香港回归前的公共财政研究，本文主要内容关键词为：公共财政论文,香港回归论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 《基本法》第107条强调平衡预算、避免赤字及政府总开支要与香港总产值增长率相适应。这是未来特区政府应坚持的财政原则。这一原则源自香港政府长期一贯坚持的“量入为出”的审慎理财哲学。然而，港英政府在90年代后过渡时期则逐步背离了“量入为出”原则。本文通过对港英政府背离这一原则的原因、后果及我国政府干预的研究，说明坚持香港政府以往一贯奉行的、在《基本法》中又加以重申的“量入为出”原则，是保持香港长期繁荣与稳定的重要条件。
关键词 香港；《中华人民共和国香港特别行政区基本法》；公共财政；量入为出
1997年7月1日，香港将结束英国为期155年的殖民统治，回到祖国，以中华人民共和国特别行政区的身份，保持资本主义制度50年不变。现在，人们期待已久的这一天就要到来，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》也将开始在香港实施。《基本法》第107条规定：“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”本文旨在通过对第二次世界大战后至香港回归前香港的公共财政政策及其演变的研究，以阐释《基本法》这一条款的由来及意义。
一、香港公共财政政策的历史源流
19世纪的英国曾经是“自由市场经济”的典型样板，作为英国殖民地的香港理所当然也奉行自由市场经济政策。然而，在第二次世界大战以后，无论是保守党政府还是工党政府都增强了国家对经济的干预，在60年代甚至编制过两个五年经济计划。而香港仍旧奉行“自由放任”的市场哲学。本世纪60年代就任香港财政司的郭伯伟就公开宣称港府不干预经济；70年代的港府财政司夏鼎基进一步指出：“在香港我们已发展出一种理论，我们称之为积极不干预主义。积极不干预主义是指这样一种观点，该观点认为一个政府如果试图计划分配私营部门可用的资源和强行干预市场力量的运作，对一个经济体系的增长率，特别是对一个以对外贸易为主的经济体系，通常都是徒劳无功和有害的。”[①]
夏鼎基还特别解释了所谓“积极”的含义。首先，是面对一项干预主义的建议时，港府并不简单否认或者接受该建议，而是以积极的态度，将直接的利益和代价（在可以预测的范围内），与建议干预的行动可能会产生的中期影响相对衡量（包括在消除这些影响时所产生的困难）。其次，是不受短期的困难所困扰，相信在长时段内，市场力量在大多数情况下能为这些困难提供最佳的解决办法。如果错误地运用干预主义政策去解决短期困难，极有可能导致出现这样一种后果，即市场力量不能发挥其纠正错误的效能，而政府干预会引发比短期困难更严重的问题。最后，当市场力量不完善而导致垄断出现时，干预主义就成为必需了。从他们的解释来看，积极不干预主义并不完全否认政府干预的价值，但干预受到严格的限制。港府的干预仅限于保守的应付。
80年代，继夏鼎基任财政司的彭励治及翟克诚实际执行的财政政策仍与夏鼎基时代相似。进入90年代，尽管港人要求港府应积极参与香港长远经济发展计划和创造一个更加公平合理的社会的呼声有所高涨，但港府仍宣称坚持以往的“积极不干预主义”不变。如1995年，香港的通货膨胀率高达9%，居亚洲“四小龙”的首位；失业率为3.5%，创11年来的高峰。在此情况下，港督彭定康在致公众的一封信中仍表示：“政府不应着手干预商业活动，不应漠视自由经济的好处和利益。我们绝不放弃我们的基本经济原则。”[②]所以，“积极不干预主义”长期以来是港府理财的基本出发点之一。
