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一、乡镇企业与政府关系的历史与现代
我国建国初期的经济，是国家经济计划职能逐步强化的经济。社会主义改造、人民公社化完成以后，我国经济进入了一个长期的，实质性的高度集中计划经济时代。高度集中计划经济要求产权高度集中——集中于政府计划工作部门，这也就否定了企业独立于政府的权利的存在，否定了企业与政府责权利分离的存在，企业的政府附属性和企业行政化管理就不奇怪了，强调生产资料不与个人直接挂钩就不奇怪了。
改革开放以后，我国农村的政企合一的人民公社的政治和经济权力的高度集中统一模式越来越不能适应经济发展的要求，人民公社直接陷入繁杂的企业性管理事务之中，很难履行好自己的政治、社会管理职能；政治社会管理职能的牵制使人民公社很难把企业职能行使好；政治权力的人民赋予性和企业经营的直接追求利润性的统一使人民公社本身成了一个效率追求和公平追求的矛盾“统一”体；政府是公共的主要制订者，企业是公共规的执行者，人民公社这种规制制订者和执行者的统一，使乡村基层规制很不稳定，根据自己的方便随意修改行为规则的现象时有发生，不遵守规则的现象到处可见，政府法制化规范化管理近于空话。此时，谈效率与公平的机制性制衡机制，就难了。认识到这一矛盾之后，中共中央政治局在其1982年12月31日讨论通过的《当前农村经济政策的若干问题》中明确指出，“人民公社的体制，要从两个方面进行改革。这就是，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。”政社分设是政企分工的一种强化，是从体制上保证政治活动与经济活动相对分离，相互制衡的重要举措。但是，由于经济管理惯性和经济改革进程等诸多原因，政社分设并没有从根本上消除政府直接管理经济职能和投资主体职能，只是政府不同时是企业罢了。《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》（1990年6月3日国务院发布）第三十四条明确规定了乡镇行政主管部门对乡镇集体企业的范围相当广泛的八条管理权力，使乡镇政府可以在广泛的范围内直接管理乡镇集体企业。 1996 年10月29日公布的《中华人民共和国乡镇企业法》也授予了政府含义广泛的“协调”职能。
目前，我国乡镇企业与政府的关系十分复杂，层次很多。透过现象看本质，我们可以看到错综复杂的现象背后有两个基本关系模式：即非乡镇集体企业与政府的关系模式和乡镇集体企业与政府的关系模式。非乡镇集体企业主要有三种，即个人私有企业、私人合伙企业、私人有限责任公司。乡镇集体企业是指以传统乡镇集体企业形式存在的企业，以及以有限责任公司、股份有限公司等形式存在的企业资产不与个人发生直接联系的资产名义上归集体所有的企业。此外，还有资产不与个人发生直接联系的集体掌握主要资本权的各种各样的控股企业、股份合作企业。
我国的非乡镇集体企业基本上是改革开放以后发展壮大起来的。它们的产权归属清楚，责权利关系清楚，投资主体清楚。产权人和投资主体是统一的，产权人和投资主体都不是乡村基层政府。除有关区划、产业、劳动、环境和社会福利等体现社会公平、微观经济运行规制的政策执行外，乡村基层政府一般不直接干预这类企业的事务。可以说，这类企业有典型的市场经济环境。虽然政企关系清楚，但非乡镇集体企业的发展面临的限制一直较多。近年来，由于限制的减少和环境的不断改善，非乡镇集体企业的发展十分迅速。必须指出，为了避开企业待遇差异化，为了获得待遇上的好处，我国非乡镇集体企业假冒乡镇集体企业的现象曾十分严重。这种假冒往往走以金钱换牌子的非正常权钱交易的路子。非乡镇集体企业向有关权力机关（主要是乡村政权机关）交“管理费”，获得它们的“承认”，成为有名无实的“乡镇集体企业”。在实际管理操作中，乡村基层政府一般并不对这类企业进行“严加管束”，并不把它们真当成乡镇集体企业，而仅把它们作为利用国家政策空子赚取灰色收入的途径。由于弄虚作假，弄假成真，产权纠纷的现象时有发生。
