石头过河”(张维迎，2008)，调动地方发展经济的积极性仍是第三次分权的主要目的。

       需要强调的是，在中央向地方让权放利过程中，必然出现地方利益独立化倾向，中央对这种趋势一直持谨慎态度并加以治理。例如，几乎在上个世纪50年代中央将若干权力下放地方的同时出台了针对地方政府和一些部门在预算外私设“小金库”的管理规定。在第三次分权过程中，在逐渐形成的“维护市场的联邦制”背景下，地方政府尤其是省以下的政府日益形成较强的“地方经济”意识和“诸侯经济”思想，各级地方政府日益对预算外收入产生浓厚兴趣。这一时期，中央政府密集出台治理地方预算外资金管理规定，疲于应付地方政府的自利行为(见本文第五部分)。这表明，就第三次分权来说，日益形成的地方与中央的博弈型利益关系和地方利益的独立化，仍非分权的初衷。但是，随着经济市场化的进展，在“行政性分权”和“经济性分权”基础上，地方政府日益成为“辖区企业”和“辖区经济”的经营者。具体体现在，在上个世纪80年代初期，省市一级地方政府利用管理权优势，竭力保障辖区国企发展，用各种手段截留企业上缴利税，增加可支配财力；在上个世纪80年代中后期，县级和基层乡镇政府谋求成为“直接经营者”，在原来社队经济基础上，举办乡镇企业(洪银兴，2005)；在上个世纪90年代后，在乡镇企业整顿、国有经济比例下降背景下，几乎所有市、县地方政府参与了通过基础设施投资投入，改善经济活动环境的“招商引资”热潮，这是一种以“投入—产出”为过程特征的“辖区经济”经营方式。1994年实行的分税制是中央与地方的财政关系的制度化安排，这种制度化安排的本意想削弱地方经营“诸侯经济”的动机，但是，由于财权与事权的分配不匹配，国有土地出让办法等政策的出台，导致了中央与各级地方政府出现新的博弈关系，使地方政府具有了更成熟的经营性组织的典型特征。

       综上所述，在某种意义上，中国地方政府经营性组织特征并非历次分权改革的目标，只是中央向地方分权运动的“副产品”。

       二、地方政府“准公司化”特征演进的经济逻辑

       中国地方政府经营特征演进遵循了一定的“经济学逻辑”，即地方政府追求可支配财力最大化。按杨志勇(2009)的说法，80年代的财政包干制度形成了固定“租”式的财政分成，对地方政府产生较强的增收激励。当时，地方主要收入来自于中央下放的国有企业利税。许多地方政府往往与辖区企业的“串谋”：一方面地方政府提供给企业方便，以利于企业少交税；另一方面，作为交易，增强对辖区企业的干预，以摊派的方式获取回报，这表现了地方政府谋求可支配财力最大化的动机。

       但是，国企利税并没能够作为地方政府稳定的收入的来源。诺顿(2010)的研究数据的研究表明，1978年工业国有企业利润是国民生产总值的15％，但是到1996-1997年，国有企业的利润下降到国内生产总值的2％；麦迪逊(2008)对中国政府的收入结构的研究也表明，国企利润在政府收入中近50％以上，但是，到了1995年占GDP的-0.6％。按诺顿(2010)的说法，在上个世纪80年代后期，大量乡镇企业进入原来的国企独占的市场，必然普遍出现了国企垄断利润稀释、下降甚至亏损现象。这说明，对地方政府来说，国企逐步由财源变成了补贴对象和“包袱”。

      

       与此同时，地方政府却从“体制外经济”发展中获益。由社队副业发展起来的乡镇企业逐渐成为地方政府的“提款机”。钱颖一(2009)将乡镇企业命名为地方政府所有权企业，认为它是地方政府(尤其乡镇基层政府)在私人产权缺乏保护前提下，规避原有体制和意识形态下对私人所有制的排斥而作出的组织创新。某种意义上，当时的乡镇企业是掌握在地方政府手中的“提款机”。由于它满足了地方提供公共物品的需要，减轻了中央政府面对的公共品需求压力，因而，得到了中央政府的认可。直至上世纪90年代中期，地方政府主要收入来源从截留的国企利润转向乡镇企业利所有权收益和税费。Qi，(1989)最早在“local state corporatism”议题下，讨论过乡镇政府的经营组织特征，大体指这一时期乡镇政府的准企业化特征。