香港在第二次世界大战后，之所以并未实行与其宗主国一致的经济政策，主要原因是英国不愿意让其殖民地增加宗主国的财政负担。英国早就制定过一套极其严格的殖民地法规，清楚地规定了殖民地政府在财政管理上必须遵循的程序和方法，其核心就是“量入为出”，避免殖民地政府因财政赤字而需要英国国库的津贴。尽管殖民地法规并没有不准殖民地编制财政赤字预算的规定，但殖民地政府的财政预算案必须得到英国殖民地部及财政部的审批，方能通过。这其中，特别是规定殖民地政府发行公债而需要由英国政府担保时，必须首先得到英国的批准。港英政府自1843年成立以来，除头两年需要英国资助三位主要官员的薪水开支外，很快就平衡预算，积累盈余。第二次世界大战后，香港于1947年恢复文人政府，到1950～1951财政年度结束时，已积累了1.78亿港元的财政储备，以后年年盈余。因此，1958年，英国正式赋予港府财政自主权，即港府的财政预算案无须先得到英国批准，便可直接提交立法局。到1983年，香港政府制定了公共财政条例，取代英国的殖民地法规。但是，这并未改变英国要求殖民地不能增加宗主国负担的立场。这是因为，香港财政司历来由港督任命，又是行政及立法两局的当然议员，他在制定每年预算案和税收修正案中扮演着举足轻重的角色；其次，香港在1995年底以前实行的是“多数议席一票制”，港英政府并没有被反对党组成政府取而代之的压力，所以无须去完成更有利于港人的政纲；第三，香港是采用英联邦普通法体系的地区，成文法（statuory law）不过是一些抽象的概念而已。另一个法律来源是不成文的“普通法”（common law），即由法官审订的法律，其他法官则普遍受到先前判例的约束。而到1997年7月1日之前，香港各项法例终审解释权归英国枢密院的司法委员会。这样，尽管赋予了港府财政自主权，英国仍可以通过人事任免、政治和法律构架等手段干预香港的公共财政政策。所以，维持殖民地对宗主国的隶属关系，是决定港府财政政策的又一基本点。
二、香港的财政预算政策
表—1显示了香港近50年来主要财政年度的财政预算及其执行结果。从表中可见，自50年代中期以来，港府财政司共提出了22个赤字预算案，但实际执行的结果只出现了7次财政赤字，多数年份出现的是实际盈余。这其中的主要原因，是港府在提出预算时，往往采用高估开支、低估收入的策略，以确保不增加香港工商界和宗主国的负担。
如何看待和评价港府过去近50年的财政预算政策呢？美国著名经济学家萨缪尔森曾这样指出：“我们不应该为赤字本身担忧。我们应该将注意力集中于以下后果：赤字是衰退引起的还是政策引起的？赤字是‘挤出’还是‘鼓励’投资？政府债务的真正经济负担是什么？”[③]首先，从现代财政中一个很重要的区分，即结构性赤字——预算赤字取决于积极的、相机抉择的政策（例如确定税率、社会保险津贴等）与周期性赤字——预算赤字是由经济周期状况（例如经济景气或衰退）所消极地决定的来看，香港的实际财政赤字主要是由经济衰退引起的而不是由港府的扩张性财政政策引起的。如1965年香港发生银行风潮导致经济不景气，使得1965～1966财政年度出现超出预算一倍多的实际赤字；1974～1975财政年度出现3.78亿港元的财政赤字，也是因当年经济不景气所致；1982～1983财政年度本来制定的是23亿盈余预算，因当时世界经济衰退而导致财政结算为35亿赤字。所以，至少在香港进入90年代回归中国的后过渡期之前，港府的财政预算政策主要是保守地顺应世界经济周期而变化，实际财政赤字亦主要是周期性赤字，并未打算真正实现赤字预算来刺激经济的发展。这一点，与英美等发达资本主义国家的财政政策有明显的区别。
表—1：预算与实际的盈余／赤字
（单位：百万港币）
＊预算修正案估计数
Source:Budget,various issues
其次，从“挤出”还是“鼓励”私人投资来看，所谓“挤出”，是指因“结构性赤字的增加可能导致利息率上升，从而导致较低的投资。”[④]依据凯恩斯主义的观点，“挤出是与结构性赤字的影响联系在一起的，……一般我们没有理由认为：衰退所造成的赤字会提高利息率，从而挤出投资。”[⑤]香港的财政赤字主要是周期性赤字而非结构性赤字，实际财政赤字也从来没有以越来越大的幅度螺旋上升，这一点可以从表—1中看得十分清楚。所以，港府的赤字预算并不会“挤出”私人投资。
第三，从政府的债务负担来看，香港并没有中央银行，长期由两家商业银行负责发行港币。若出现财政赤字，只能靠发行公债或动用港府的财政储备来弥补。从表—1可见，港府虽多年采用赤字预算，但最后的结算仍多有盈余。因此，在70至80年代出现赤字时，港府曾先后四次动用财政储备，两次发行公债来融通预算赤字。1974～1975财政年度出现赤字，港府在1975～1976年度开始时只有稍微超过该年度四个月平均开支的财政储备，于是发行五年期公债2.5亿元。1982～1983年度因世界经济衰退香港出现35亿元赤字，港府先是动用财政储备减少赤字。到1984～1985年度，预算赤字已降至21亿元。为避免用大幅度加税和削减政府开支的手段来立即消除赤字，财政司发行10亿元公债来融通赤字。由此可见，香港在70至80年代发行公债的次数极少，且数量极为有限，并不会因此使政府背上沉重的债务负担。