乡镇集体企业的情况与非乡镇集体企业的情况大不相同。首先，乡村基层政权机关一直是乡镇集体企业的主要投资者和管理者，人们在实践上长期接受这种现实，也培养了一批既得利益者，形成了习惯性的牢固的延续基础。其次，乡镇集体企业的产权并不直接与个人发生联系。在没有界定具体产权人，没有建立具体产权人规范行使产权途径的条件下，乡镇政权机关是当然的代理产权、行使产权，执行企业统一管理职能的权威。在实际操作中，乡镇集体企业与乡村基层政权机关产生了两种典型的关系模式。
1.乡村基层政权机关直接决定乡镇集体企业领导的人选和任命，直接管理乡镇集体企业的利润分配，直接审查或决定乡镇集体企业的经营方向方针，直接决定新乡镇集体企业的兴建和旧乡镇集体企业的优化组合。此类政企关系是小范围政府（乡村基层政府）集权模式，是小范围的大政府（政府权大）小企业（企业权小或无独立权利）政企关系模式。这种模式有多种多样的表现途径、方式。对于传统乡镇集体企业，政府的意图可以直接通过行政命令实施；对于股份化企业，政府可以以大股东身份，实现对企业的控制；对于承包经营企业，政府可以通过发包、承包合同管理，贯彻自己的意图。
2.以乡镇为单位成立农工商总公司（或称实业总公司、集团公司等），农工商总公司是乡镇集体企业的产权行使者（集体资产管理经营公司），相对独立地行使经营管理职能。当然，农工商总公司要接受乡村基层政权机关的监督，但乡村基层政权机关并不直接干预乡镇集体企业领导人的任命等事项。这些事项都交给了农工商总公司。在这种条件下，以地域为界成立的农工商总公司集中了该地域乡镇集体企业产权的行使权，掌握了该地域集体经济的主要支配权。这种权能随着乡镇集体企业的发展而得到强化和壮大。在这种条件下，乡村基层政权机关的社会服务和管理能力依赖于农工商总公司的发展，乡村基层政权机关的主要职能是维护社会治安、提供社会福利等典型的政府职能。这种模式是乡村小范围大企业（主要指农工商总公司集中大量的经济权利）小政府（乡村基层政府以经济社会服务为主，不直接管理经济，经济的宏观调控主要由高级政府及其职能部门完成）政企关系模式。
现实的政企关系完全遵循典型模式的很少。我国乡镇集体企业与乡村基层政权机关的关系，绝大多数是以上两个典型模式的折衷。
乡镇企业与政府的关系的另一层含义是乡镇企业与各级政府职能部门的关系。与乡镇企业发生关系的各级政府职能部门，主要是各级产业、工商、税务管理部门。政府各级产业、工商、税务管理部门。政府各级产业、工商、税务管理部门对企业的管理是规范性、基础性、规则性管理，是对企业运行框架的规范。乡镇企业接受它们的管理是必要的，是符合市场经济运行规则要求的。在不考虑政策执行扭曲的条件下，乡镇企业与政府在这方面的关系是正常的。值得一提的是各级乡镇企业局（机构改革后有些乡镇企业局与中小企业局合属办公）的职能问题。我国的各级乡镇企业局成立较晚，它们没有经历过高度集中计划经济时期，没有集中过直接管理乡镇企业的权力。乡镇企业局一出现，就是问题、政策研究者和各级政府的参谋，同时兼有一些其他管理职能。这种角色与市场经济的要求基本是适应的。当然，个别乡镇企业局对乡镇企业的事务直接干预过多，以乡镇企业的婆婆自居，对乡镇企业的经营管理事务指手划脚，甚至限制乡镇企业的经营管理自主权，对乡镇企业实行收权，严重抑制了乡镇企业因地制宜发展的积极性，阻碍了乡镇企业的健康成长，大有走国有企业与政府的传统关系的老路的趋势。笔者认为，乡镇企业局只能是乡镇企业的服务者，只能是政府的参谋，而且这种服务、参谋职能只能加强不能削弱。对于个别的走与市场经济要求相背道路的乡镇企业局，应当予以引导和整改，使之符合社会主义市场经济发展的要求。