       到了上个世纪90年代初，产生了两个比例下降(财政收入占GDP和中央收入占财政收入比例)和中央—地方关系治理问题①。应对这两个问题，诱致了1994年分税制的出台。

       分税制实施后，地方收入比例下降但支出比例上升。许多学者用分税制后地方财权与事权的不匹配来解释两个比例反向变化现象。值得思考的是，分税制实施后，地方政府为什么具有较强的公共支出动机。显然，地方政府由于一些因素愿意为了某种“产出”而先“投入”(李一花，2013)。

       在分税制实施后，中央与地方收入分成的制度化使地方政府经营辖区企业失去了操作空间，地方政府的主要制度内收入是中央与地方共享的增值税和营业税，地方政府可以从辖区工业和服务业的发展中获益。在此背景下，地方政府提供公务服务不能仅仅当成中央赋予地方的责任，而应该看成改善经济活动环境、减少辖区企业商务成本和交易成本、争取要素流入的经营手段。张五常(2009)研究指出，1994年分税制的实施后，地方政府(主要指县一级政府)普遍实施了“商场招商经营模式”②。

       这一时期，更为重要的是，地方政府在招商引资过程发现了土地使用权溢价现象，即在经济集聚过程中，城市土地升值。这直接诱导作为“经济人”的地方政府利用特殊的土地所有权结构，垄断土地一级市场供给谋求地租最大化③。从上世纪80年代末开始，由于地方政府的信息优势，国有土地的出让金经过一个中央与地方的博弈过程，最终变成了地方政府的最重要的非税收入④。地方政府热衷于将集体所有的土地征为国有，以城市发展规划为契机，实现土地财政的增长。现实中，各个市级地方政府建立了国有土地储备制度，运作主要模式是“非饱和适度供给、有计划出让、保持卖方市场”，通过限制土地的供给弹性，造成土地价格持续上扬实现土地出让收入的增长。需要指出的是，地方政府围绕土地财政进行的土地经营导致的直接后果是目前随处可见的粗放式城市化。

       总之，在分权为起点的历史过程中，中国地方政府不断转换经营对象、强化经营动机谋求可支配财力最大化的动机清晰可见。在第一阶段，地方政府以下放国企为对象，力求通过截留国企应交利税的方式获得可支配财力；第二阶段，在随着经济市场化和国企利润下降，体制外的乡镇企业成为地方政府的“提款机”；第三阶段，在调整央地利益关系的分税制出台后，地方收入比例下降，通过收储土地垄断供给成为地方政府主要的经营方式，国有土地使用权的出让收入成为最主要的可支配财力来源。

       三、非典型地方政府竞争：中国地方政府“准公司化”特征的决定因素

       西方新政治经济学者往往用权力掌握者追求最大化掠夺性收益的“理性”解释政府经济行为⑤，但这并不适合用来分析中国地方政府的经济行为。这是因为，在中国现有的有限分权体制下，尽管作为“一把手”的地方首长能够将地方政府组织起来围绕经济目标从事经营活动。但是，由于中国地方政府内置于“对上负责”的治理结构中，地方首长首要的角色是中央的“政治代理人”，与“公司”行为最终受制于股东利润最大化目标不同，“居民利益最大化”不可能成为决定性的因素⑥。在“对上负责”的治理框架中，行政首长的合法个人利益的增长依赖于晋升和奖励，这意味着，地方政府作为组织的行为即便可以从行政首长的个人动机去说明。但是，解释的逻辑路径却应该是，行政首长要获得体制内的个人利益，就应该努力得到职位晋升、想得到晋升就必须参与“政绩锦标赛”、想在政绩竞赛中实现非凡的政绩就必须要有充分的地方可支配财力作保障、想实现充分的可支配财力就必须像“公司”一样用“投入—产出”的方式经营。因此，理解地方政府围绕可支配财力最大化的经营行为，必须要理解地方政府之间的非典型竞争。