透过以上分析，我们不难发现，香港在第二次世界大战后至90年代之前，完全是以避免增加英国的财政负担来制定公共财政政策的。这一政策的优点是：由于政府的规模和职能尽量保持在“小”的范围内，因而企业的负担较轻，对促进经济发展有利。香港经济的平均增长率在70年代为9.29%，80年代为7.5%，其中有些年份更是高达两位数，如1976年为17.2%。这与其宗主国英国的经济在战后长期徘徊不前形成了鲜明的对比。这一政策的缺陷是：政府过“小”，势必难以弥补和校正市场的缺陷，尤其是市场经济只顾效率，不讲分配公平的缺陷难以得到弥补。香港在经济高速增长的同时，社会贫富悬殊也日益加剧。根据1995年的一项调查报告估计，香港有23万个低收入住户，月收入在4000港元以下，占全港住户的15%。若以一家四口计算，约有近百万港人过着贫困的生活[⑥]。而香港工人又没有其他发达国家的工人所拥有的集体谈判权，在港府积极不干预主义政策下，只得由资方决定自身的工资水平。因此，港府的保守财政政策只是在保护少数人享受香港经济发展的成果。
需要指出的是，当中英两国政府就香港回归问题开始谈判后，港英政府的财政预算政策出现了微妙的变化。这些变化主要有：
第一，财政预算中的盈余／赤字总额准则有所改变。从表—1可见，在60至70年代，港府采用低估收入的策略，赤字预算大多实现了结算盈余。在1988～1989年度和1989～1990年度的预算准则还明确指出每年分别需保持20亿及30亿元的盈余。但从1990～1991年度起，预算准则只提长远维持充足的储备，而不再写明每年最少该有多少盈余。1993～1994年度的预算案更是略去了“谋求现金流量方面有盈余”的字句，只说“政府的目标，是长远方面维持充足的储备”。1994～1995年度预算案修改了原来五年中期预测的计划目标，不再着重任何一个年度的盈余或赤字。由此可见，港英政府在香港回归中国的后过渡期里，逐步放松了追求盈余，减少赤字的预算标准。
第二，财政储备准则有所改变。在60至70年代，港府的财政储备准则是：在财政年度开始时，财政储备应不少于该年度预算经常开支的50%。在70年代末至80年代中期，预算案中的财政储备准则是：在财政年度开始时，自由财政储备应不少于该年度预算总开支的15%（注：自由财政储备＝财政储备－1／3的或有负债）。然而，从1987～1988年度开始，财政司翟克诚却说：“究竟有多少储备金才算适当，并没有金科玉律可寻。”这显然与以往把财政年度开始时财政储备的最低水平和该年度预算的收或支的某一确定比例挂钩的准则相去甚远。1991年上任的财政司麦高乐虽然说保持充足的财政储备水平是要能履行各种开支外，“同时维持一个合理的余量”。但具体什么是“合理的余量”，他并未作出详细界定。只是在1991年9月中英两国政府在北京签署《新机场谅解备忘录》后，港英政府当时的库务司曾荫权表示，政府的财政储备准则是“除了履行《新机场谅解备忘录》的规定预留250亿港币给未来的特区政府，及注资100亿港币成立老年退休金计划基金外，最少经常能维持有足够一年经常开支的储备，以过渡97。”[⑦]
第三，港英政府的公债政策有所改变。前面的分析表明，在70至80年代，港府对发行公债极为谨慎，在出现结算赤字而又以财政储备弥补有困难的情况下，才发行过几次公债。然而，1991年3月，财政司翟克诚在当年的预算案中提出发行短期政府港元债券，却不是为了融通财政赤字，因为当年的预算案本身就是一个盈余预算。这时，港府决定发行政府债券，一是想帮助香港成为国际金融中心之一而发展香港的政府债券市场；二是为配合港府于1989年10月提出包括新机场在内的十大基本建设工程的资金需要，为大型基建工程筹集资金。自1991年第四季度发行首批5亿元二年期债券后，财政司决定今后每一季度都可根据需要发行各种不同期限的政府债券，1992～1993年度预算案准备在两年内共发行约50亿元的政府债券。港英政府的这一举措显然与过去极为严格的公债发行政策有很大的不同。它表明，港府发行公债的目的，已经由过去弥补预算赤字转向主动地支持当地的经济扩张。尽管培育香港的政府债券市场和建设新机场都是必要的，但政府发行公债也不能没有限制，否则政府将背上沉重的负担。