二、乡村基层政权机关直接管理乡镇集体企业的缺憾
乡村基层政权机关直接管理乡镇集体企业，集中乡村基层政权机关掌握的财力举办乡镇集体企业，曾大大推动了乡镇集体企业的发展，为乡镇企业的发展立下了汗马功劳。但是，随着我国经济转型的加速，市场经济体系的完善，乡村基层政权机关直接管理乡镇集体企业遇到的问题越来越多。
1.乡村基层政权机关沿用政府行政管理手段直接管理乡镇集体企业事务，把政府行政机制延伸到乡镇集体企业，必然增加行政管理环节，压缩企业自主权。这种现象的恶化就是机构臃肿、人浮于事、办事程序复杂、管理效率低下。
2.乡村基层政权机关直接管理乡镇企业事务，直接行使乡镇企业领导的任免权，直接决定乡镇企业重大事务，考核乡镇集体企业业绩，形成了无制衡的权利的高度集中。在这种机制中，乡村基层政权机关有干预乡镇集体企业经营管理之权，缺少制衡性业绩考核机制，对自己对乡镇集体企业的经营活动的干预不直接承担责任，权力乱用、任人唯亲、以己之私出卖公利的现象在所难免。
3.我国对政府官员的考核主要是考核政府官员对其所管地区经济发展的贡献。这样，政府官员地方主义本位主义就有了滋生的诱因。这种诱因一旦与政企不分联系起来，就会产生经济割据各自为政的局面。从根本上解决这种问题的办法是政企分离分工，割断政府与企业的直接联系，让企业根据市场的需要提供商品和服务，组织生产要素流动；使政府官员的地方主义和本位主义受到限制，让政府官员把主要精力用在服务经济发展，完善乡镇企业发展软环境和硬环境上，并依此创造自己的业绩。当然，改善政府官员考核指标，约束政府官员行为，使他们的行为与市场经济的要求合拍，也是必要的。事实一再证明，乡村基层政权机关直接管理乡镇集体企业有碍生产要素的合理流动，会导致资源配置劣化。“消灭白点村”，乡镇集体企业发展无规划，布点混乱，重复建设，小而全，小而多，缺乏联合，联合以地域为限，联合不考虑优化组合，就是这种现象的直接结果。
4.乡村基层政权机关直接管理乡镇集体企业的基础是乡镇企业资产不直接归任何个人所有。在企业资产不直接与个人发生联系的体制下，广大乡村居民、乡镇集体企业职工体会不到自己的主人翁地位，对乡镇集体企业的发展没有主人翁式的积极性、创造性，其民主管理很难深入。在广大乡村居民和乡镇企业职工享受乡镇企业发展带来的利益时，由于产权的断层使乡镇集体企业与乡镇个人企业、私人合伙企业没有明显差别，人们对乡镇集体企业的关心就更不特别了。加上产权大家都有，因此大家也就都没有；人人有责有利，人人也就无责无利的资产公共性造成的见利伸手，见责没有，该管无人，浪费不纠，使乡镇集体企业面临的问题、困难越来越严重。
5.乡镇集体企业在乡村基层政权的直接管理之下，根本无力抵制乡村基层政权的各种摊派，无法抵制政治权力与经济权力的交易——腐败，企业负担过重后劲不足难以避免，腐败滋生也有了土壤。当一些乡镇领导把乡镇企业当成自己的“提款机”，请客送礼的“财神”，拍马升官的梯子时，情况就更严重了。