       典型的地方政府竞争模型是Tiebout(1956)提出的，这一模型以地方政府争夺要素流入为主要特征的，其机制是地方政府通过公共服务满足辖区经济活动的需求、公众用足投票在地区之间选择、地方政府在要素流入中实现税入最大化。由于土地等自然要素不具备流动性，具有流动性的要素主要包括两类，第一类指资本、技术，第二类指企业家和劳动力。这一模型的基本假设是：(1)地方政府职能定位在公共服务方面而非经济建设；(2)没有户籍制度等要素流动阻碍；(3)个人所得税是最大的地方税收来源。

       由于中国地方政府以经济建设职能为主、公共服务为辅，存在户籍制度，且个税不是主要的地方税收项目，因而，上述第一类要素而非第二类要素成为地方政府争夺的主要对象，即“招商引资”竞争成为地方竞争的主导形式，与旨在实现以个税为主的地方税人最大化的竞争模式相比，中国的地方政府竞争是非典型性的，表现为同级政府之间为了实现行政首长的晋升围绕GDP政绩展开“标尺竞赛”⑦。

       按周黎安(2007)的说法，官员的晋升锦标比赛可以追溯到建国初。但是，直至上个世纪80年代，并未广泛形成。十一届三中全会以来，中央确立“一切以经济建设为中心”的战略转移，形成了“发展是硬道理”的举国共识，地方政府成为承担经济发展战略的责任主体；1981年初邓小平提出干部任期制、1984年确定了下管一级的干部管理体制，这为围绕经济绩效广泛展开晋升锦标比赛创造了前提条件。到了上个世纪90年代，分权改革形成了M型结构，地方官员在行政审批、土地征用、贷款担保、各项优惠措施方面均有自主权。在“正职全面负责、副职对口分管”的“一把手”负责体制下，市县副职分别率领其分管的各职能部门的负责人去执行具体的行政事务。科局长没有成为独当一面的部门首长，他们对分管副县长负责。基层权力“条管”服务于“块管”，使地方行政首长容易像一个“总经理”瞄准某个单一目标采取活动。

       作为中央政府的代理人，地方政府及官员面临的任务是多方面的，政绩考核指标也是多元的，包括经济发展水平，社会稳定与保障以及经济与社会发展潜力等方面。为什么地方首长的政绩竞赛会变成GDP竞赛？一个“技术”上的原因是，GDP指标具有统领其他政绩指标的意义。经济发展水平之所以置于首要位置，是因为人均财政收入、居民可支配收入和农民人均收入都与GDP增长正相关；社会保障水平指标、教育支出指标和医疗支出指标若想高出平均水平，同样依托于地方财力的增长。在增值税为主的税收体制中，地方财力增长也跟辖区经济活动的密集有关，即跟GDP增长正相关，这大概是解释即便资本不再短缺的前提下，地方政府仍对招商引资乐此不疲的原因。周黎安和李宏彬(2005)、何淳耀和孙振庭(2012)考察过中国官员晋升和经济绩效的关系，认为改革开放以来省级官员晋升与地方经济绩效呈显著关联。