三、我国政府对香港公共财政的要求
1982年9月，英国首相撒切尔夫人访华。邓小平在与撒切尔夫人会谈中正式通知英方，中国政府决定在1997年7月收回整个香港地区。经过两年多的谈判，1984年12月19日中英两国政府首脑在北京正式签署了关于香港问题的联合声明，中国政府于1997年7月1日对香港恢复行使主权。1985年5月27日，中英两国政府在北京互换批准书，联合声明正式生效。
中英联合声明对1997年7月以前香港过渡时期的各项政策无任何特殊要求，唯一例外的是设立土地基金来均分卖地收入。中英联合声明附件三第六款规定：“从《联合声明》生效之日起至1997年6月30日止，香港英国政府从土地交易所得的地价收入，在扣除开发土地平均成本的款项后，均等平分，分别归香港英国政府和日后的香港特别行政区政府所有。属于香港英国政府的全部收入，包括上述扣除的款项，均拨入基本工程储备基金，用于香港土地开发和公共工程。属于香港特别行政区政府的地价收入部分，将存入在香港注册的银行，除按照本附件第七款（四）的规定用于香港土地开发的公共工程外不得动用。”《联合声明》第七款规定，在该声明生效之日起，立即在香港成立土地委员会，成员由中国及英国委派同等人数的官员组成。土地委员会未能取得一致意见的问题，则提交中英两国政府共同商量决定。
表—2： 基本工程储备基金的帐目运作
（单位：百万港币）
Source:Estimates:Volume Ⅱ -Fund Accounts,various issues.
在此之前，香港于1982年设立了基本工程储备基金，根据《联合声明》的以上要求，港英立法局于1985年5月15日修订基本工程储备基金条例，设立暂记帐来管理所有卖地收入，此帐目的卖地及利息收入由港英政府与未来特区政府平分。分给港英政府的就存入此基金的营运帐目，而分给未来特区政府的则存入土地基金。设立土地基金的目的显然是为了给未来特区政府储备财政资源以应付突发情况，故不能于1997年7月前动用。
表—2显示了香港基本工程储备基金的帐目运作情况。表中第二行表示每年的卖地及利息收入，第三行表示分给未来香港特区政府即存入土地基金的部分，第五行表示分给港英政府即存入该基金的营运帐目的部分。从表中数据计算可得：1991～1992年度到1996～1997年度香港政府的卖地及利息收入为1930.07亿港币，分给未来特区政府的共有888.69亿港币。在此之前，到1990～1991财政年度开始时已有土地基金约174亿元。由此合并起来，到1997年7月前，未来特区政府共有土地基金约1062.69亿港币。在1997年7月1日香港特别行政区政府行使职权后，这笔钱可属于基本工程储备基金（或取消土地基金，将其余额拨入基本工程储备基金），而各基金结余则属于特区政府总储备的一部分。据预测，这笔钱再加上《新机场谅解备忘录》中规定的留给香港特别行政区政府使用的财政储备不少于250亿港元的部分，完全可以保证香港过渡时1997～1998财政年度的财政储备水平不少于该年度预算经常开支的50%。这就表明，我国政府的这一要求是极为重要的。正是由于我国政府及早要求均分卖地收入的决定，从而使香港在回归祖国时的财政储备水平能达到60至70年代严谨而安全的储备水平。这就为香港在回归以后保持繁荣发展创造了极好的财政条件。
我国政府在1997年之前对香港公共财政的另一项要求起因于港英政府的机场建设计划。1989年10月，当时的港督卫奕信在施政报告中宣布兴建赤鱲角新机场、新集装箱码头等预计耗资1270亿港元的十大工程。而在1989年4月1日，港府的财政储备只有596亿港元。尽管港府欢迎私营企业参与这些大型基建工程，并初步设想将有40%的建设费用由私营企业承担，但港府仍需支付整个基本建设工程60%的费用，以1988年固定价格计算约需635亿港元。也就是说，港府即使用尽所有的财政储备，也不够新机场等工程建设的需要。这样，港英政府势必要以增加税收或发行公债来筹措资金。