6.乡村基层政权机关担负着繁重的社会服务功能。乡村基层政权担负着乡村教育、乡村发展规划、乡村社会福利设施建设、乡村文明建设、乡村社会治安、执行国家政策法规等繁重任务。这一繁重任务的完成需要乡村基层政权机关付出巨大精力。乡村基层政权过于偏重乡镇集体企业的具体事务，使其有限的精力过于分散，乡村基层政权机关的社会服务工作很难办好，乡镇集体企业的发展也难以得到保证。
三、以产权界定与保护为中心理顺乡镇集体企业与乡村基层政权机关的关系
决定乡镇集体企业与乡村基层政权机关关系的关键有相互联系的三个方面：第一，谁是乡镇集体企业的恰当投资主体、考核主体；第二，谁是行使乡镇集体企业产权的合理主体；第三，乡镇集体企业的资产的拥有人到底是谁，到底与具体的个人有没有直接关系，应不应该有直接关系。这三个基本问题不解决，乡镇集体企业与乡村基层政权机关的关系不可能理顺，其规范化、科学化也是空的。
中央政府作为一般企业的直接投资主体是高度集中计划经济的产物。乡村基层政权的管辖区域小，能够直接调动的资源少。乡村基层政权的高度集权经济管理模式一般并不会导致市场竞争压力下降，一般并不会导致市场垄断发生。但是，乡村基层政权机关高度集权与市场经济中政府与企业适当分工原则和专业化效率原则相悖，与全国市场统一协调原则相悖。这就是说，除了公共事业以及其他宜于政府统一管理的公共产品、半公共产品外，各级政府一般都不宜直接充当市场投资的主体。政府不能不监测企业的业绩，不能不了解企业的发展状况，否则政府引导企业发展、参与宏观调控就成了空话。至于政府以什么形式监测、引导企业的发展，是值得研究的。对于乡村基层政府来讲，它们可以运用资产保值增殖指标评价乡镇集体企业领导人、产权代理人的业绩，决定它们的奖惩任免；也可建立专门的集体资产管理部门或公司，让这些部门或公司行使产权，决定乡镇集体企业的考核、奖惩、任免。同样，乡村基层政权机关也可以仅了解乡镇企业的发展状况，帮助它们解决问题克服困难，不参与各类企业的考核、评价、奖惩和领导人任免，让各类企业产权人和产权代理人自主处理这些问题。
有效率的科学合理的微观经济活动主体应把投资主体、考核主体和产权行使主体以某种方式统一起来。事实上，投资、考核权就是产权权利组中的两项基本权利。我们已经知道了乡村基层政权机关直接管理企业的众多不足，知道了政权与金钱、产权的交易是腐败，产权与产权间的交易是正常的经济活动；政权是人民赋予的，产权是靠劳动等合法方法赚取的；在市场经济体制下，产权与政治权力结合，政治公平性和产权效率性相混且无制衡机制，腐败现象就有较深厚的产生基础。这也就自然得出了乡村基层政权机关一般不宜直接行使产权的结论。乡村政权机关不直接行使产权，那由谁来行使产权呢？笔者认为，有两种典型可供选择，一是建立一个政府授权的机构，如上面提到的集体资产管理部门或公司；二是建立产权人直接行使权利的通道，如产权人大会，产权人代表大会，产权人董事会等，使产权人能根据自己的意愿行使产权。
建立产权人直接行使权利的通道的前提是界定产权。界定乡镇集体企业产权是十分困难的工作。根据贡献界定产权是合理的，也是公平的。乡镇集体企业的发展过程十分复杂，乡村居民对乡镇集体企业发展的贡献也十分复杂。运用抽象和简化的方法，我们可以把对乡镇集体企业发展作出贡献的情况分为六类。
1.乡村居民运用个人或家庭的储蓄积累投资于乡镇集体企业的贡献。这种投资是乡镇集体企业起飞发展的基础之一，是乡镇集体企业资产的一部分。随着企业的发展，这种投资是不断增殖的。计算乡村居民的这种贡献，界定这种产权，不能只计原始投入，必须加计投资的时间价值、风险价值，必须联系企业的成长情况。