       作为地方首长政绩标尺GDP指标包括：(1)GDP总量规模。各地在竞争中都努力进入某个GDP总量水平的“俱乐部”。(2)人均GDP。考虑到人均水平作为国际通行的比较指标，各级政府往往也会在政府报告中强调本地人口为分母相除得出的人均GDP，但是，由于中国地方行政实行户籍制度制约下的属地化管理，这容易产生一个负面激励：各地都希望外来劳动力来本地作贡献，却不希望他们成为本地常住人口。(3)GDP的增长率。对于作为政绩竞赛的评判者的中央和省级政府来说，GDP总量由于受各地经济发展基础的影响，如果作为评判官员政绩，有失公允，所以，GDP增速会成为有效评判政绩的标准。这间接能够解释中国的经济增长加速容易减速难。(4)地均GDP。这个指标在上级政府的考核指标中并没有，但是，它对地方政府的政绩竞赛意义重大。因为，从可观测的角度，GDP包括两个层面，一个是数据，另一个是形象化的工程、项目、基础设施和城市面貌。如果某个辖区在某个官员任期既有数据上的政绩又有可感知的政绩，显然对上头来说，可信性更强，其晋升的可能性更大。

       政绩(数字政绩和形象政绩)需要可支配财力作支撑，地方可支配财力不足往往制约了政府官员的政绩表现。这不仅能说明地方竞争中的各类“非理性行为”，而且能够说明一些地方出现的“公共服务支出项目被城建项目挤占”现象。在上个世纪90年代的引资和引税的地区竞争中，各个地方政府竭力通过工业区、产业园的基础设施前期投资、土地低价出让和税收优惠促进商务成本降低和经济活动环境优化，这种不计成本的“风险性投资”行为表明，地方政府努力跳出可支配财力不足—基础设施投资不足—难以实现较好经济增长业绩—难以实行可支配财力增长的循环“怪圈”。一些地方政府可支配财力不足，但创造GDP政绩的动机未减，必然导致地方公共支出扭曲。屡见不鲜的“大城建”“穷学校”局面表明能够迅速增长GDP的支出项目挤占了公共服务支出项目(彭韶兵等，2014)。从1998年，中央就倡导地方财政从建设型财政向公共财政转化，一直难以得到贯彻，症结盖在于教育、医疗等公共产品的支出不能在短期内提升经济政绩。

       需要着重指出的是，对于上个世纪90年代中期以后的政绩竞赛来说，地方政府主要通过经营城市土地使用权来实现可支配财力增长与GDP政绩⑧。

       四、地方政府“准公司化”的负面性：软预算约束和地方债风险

       在中国当前，地方政府“准公司化”产生的重要问题之一是其软预算约束。

       软预算约束是Kornai(1980)对社会主义经济体制下由于中央对企业的父爱主义(paternalism)与隐性担保而导致的经济主体行为特征的一个概括，后来经过Dewatirpont & Maskin(1995)在集中和分散信贷市场前提下的建模讨论，扩展成了一般问题：软预算约束是动态承诺问题，即企业资金来源(即支持体：政府或银行)不能承诺使企业遵循一个固定初始预算，并不给予事后救助而导致的企业(预算体)总是突破初始预算的现象。崔之元(2000)的研究表明，软预算约束普遍存在于市场经济中，是“看不见手的悖论”，并不局限在社会主义经济制度中。有关软预算约束的大量的研究成果集中于研究企业和银行行为，很少关注地方政府的软预算约束现象。在有限的成果中，Qian & Roland(1998)较早强调“维持市场的财政联邦制”(market-preserving federalism)会导致地方政府预算约束硬化。Bai & Wang(1998)曾以中央与地方的信息不对称、地方拥有信息优势为前提建立模型，分析说明地方政府的软预算约束使某些事后不赢利的项目也最终得以完工，因而导致大量项目得以上马。林毅夫(2004)则从责任归属角度分析过作为中国国企软预算约束外生性解释的中央对国有经济的父爱主义补贴。近年来，许成钢(2011)对中国地方政府的经济行为与软预算约束作了较多的阐述。