由于这些工程大多跨越1997年7月，未来的香港特区政府势必会为此背上沉重的财政负担。实际上，随着新机场计划的逐步实施，新机场的造价远高于卫奕信所说的数字。据香港立法局机场财务小组副召集人黄秉槐于1992年所说，新机场的预计成本按1997年价格计算为1753亿港元，加上未来几年因通货膨胀或其他不可预测的因素，将可能出现约200亿港元的或有负债，新机场总的造价将达2000亿港元。与此同时，香港临时机场管理局财务总监邓达善认为，订立新机场成本上限是不切实际的，因有许多不可控制的因素会令成本升幅超过上限。如此庞大的工程建设所需的资金问题自然引起我国政府的高度关注。
经过两年多的反复谈判，中英两国政府于1991年9月3日在北京签署了中英两国有关香港新机场的谅解备忘录。在六点谅解中，就有两点与香港的财政储备及公债发行有关：一是港英政府在1997年6月30日留给未来特区政府不少于250亿港元的财政储备；二是港英政府为建新机场发行的公债而在1997年6月30日之后偿还的不能超过50亿港元，超过50亿港元则需要与中国政府协商，在得到中国政府的同意后方可发行。此项谅解备忘录公布以后，海外有些舆论认为这是中国政府提前干涉香港内政，是不合理的要求。事实并非如此。
如前所述，香港在60至70年代都有极严格和保守的财政储备准则和公债发行准则。70年代的港府财政司夏鼎基曾明确指出，发行公债必须遵循的准则是：“（1）借款必须指定用作有利益的资本投资，而不是用于经常性行政费支出；（2）非经常帐差额由借款弥补之数目不应多于一半；（3）每年举债的费用，即利息加上应还款项，在任何时间都不应超过港府财政储备所赚取的利息收入；（4）自由财政储备应不低于预算总开支的15%。”[⑧]在70至80年代，港府仅两次发行过12.5亿港元的公债来弥补结算赤字，这表明在香港回归问题展开谈判之前，港府是严格遵守上述理财准则的。早在70年代，港府就已有兴建新机场的打算。而在1983年，当时的财政司彭励治正是以财力不够为由宣布取消新机场建设计划。这说明港英政府是明知兴建新机场将会对香港的财政储备带来重大影响的。显然，港英政府之所以背着中方，突然在1989年宣布十大基本建设工程计划，目的是：一方面到1997年7月1日前耗尽香港的财政储备，以实现“肥水不流他人田”的企图；另一方面又想通过这些工程于1997年7月1日之前完成为自己塑造“光荣撤退”的形象。我国政府当然不会让英国的这一如意算盘得逞。我方要求英方应继续遵循以往一贯的财政储备准则和公债发行准则，这完全符合情理。在中英关于新机场首轮专家会谈时，港英政府表示1996～1997财政年度的储备只有50亿港元[⑨]，远低于以往财政储备准则所规定的数字，我方当然不能接受。最后，谅解备忘录明确规定预留250亿港元给未来特区政府，且发行跨越1997年7月的公债不得超过50亿港元。这样，既照顾到香港确实需要新机场的现实，又遏制了英方别有用心的企图。所以，中国政府对新机场建设的财务安排的及早介入完全是因英方企图违背以往“量入为出”的财政原则而引起的，是以维护港人的长远利益为宗旨的，是非常及时和必要的。自谅解备忘录签署后六年来的发展事实已清楚地证明了这一点。
以上分析研究表明，我国政府对香港公共财政的影响完全是本着“一国两制”的精神，以保持香港回归后的长期繁荣稳定为唯一目的。香港过去的公共财政政策固然有值得检讨的地方，但在排除了英国在香港回归中国过渡时期制造的障碍因素后，仍有许多值得借鉴和保留的成份。尤其是以往一贯坚持的、在《基本法》中又加以重申了的“量入为出”的谨慎理财原则，仍是未来香港特区政府制定公共财政政策的基本方针。
注释：
① 转引自香港《信报月刊》1982年第3期，第84页。
② 见香港《信报》1995年6月5日。
③ ④ ⑤ 保罗.A.萨缪尔森、威廉.D.诺德豪斯著：《经济学》（第12版）（上），中国发展出版社1992年版，第570、580、581页。
⑥ 转引自香港《华人月刊》1995年第12期。
⑦ 见香港《明报》1994年7月14日。
⑧ 见香港财政司1975～1976年度预算案。
⑨ 见香港《信报》1991年4月25日。
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