党政领导干部能上难下原因透析，本文主要内容关键词为：党政领导干部论文,原因论文,能上难下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，在推进党政领导干部能上能下方面，各级党委和组织部门进行了积极的探索，做了大量工作，取得了一定成效。但是，从总体上看，对推进党政领导干部能上能下工作的估价不能过高，“能上能下”仍然是当前干部制度改革面临的“老问题”，也是干部工作的一个重点、难点和焦点问题。目前，推进党政领导干部能上能下尚处于“各自为阵、单兵出击、探索试点”的“初级阶段”，宏观指导不够，整体推进滞后，还没有形成党政领导干部能上能下、能进能出的良性循环机制。
党政领导干部能上难下问题的存在，与发展社会主义市场经济的要求极不适应，对全面加强领导班子和干部队伍建设已产生了不少负面影响。干部能上难下，不利于形成正确的干部激励导向机制，不利于促进领导班子结构的优化和整体效能的增强，不利于克服用人问题上的不正之风，不利于党政机构改革的顺利推进。推进党政领导干部能上能下，特别是解决干部下的问题，之所以阻力大，困难多，难以取得突破性进展，原因是多方面的，归根到底，是外因和内因、主观和客观、历史和现实因素综合作用的结果。
一、社会环境存在诸多影响和制约党政领导干部能上能下的消极因素
推进党政领导干部能上能下，干部自身素质起着主导作用，同时又要依靠外部环境的推动。总的看，推进党政领导干部能上能下的社会环境在逐步改善，但目前存在的消极因素，也不可忽视，主要有四：
1.传统“官”念的影响。受两千多年的封建专制的影响，高度集权的行政管理模式和自给自足的小生产方式的束缚，学而优则仕和读书做官论的观念在人们的头脑中牢牢打下了“权力崇拜”的烙印，加上建国后执行了几十年的高度集中的计划经济体制主要依靠行政手段管理经济和社会事务，把许多本来应该运用经济、法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题集中在党委和政府身上，进一步加深了人们头脑中的唯官是尊、官贵民贱、升官发财等传统的“官本位”意识，强化了上荣下辱的“官”念。现实生活中，如果一个干部被组织上提拔重用，往往认为是有了“出息”和前途，是“光宗耀祖”的事，亲朋好友争相庆贺，门庭若市。相反，如果一个干部被降免了职务，则认为是伤了面子，丢了前途，有辱门庭，以致于“人走茶凉”、“门前冷落车马稀”。在这种传统“官”念的影响和驱使下，“千军万马挤‘官’桥”的现象自然就不足为怪了。不少人千方百计求官谋职，乐上恐下，使干部能上能下制度的推行遇到了无形的巨大阻力。
2.社会舆论的误导。在现实生活中，当能上能下具体涉及到某个人或某件事时，社会舆论往往不同程度地影响着干部的“下”。究其原因，一个时期以来，我们在干部工作中实际奉行的干部职务终身制，导致出现“不到年龄不退休，不犯错误不让位”、“辛辛苦苦轮上来，不犯错误不下台”等不良现象，进而对社会产生“犯错误的才下来，下来的必然有错误”的误导。各地反映，目前“下”的干部中，绝大部分属于年龄到点、违纪违法、身体有病的，真正属于能力一般、政绩平平、相形见绌的很少，远未形成气候。由此，使得一些尚未到离退休年龄且身体又好的干部谈“下”色变，临下不安，往往受社会舆论的困扰，被认为肯定是犯了什么错误，或是得罪了“哪路神仙”，使得干部本人自以为比别人“矮”了半截，原本有的“居官为荣，降职为耻”的信条似乎得到了印证，压得抬不起头来，进而滋长了干部“只能上不能下”的风气。此外，近年来在干部工作宣传中，过多地宣传“能者上，庸者下”、“优胜劣汰”等提法，无形中对推行干部能上能下制度产生了舆论上的负面效应，使人理解为上者皆为能人、优者；下者全是庸人、劣者，干部本人也因自信心和人格受到伤害而产生失落和不服心理，出现拒下行为。