       理论上，软预算约束是所有预算体都可能出现的现象。预算体一般包括两类：经营性组织和非经营组织。一般来说，这两类组织在支出和收入的先后顺序方面截然不同，经营性组织为了追求一定的经营目标通常会先支后收，对于企业来说，支出往往意味着成本与费用，它们追求的利润最大化目标意味着收入大于支出。相反，非经营性组织往往承担一些特定的职能，而这些职能与支出相关，因而，通常先收后支，量入为出。经营性组织在在利润最大化经营目标的强约束下，通常会产生强预算约束，如果偏离了利润最大化目标，就会产生软预算约束。非经营性组织在强治理结构前提下，量入为出的机制会产生硬约束，但是，在监督缺乏、存在内部人控制的情况下，也会出现软预算约束。综合科尔奈(1980、1992)、德瓦特里庞和马斯金(1989)、崔之元(2001)的研究，本文认为对于预算体来说，软预算约束来自于支持体对预算体的“支持”，“支持体”可以是垂直体系中外在的上级组织，也可以是预算体内在的治理机构。

       中国的地方政府一直存在经济建设和公共服务双重基本职能。因而，不仅存在信息不对称前提下代理人道德风险导致的软预算约束，而且也存在类似于科尔奈所阐述的集中体制下国营企业的软预算约束。中国地方政府的软预算约束可以从以下几个表征得到印证，即地方收入的预算外运营“偏好”、地方预算赤字的面上扩大和水平升级现象、城镇固定资产投资的“非理性”特征以及地方负债扩张和“去责任化”态势。

       上个世纪九十年代伊始，出现了“准公司化”地方政府一直谋求预算外收入、而中央政府通过制定法规不断将预算外资金纳入预算管理的央地博弈格局。中央的治理努力体现在：1993年财政部颁布《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的决定》，将83项行政收费项目纳入财政预算，抑制地方政府及部门通过乱罚款、乱收费增加预算外收入的动机；1994年颁布了《中华人民共和国预算法》设立地方五级预算；1996年国务院颁布《关于加强预算外资金管理的决定》和《预算外资金管理实施办法》，对预算外资金收入具体分类，强调了对预算外资金“收支两条线”的规范管理，强调了对地方政府违规行为的处罚，治理地方政府“隐瞒财政预算收入，将预算资金转为预算外资金”等行为；同年，财政部又颁布《政府性基金预算管理办法》，将13项数额较大的政府性基金(收费)纳入预算管理。

       但是，地方政府谋取预算外收入的动机并没有因这些法规而消失，如图1所示，尽管从1990年开始，地方预算外收入与地方本级一般预算收入的比重从0.84不断地下降到2010年的0.14，但是，从1990年地方预算外收入占全国预算外收入的60％，经过三年的短暂下降，1994年后不断上升，在1997年以后稳定在90％以上。

      

       图1 地方预算外收入与本级一般预算收入、全国预算外收入的比例变化

       资料来源：历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》。

       按照财政部的要求，从2011年开始，全部预算外资金纳入预算管理，似乎这是中央对地方预算外资金收支规制的终点，但是，直至当前，地方政府对愈来愈重要的可支配财力来源——国有土地使用权出让收入投注了极大兴趣。早在1989年，土地出让金进入财政收支体之初就被要求纳入预算管理；1998年、2004年修订的《土地管理法》和国土部和财政部的发文也一直强调“收支两条线”管理，但是，地方政府总是努力使其摆脱预算管理。根据2010年4月20日审计署发布的《40个市地州56个县区市土地专项资金征收管理使用及土地征收出让情况审计调查结果》，有11个市的674.81亿元土地出让收入未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％；有11个市改变土地出让收入用途56.91亿元，主要用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等工程。

       中国地方政府软预算约束的一个突出表征是，地方财政预算赤字的面上不断扩大和水平不断升级。如表2所示，地级以上城市财政的统计数据表明：在1991年地级以上被统计的256个城市，152个城市的地方预算收入大于预算支出，104个城市的预算支出大于预算收入，只有8个城市的预算赤字水平达100％以上，总预算盈余为3652.65亿元，平均每个城市盈余14268.1万元。但是，到了2003年，被统计的287个城级以上城市中，只有两个城市(温州5％，乌鲁木齐14.56％)是盈余的，其他都是赤字的，其中赤字达100％以上的达156个，达200％以上的达52个，平均每个城市赤字-165700.38万元，赤字率在-130.62％。2010年的数据统计表明，赤字的城市达283个，平均每个城市赤字-856155.6万元，赤字率在100％以上的有169个，达200％以上有93个，平均赤字率为196％。