2.原来不与个人有直接联系的集体资本对乡镇集体企业的投入。这部分资本由于长期不与个人直接发生产权上的联系，长期扮演特定地域居民共有资本的形象，是历史生产资料平均主义的典型代表。对于这类贡献，在计算其增殖的基础上进行地缘平均主义分割、界定，有一定合理性，但具体操作问题也不少。
3.国家的政策性扶持，如低息贷款、税收减免，以及工商、物价、计划管理上的便利。如果我们把国家对乡镇集体企业的扶持看成是乡镇集体企业以过去、现在和将来向国家交纳税金的回报，则贡献与补偿已经或即将完成。这类贡献不应与产权发生直接联系。
4.乡镇企业家在乡镇集体企业的创业发展过程中，为乡镇集体企业的发展承担了巨大风险，流了无数血汗。乡镇企业家是乡镇集体企业发展的首要功臣，没有他们的聪明才智，没有他们的献身精神，乡镇集体企业的健康发展是不可能的。这就是说，对于乡镇集体企业的发展，乡镇企业家的贡献巨大，是一般农村居民、乡镇集体企业职工所无法比拟的。若产权向个人量化，乡镇企业家应得的份额应高于一般职工和一般村民。当然，具体计量也是困难的。
5.乡镇集体企业职工直接参与乡镇集体企业的生产劳动，直接创造乡镇集体企业利润和积累，是乡镇集体企业发展的实现者。这些普通职工通过自己体力和脑力的支出赚取工资，一般不承担或较少承担企业经营风险，收入比较稳定。可以肯定，一般企业职工的贡献，比一般村民多，比企业家少。
在乡镇企业发展初期，乡镇企业职工和厂长经理基本上都是乡镇企业对应地域的居民。随着乡镇企业的发展，乡镇企业发展快的地区内的一般劳动力、技术人才、管理人才越来越不能满足乡镇企业发展的需要。从本地区以外吸引一般劳动力、技术人才和管理人才的现象越来越多。乡镇集体企业职工不是本地的对原集体经济有贡献的居民，本地现住居民与原集体经济无关，也与乡镇企业发展无关的现象越来越多，情况也越来越复杂。
可以肯定，乡镇集体企业的产权应当归对乡镇集体企业发展做出贡献的人所有。从理论上讲，每一个人拥有多少产权应与其贡献大小直接联系起来，产权的界定和保护也应以此为基本标准。但是，产权界定和保护必须兼顾效率和公平，不宜造成奇富奇贫，不宜过于追求效率影响公平，不宜过于追求平均影响效率，也不宜过于追求精确影响效率。
只要乡镇企业的最终产权拥有人能够正确行使自己的权利，能够有效地监督、管理乡镇企业，我们就可以基于以上分析得出以下几点结论：第一，乡镇集体企业的投资主体应当异于政府；第二，乡镇集体企业的产权行使主体应当异于政府；第三，从历史和贡献的角度看，乡镇企业职工、乡镇企业家和乡村居民是乡镇集体企业的当然产权人。
在明确以上三条的基础上，我们有三种乡镇集体企业产权管理模式可供选择：第一，如前所述，由异于政府的由政府授权的代理产权机构——乡镇集体企业产权管理部门或公司，行使乡镇集体企业产权，执行投资主体、考核主体功能。授权机关监督代理机关工作。第二，乡镇集体企业的产权不直接量化给个人，但由乡镇企业家、乡镇集体企业职工、乡村居民选举代表这三个阶层的人员组成产权行使机构，如董事会、监事会，执行产权，执行投资主体、考核主体功能。第三，把乡镇集体企业产权直接量化给个人，如根据家庭在本地的居住年限，乡镇企业家和乡镇集体企业职工在乡镇集体企业的从业时间，对乡镇集体企业的直接贡献大小等，把乡镇集体企业的产权直接量化给企业家、乡镇集体企业职工、乡村居民。作为产权人，乡镇企业家、乡镇集体企业职工、乡村居民，根据自己拥有的产权份额，通过股东大会、股东代表大会、董事会等行使自己拥有的权力，直接行使投资主体、考核主体的功能。当然，除了以上三种典型模式，进行三者的不同形式的结合也是可以的。关于乡镇集体企业的承包经营、出售，是乡镇集体企业产权行使主体的具体经营、管理行为，不在我们的研究考查范围，在此我们就不展开了。