3.利益配置的刺激。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，商品经济意识逐步渗透到社会各个领域。一些干部认为当官有“好处”，特别是随着国家公务员制度的实施，干部上下直接与其职级的配置挂钩、利益随职务的变动而变动，职务越高，享受的物质利益越丰厚。现行的“职级工资制”以及领导干部在任期间事实上存在的免费用车、住房优惠、公费电话，获取“隐形收入”、“灰色收入”等“便利效益”，往往是“一朝拥有，终身享用。”干部一旦从领导岗位上调整下来，相关待遇取消，收入必然减少，因而大大刺激了一些干部想方设法要“上”的欲望，也相应增加了“下”的难度。此外，由于社会养老、保险、大病统筹、再就业等方面的机制不健全、政策不配套，导致一些领导干部不愿离开领导岗位，更怕离开党政机关。
4.经济状况的制约。社会经济发展状况较好的地方，解决干部下的问题相对容易一些；而社会经济发展缓慢的地方，解决干部下的问题就困难得多。这是因为，由于经济发达地区的产业化、工业化和城市化水平相对较高，人们择业就业的门路多，施展才华的渠道广，实现自我价值的天地宽，因而“千军万马挤‘官’桥”的现象不是那么突出。在一些经济比较发达的乡村，甚至还流传有教育孩子“如果不好好读书，长大就只有当干部”的说法。相反，在贫困落后地区，由于社会经济发展状况处于社会主义初级阶段的“初级阶段”，人们就业选择机会甚少，加之社会福利制度低水平、平均化，报酬丰厚的职业不多，因而各类人才大都看中从政的“稳定”。有的把当“官”作为谋取名利的“投资省、回报高、风险小”的最佳途径；有的则以“官位”高低来衡量自我价值的大小，“农转非”、“非转干”的诱惑力特别大；有的人想尽千方百计，甚至不惜花钱找关系，跑门子也要往‘官’道上奔。在一些贫穷落后地区流传着“攻城（指调往城市）不怕艰，攻关（官）莫畏难”的顺口溜。这种状况，导致干部能上能下制度执行艰难。
二、干部管理没有形成党政领导干部能上能下的良性循环机制
我们现行的干部管理体制直接脱胎于计划经济体制，对人才资源的配置，仍然由计划体制起决定性的作用，干部队伍的总体态势呈现出人满为患、职务刚性化的特点。在某种程度上，该上的干部上不去，该下的干部下不来，没有真正形成“能者上、平者让、庸者下”的局面，与社会主义市场经济体制要求的“公开、平等、竞争、择优”的用人原则不相适应。特别是在解决党政领导干部“下”的方面，还存在诸多弊端，大致有五：
1.“下”的标准不明确。目前干部的考核评价标准不明确、不规范，是推进党政领导干部能上能下的主要障碍。长期以来，我国对担任各级各类领导职位的干部，没有分地区、分行业、分层次、分类型提出具体明确的岗位职责规范。不少具体职位，实际上仍然是由任职者实际素质决定其标准，而不是由素质标准决定任职者的实际素质。加之我们的地方党政领导干部体制存在着职能重叠交叉，如县委有分管组织、工业、农业、文卫等工作的副书记或常委，而县政府又设有相应的分管副县长。这样，在实际工作中，很难明确划分各自的职责范围，往往“同炒一锅菜，各敬各的神”，“一个数字大家用，有了成绩互相争，出现问题踢皮球”。在这种情况下，很难对干部进行准确鉴别。不少地方反映，目前已有的干部考核标准太多太繁，难于操作。有的指标没有考虑可能涉及的可变因素，量化指标的数据采集较困难，考核结果容易出现千人一面，很难准确评价干部的胜任程度。尤其是对工作中并无明显问题和失误，但事实上相形见绌的领导干部，难以作出不胜任的结论。
2.“下”的方法不科学。由于缺乏科学完备的考核方法，难以准确把握下的对象。目前，在干部考核中通常采用的是民意测验、民主测评、个别谈话等方法。这些方法是长期以来干部工作成功经验的总结，为搞好干部考核工作起到了积极作用。但是，这些方法对所有干部考核都是一个模式，具体操作上也过于机械。如对不同行业、不同类型、不同层次的干部，岗位特殊性考虑不够，不能按不同的要求、不同的方式进行考核；民主评议、民意测验的范围过小、代表性不强，难于充分体现民意等等。同时，对领导干部的考核，定性的多、定量的少，抽象的多、具体的少。特别是在分析判断领导行为与实绩之间的相关性方面，难于明确界定干部的潜在实绩与明显实绩、个人实绩与集体实绩、历史实绩和现实实绩。考核方法不完备，必然对干部考核失当，评价不准，也就不能理直气壮、大刀阔斧地调整不胜任现职的领导干部。在这种情况下，往往只能根据干部的年龄、学历、资历等“硬件”，采用“一切切”的办法。这种做法，虽然在推进党政领导干部能上能下方面有一定效果，但同时不可避免的产生了副作用，其结果难免将一些优秀干部切下去，将一些平庸干部留了下来，在班子内，造成用人不当，调整失准。从一定程度上又加深了人们对干部能上能下制度的误解和抵触情绪。