      

       地方政府竭力推进的城镇固定资产投资改变了中国城市面貌、改善了中国投资环境、奠定了“经济起飞”的基础，但是，从城镇固定资产增幅与固定资产交付使用率的对比中，却不难发现其非理性扩张的倾向。图2表明，从1995年伊始，中国的城镇固定资产投资增幅只有1997年和1999年同上一年相比在10％以下，其他年份都在10％以上，2001年以来平均增幅在25％以上，然而固定资产交付使用率却是下降的，这间接说明这种投资增加可能是过度的。审计署2004年7月30日发布的《部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果》也直接证明地方政府城镇建设投资的“非理性”特征，抽查的已建成的320个地方基础设施项目中，有32个基本未投入运营，18个长期处于试运营或开开停停状态，一些项目规模超过了实际需要，设备闲置问题比较突出⑨。

      

       图2 地级以上城市固定资产投资增幅与固定资产交付使用率比较

       资料来源：历年《中国统计年鉴》。

       地方政府软预算约束最集中的表现是地方负债的不断扩张与“去责任化”态势。

       我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年，到了90年代中期(1991-1996)，政府借债成了普遍现象，100％的省级政府、90.05％的市级政府和86.54％的县级政府举借了负有偿还责任的债务。

       按照高旭东和刘勇(2013)的研究成果，中国地方债务与地方综合财力之比计算的债务率，在2001年至2010年间，仅2009年超过100％，考虑到地方政府还有大量隐性收入，中国地方政府债务风险在可控范围，本文无意于讨论地方政府债务率的高低，但认为，由于地方负债多以财政收入和土地收入作担保，所以，地方负债余额与地方本级一般预算收入及土地出让收入的比较具有风险观察意义。图3直观地反映了地方负债风险及变化趋势。

      

       图3 地方负债与本级一般预算收入、土地出让收入的比较

       资料来源：高旭东和刘勇(2013)，蒋省三和刘守英(2010)。

       从表3地方债务的结构，可以看出：第一，债务主体行政层级下移，市一级政府借债扩张超过省级；第二，不同行政层次的债务结构不同，在市级和县级政府债务中，比例最大的是负有偿还责任的债务，越是层级高的地方政府越是承担了更多的具有担保和救助责任的债务，大体形成了上级政府承担担保责任、下级政府承担偿还责任的局面，这可以理解为，基层地方政府不仅具有更强的负债动机，而且在既有行政结构中，层级越高的地方政府却承担更多和更大比例的担保责任债务，每一层上级地方政府为下一层地方政府负债扩张兜底。在此情形下，层级越低的地方政府越难具备债务风险评估动机，整个地方负债呈现“去责任化”特征。

      

       五、结论与启示

       解释中国地方政府经济行为，必须正视两个基本事实：第一，作为转轨国家，中国各级政府依存在原有的行政体制和政府治理体系中，在中国现行的政治体制内，地方首长首先是政治代理人，它要执行中央的各项计划与任务，科层制和多重委托代理关系的存在赋予了地方政府更多的任务执行者和代理人特征，与联邦制下地方政府相比，理论上难以将地方政府假设为具有自利最大化动机的经营性组织；第二，又不得不承认，上个世纪80年代以来，中国地方政府尤其是地级一级地方政府越来越具有经营特征，地方首长扮演了“职业经理人”的角色。本文以中国地方政府“准公司化”特征为题，认为它是市场化背景下分权改革过程的副产品，它经历不同的发展阶段，在上个世纪90年代中期以来，形成了以土地使用权为主要经营对象、谋求可支配财力最大化继而谋求地方首长GDP政绩的成熟模式。“准公司化”特征的地方政府在中国持续三十年的投资主导型高速增长中，显然发挥了不可替代的作用，对地方政府“趋好的竞争”的研究一直是国内外一些学者的理论旨趣所在，但是，当前一个不可回避的事实是，准公司化的地方政府的软预算约束所产生诸如地方负债膨胀等问题越来越成为显性的问题，有待解决。在另一方面，无论理论界还是政策层在关注地方政府职能转型、土地制度改革、营业税改增值税、地方税体系重建等若干改革项目时，应该意识到如何正确认识和对待地方政府准公司化特征是一个难以回避的首要问题。本文无意于对中国地方政府准公司化作对与错、好与不好的价值判断，旨在借此抛砖引玉，以期促进各项重大改革取得突破。