由政府授权的产权代理机构管理乡镇集体企业资产，行使乡镇集体企业产权，产权集中性强，决策效率容易提高。由于这种机制是一种强制代理机制，广大产权人没有直接行使自己权利的通道，对自己的主人翁地位感受很轻或根本感受不到，企业中本来就有的资本联系纽带被人为地割断了。同时，对代理人的监督、考核也是个现实问题。由乡镇企业家、乡镇集体企业职工和乡村居民选举自己的代表组成董事会、监事会，行使产权，可以强化他们的主人翁地位，强化乡镇集体企业的民主管理机制。由于这种强化带有很强的平均主义色彩，对乡镇企业家、乡镇集体企业职工的刺激不强，调动他们管理企业，发展企业的积极性的程度有限。把乡镇集体企业产权直接量化给个人，让乡镇企业家、乡镇集体企业职工、乡村居民根据自己对企业的贡献，获取相应的产权，通过规范的股东大会等行使自己的权力，通过分红分利得到自己直接或间接投入的资本的报酬，乡镇企业家、乡镇集体企业职工、乡村居民可以切切实实地感受到自己权利的存在，可以充分调动他们发展自己企业的积极性，可以使他们自觉地监督企业的行为，抑制企业行为扭曲。当然，产权量化的操作技术性和艺术性很强，产权分配过于平均会挫伤对乡镇集体企业发展贡献大的功臣，会形成产权过于分散的决策不稳定性和低效率性；产权分配过于不平均会产生人为的两极分化，也是不恰当的。请注意，乡镇集体企业产权直接量化给个人还可以通过契约记录的形式实现，并非一定要股份化。值得指出的是，乡镇集体企业股份化、股份合作化在不同程度上实现了乡镇集体企业产权对个人的直接量化，而且显示出了很强的生命力和很好的发展前景。当然，股份化、股份合作化中的集体股的绝对控制地位和集体股产权行使代表问题，又会使我们回到上面分析的起点。
必须指出，以上三种理顺政府与乡镇集体企业产权关系的模式各具千秋，都有进一步完善的潜力，我们可以根据自己的实际情况择而用之，并对其进行不断的改造、完善。
四、理顺乡村基层政权机关与乡镇集体企业关系的规制建设
市场经济是法制经济。对社会经济生活中反复出现的已经掌握其运动规律的现象，进行法制化、规范化是法制经济的特点。对不经常出现但对人民生活有重要影响的现象，及时揭示规律，及时进行规范化、法制化，也是法制经济的特点。正因为这样，市场经济才有明确规范的运行轨道，才有健康发展。
对于理顺乡村基层政权机关和乡镇集体企业关系的规范化、法制化来讲，主要有两方面的问题：第一，以法律的形式明确乡村基层政权机关的社会服务功能，规范它们的责、权范围和行使权力的途径，以防止乡村基层政权机关的权力自动膨胀，把国家给予企业的权力收回来。在这里，特别要强调的是加强基层政权机关的执法功能，如保护劳动者合法权益、反贪反腐、保护环境、执行国家产业政策等方面的功能；特别要强调的是加强基层政府的社会服务功能，如社会公益事业兴办、社会发展规划制订等功能，使乡镇集体企业的发展有一个良好的环境。这就是说，对我们现有的法律法规，要进行修改和完善，以使之适合社会主义市场经济发展的要求，适合理顺乡村政权机关与乡镇集体企业关系的要求。第二，应在试点、论证的基础上，建立规范的乡镇集体企业产权界定、行使机制或模式系列，使乡镇集体企业的产权机制适合市场经济的产权明晰化要求，使政企分工有稳固的产权基础。
乡镇集体企业与政府的关系的理顺和我国市场经济体制的完善是紧密相关的。这就是说，乡镇集体企业与政府的关系的理顺需要国家宏观调控机制、微观经济运行机制的多层次的协调。没有这些协调，没有市场经济这个前提，理顺的关系难以发挥作用，甚至可能出现效率下降的现象。所以说，理顺乡镇企业的政企关系，要有渐进性，要有多层次的协调渐进。这是乡镇企业健康发展的前提。