3.“下”的政策不配套。造成干部难下问题的一个重要原因，是相关的工作制度和政策不配套。一是在推进党政领导干部能上能下，尤其是在解决干部“下”的方面，还没有一个完整的、系统的政策规范。各地反映，虽然已有的干部管理政策中，不少涉及到干部的上和下，但基本上是零碎的、应急的，没有形成封闭的管理体系。特别是在解决不胜任现职的干部“下”的方面，缺乏权威性、可操作性和现实针对性的配套政策。二是党内在干部能上能下方面有些探索性工作，与人大、政府等有关政策法规不相衔接。近几年来，中组部多次强调，要积极推行公开选拔领导干部、领导干部竞争上岗、领导干部聘任制、领导干部试用制等项改革，但人大、政府的相关政策法规却没有跟上。比如，有个省1995年面向社会公开选拔的省法院副院长等10名副厅级领导干部，省委规定试用期一年，但省人大、省政府在按有关法定程度履行其任命手续时，却找不到试用干部的政策法律依据。三是干部下的宏观政策失控，政出多门，政令不统一，自相矛盾。如目前在退休年龄的规定上，国家的政策不统一。《国家公务员暂行条例》规定，男60岁、女55岁，而到人大、政协任职的正地厅级干部可到65岁，副地厅级干部可到63岁，已到年龄退出领导岗位的还要延至换届时才退休；县级妇女干部可以干到60岁。四是对下的干部妥善安置的相关政策研究滞后，下的渠道不畅通，下的干部难安排。现在不到退休年龄的党政领导干部下来后，除了到人大、政协，就是转任非领导职务，加之非领导职数受限，安排渠道很窄。特别是县（市、区）党委、政府不再设置调研员等非领导职务后，干部安排尤为困难。这就使干部的出口不畅，导致干部能上能下工作难以推进。
4.“下”的法制不健全。当前，我国的民主法制建设还处于由不健全向健全、由不完善向完善过渡的时期，“依法治国”正日渐步入正轨，“人治”与“法治”现象并存，权大于法、言大于法、关系大于法、人情大于法的现象还比较突出，“依法治吏”的工作还远远滞后于社会主义市场经济体制的客观要求。在干部群众中流传着这样一种说法，即：“说你行就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行”。正因为如此，我们的干部管理体制有漏洞可钻，用人上的不正之风才屡禁不止，甚至呈发展趋势。一些政治素质不高的干部，为了保住自己头上的“乌纱帽”，或是为了得到一官半职，便不择手段地跑官、要官、闹官甚至发展到买官、卖官。有的通过种种关系说情、拉关系，致使一些领导自觉不自觉地把不犯错误就不能降免职务作为一条不成文的规定，有碍于情面或抵制不住外来的压力，只好一味地迁应照顾，个别的还为本该下的干部说情。由于上述现象的存在，一些该下的干部下不来，该上的干部却因位子有限上不去。
5.“下”的措施不落实。推进党政领导干部能上能下的阻力往往在于领导班子本身的决心不大，措施不落实。现在干部工作中盛行求稳怕乱的思想，组织上调整不胜任现职干部的决心不大，习惯于搞平衡，迁就照顾，怕干部闹情绪，怕影响班子团结。因此，解决干部能上能下常常是说得多，做得少，在调整干部问题上顾忌太多，缺乏勇气。一位领导干部讲，现在调整一个干部下来，比给一个人判重刑还难。弄不好，可以使某个领导干部不得安宁，一个单位不得安宁，甚至层层告状，一直告到党中央。如某市一位县级干部被降职后，为争取恢复其职级，每隔三、五天就找组织部，长达数年。为了少添类似的“乱子”和“麻烦”，有的党委班子把调整干部“下”视若畏途，许多人奉行“多栽花、少栽刺”的信条。在调整不胜任现职干部时，怕伤和气、怕丢面子、怕得罪人，认为不称职的领导干部没有功劳，也有苦劳，不忍心一下子把他们调整下来。有的党委会上讨论调整不称职干部时，往往谁也不表态，或意见分歧，难以形成决议。即使把不胜任现职的干部调下来，有的也是采取“留一手、放一码”的办法，降职不降级。另外，解决领导干部难下的问题一味强调从基层抓起，而没有形成“一级做给一级看，一级跟着一级干”的局面。上级机关的表率作用不够，也使得推进党政领导干部能上能下的措施落不到实处，加大了执行干部能上能下制度的困难。