       收稿日期：2014-04-08

       注释：

       ①从目的来说，分税制试图规范中央与地方的收入格局。分税制下税收被划分为中央税、地方税和共享税，但重心在共享税，其中主要是与工业相关的增值税和服务业相关的营业税，通过共享税的三一分成制度化地方政府与中央政府利益分成，提高业已下降的“两个比例”即财政收入占CDP比例和中央收入比例是分税制出台的主要意图；其次，按照一些财政学者的观点，地方政府与企业的串谋有非秩序化的倾向是1994年分税制出台的重要原因之一。中央试图通过分税制结束“放—收—放”的循环治理模式。

       ②见张五常《中国的经济制度》第二章。

       ③按照中国的土地所有权结构，城市的土地属国家所有，农村土地属集体所有。

       ④1987年12月深圳市首次公开拍卖一幅8588平方米地块50年的使用权，1988年全国人大修改《宪法》，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的内容，国有土地使用权出让“合法化”。土地出让金在中央和地方的分成比例经历了从全部上缴财政—四六分成—中央32％、地方68％—中央5％、地方95％的格局演变，在此过程，地方政府利用中央与地方的信息不对称通过隐藏实际收入和违规操作等手段，少交或不交应交的出让金，使中央获取土地出让金比例节节后退，最终，土地出让金成为地方政府独享的收入的主要来源，成为“第二财政”。

       ⑤新政治经济学代表人物之一——奥尔森(2000)曾用“stationary bandit”(驻寇)的最大化长期岁入说明权力组织的行为模式演变，即一个驻寇如果是理性的，他注重长期统治的掠夺性收益，就会摒弃“涸泽而渔”的短视行为，从“掠夺之手”变成“援助之手”。

       ⑥在中国基层地方政府的权力结构中，行政首长候选人主要通过政治忠诚和组织技能获得首长职位；首长的领导方法是“群众路线”，听取群众呼声，但这只是手段、不是目标；首长的工作压力主要来自上级，完成上级派发的各种任务指标，并维持稳定和秩序；对下面，首长通过控制财政、人事和审计权力，使下级集合于其麾下。对上负责的机制起作用前提下，发挥有效的地方竞争被一些学者看成是中国奇迹的一个部分，例如，Blanchard & Shleifer(2000)指出，中国的中央政府拥有绝对权威并任命地方的官员，因而有能力奖励和惩罚地方官员的行为，而俄罗斯功能紊乱的民主不仅无法使中央政府目标落实，也没有能力影响地方政府行为。印裔经济学家Bardhan(2006)对照中国和印度的分权，在印度分权采取了在地方上不断选举的形式，但至今向地方政府下放的真实的权威和征收收入的权力却微不足道。在印度，当地的经济发展并不是地方政府的议事日程。(转引自张军和周黎安，2008)

       ⑦按照Besley & Case(1995)的说法，所谓标尺竞争，就是指当上级政府可以用其他地方政府的作为和绩效来考核和评价一个地方政府的时候，地方政府之间就会形成相互模仿的竞赛(转引自周黎安，2006)。

       ⑧1998年9月汪道涵提出“经营城市”，各地从实践中探索经营城市的目标、主体、客体，标志着地方政府摆脱招商引资的可支配财力缺乏困境的努力得到了认同。

       ⑨见审计署官网审计公告：2004年7月30日《部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果》。

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