三、党政领导干部自身的综合素质与能上能下的客观要求不相适应
影响党政领导干部能上能下，固然有社会环境和干部管理方面的诸多因素，但干部自身的综合素质不高，同样制约着干部能上能下制度的顺利实施。当前，一些党政领导干部的综合素质不高，主要体现在“三个不适应”上：
1.思想素质不适应。据调查分析，有的党政领导干部组织上入了党，思想上并未完全入党。少数年轻干部由于缺乏党内生活的严格锻炼，没有很好地解决思想入党的问题；一些年龄较大的领导干部，认为自己是老党员、老干部，便是“船到码头车到站”了，久而久之，也就放松了世界观的改造。因此，有的党政领导干部全心全意为人民服务的观念、顾全大局的观念、遇事以党和人民利益为重的观念逐步淡化了，而名、权、利的思想在他们头脑中逐步占了上风。少数干部不是从党的事业需要的高度来看待干部能上能下，而是从一己私利出发来看待自己的上与下，把个人的上和下看得比什么都重要，闹名誉、闹地位，争权夺利，甚至不惜跑官、要官、买官，严重地影响了党政领导干部能上能下的顺利推进。
2.心理素质不适应。据调查，少数党政领导干部对能上能下存在这样几种不良心理：一是漠视心理。有的对解决党政干部难下问题漠不关心，认为“与己无关”或“无所谓”。二是疑虑心理。有的对解决党政领导干部难下问题感到“信心不足”或“没有信心”；有的认为，不解决依法治国的问题，就不可能从根本上解决党政领导干部难下的问题。三是羞愧心理。有些领导特别是个别年龄较大的领导干部认为，自己当了几十年领导干部，到头来落得个不胜任的名声下台，面子、心理都接受不了。某县一名正科级干部被降为副科级职务后，羞愧不己，万念俱焚，竟然跳江自尽。四是攀比心理。有的认为，如果仅仅是因为能力一般，政绩不太突出而被列为下的对象，除非同自己差不多的人都调下来；否则自己就不轻易下来。五是报复心理。有的领导干部不能正确对待职务调整和岗位变动，甚至把组织上的关心爱护视之为歧视自己或领导与自己“过不去”，于是产生报复心理。某市检察院一名中层干部被下派到某县担任检察长，他不认为是组织上对他的培养锻炼，反而认为是排挤他，加之家庭不支持，施加压力，导致精神崩溃， 居然持枪杀害2人、重伤1人后跳楼自杀。党政领导干部中存在上述种种不良心态， 已经成为推行党政领导干部能上能下制度的严重羁绊，值得高度重视。
3.能力素质不适应。调查中不少同志认为，由于我们长期以来强调党政干部要成为“职业革命家”，在选拔干部的来源上，忽视从生产、教学、科研“第一线”去选才；在培养干部的方向上，忽视对多种专业知识和技能的培训。因此，造成党政领导干部队伍的知识结构、专业结构、能力结构单一。目前，地县党政领导班子成员的学历层次虽有较大提高，但促进知识更新、专业配套的措施不多、效果不佳。党政领导干部中还缺乏发展支柱产业、重点产业，推进农业产业化、现代化、技术集约化所急需的人才；缺乏具有宏观经济、产业经济、金融财政、外经外贸、高新技术知识，熟悉资本运作、资产经营、产业规划和管理，善于搞区域、行业经济发展管理的人才；缺乏具有哲学、法律、社会学、组织学及其他人文科学知识，熟悉社会组织、意识形态和精神文明建设，善于谋划社会发展规划及社会公共管理的人才。这种状况，既与领导社会主义现代化建设的要求不相适应，也为推进党政领导干部能上能下工作增加了难度。事实上，现在很多干部在长期从事党政领导工作之后，失去了或根本不具备专业知识技能，一旦从领导岗位上退下来，难以找到适合自己的新工作，无法顺利实现“第二次就业”。