中国村级治理的现状、问题和建议，本文主要内容关键词为：中国论文,村级论文,现状论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民自治，这种具有中国特色的民主化村级治理模式，是农民的首创，也是历史的选择，并最终以正式法的形式确立下来了。民主化的村级治理为农村未来30年的发展提供了一条出路：即村庄公共权力机构以民主选举的方式产生，依据大多数村民的利益和要求做出公共决策，对村庄公共事务进行协调和管理，组织村庄公益事业建设。这一过程所要达成的目标是通过扩大基层民主，健全组织和制度，整合村庄内外的闲置资源，促进农村和谐稳定与村庄适度发展。
一、中国村级治理的现状
简单地说，村民自治可概括为“三自”和“四民主”，即村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。但这不足以涵盖村级治理的全部内容，村级治理指通过社区公共权力的配置和运作，对村域内的公共事务进行组织，管理和调控。下面，我们从法规政策、权力机构、制度运行及狭义上的村治内容这四个方面对村治现状进行描述。
(一)有关的法律法规和政策
与村级治理有关的法规，主要是1998年通过的《村民委员会组织法》和各地制定的实施办法。此外，《农业法》等其它涉农法律也有若干相关的条款。《村民委员会组织法》中值得特别注意的规定是：(1)村委会由村民直接选举产生；(2)党在农村的基层组织发挥领导核心作用；(2)乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助；(4)村委会主要承担办理本村的公共事务和公益事业等职能，涉及村民利益的八类事项，要提请村民会议讨论决定。在各省的《村民委员会组织法》实施办法中，有扩展村委会职能的取向，如增加协助乡镇政府开展工作，完成依法布置的各项任务等。此外，《农业法》规定：为发展生产或者兴办公益事业，村委会向村民筹资筹劳，需经村民会议或者村民代表会议过半数通过，并不得超过省政府规定的上限；对涉及农民利益的重要事项，村委会应向农民公开，并定期公布财务账目。《土地承包法》规定：村委会可发包土地和协调土地纠纷。
1998年以来出台的有关指导文件主要有：《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发(1998)9号)，《关于进一步做好村委会换届选举工作的通知》(中办发(2002)14号)，《国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见》(国办发(2003)50号)，《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》(中办发(2004)17号)。这几个文件的指导性在于：(1)对于直接选举，提出了应注意的六项关键环节，规范了选举程序，并提倡两委合一、交叉任职；(2)对村务公开和民主管理制度作了具体的规定，提出村务公开的重点是财务公开，民主管理首先要坚持和完善村民会议或村民代表会议制度；(3)提出村内“一事一议”筹资筹劳制度是农村基层民主政治建设的重要内容。
以上的法律法规和政策文件，虽然仍有待进一步落实和完善，但是业已初步形成了较系统的制度体系，为村级治理提供了依据和保障。
(二)村级组织、权力配置和村干部
目前，农村有三个国家认可的体制性组织，其中党支部和村委会(简称两委)几乎在所有村庄都存在，而村集体经济管理组织大多名存实亡，其职能由两委代行。村干部包括依据《村民委员会组织法》选举产生的村委会成员，以及依据《中国共产党农村基层组织工作条例》推选产生的村党支部成员。村委会的向下延伸是村民小组，行政村一般由若干村民小组构成，村民小组长由本小组的村民选出。
按规定，党支部是村民自治的核心领导，村委会是群众自我管理和服务的组织，村民代表大会是决策机构。现阶段，村公共权力一般掌握在村干部手里，并且视个人能力形成权威人物，多为村支书或村主任。在实际调查中，我们所走访过的村庄，讨论决定村中的事务大多是召开两委班子会议，大多数村认为村支书是一把手，对村中重大事务有决定权。
在“乡政村治”的乡村治理体系下，村支书既要得到广大党员和群众的拥护，又要得到乡镇领导的支持，才能在村支书的位置上站住脚。乡镇党委对村支书人选在推选前是有意向性的，但不能完全忽视党员和群众的意见。在村庄中，如果村支书任期时间较长，表明他们基本上能得到群众的拥护和上级党委的支持，可以认为村党支部是稳定的。我们调查了已离任的177名村支书，任职最短的不到1年，最长的为23年，平均任职时间为4.8年。现任的121名村支书中(1名未应答)，最短的任职不到1年，最长的已任职31年，平均任职时间为8年。从上任的过程看，已离任支书中，有50.0％是由上级指定的，46.1％是党员选的。现任支书中，30.0％是上级指定的，66.7％是由党员选的。现任村支书的平均受教育年限为9年，平均年龄为41岁。在任村支书之前，比例最高的职业是村干部，为61.7％；次高的比例是本村农业劳动者，为14.2％；而私营业主、县乡干部的比例较小，合计为6.7％。此外，现任村主任接受正规教育的平均年限为8.7年，复转军人的比例为20.4%。现任村主任中，党员的比重为71.8％，而且两委大多交叉任职，有一些村庄村主任兼任村支书，即“一肩挑”。可见，党在农村基层的领导核心地位是比较稳固的。
(三)村委会民主选举和其他民主制度的运行
目前，村庄的政治发展主要体现在健全组织和制度建设上，其中有效的民主制度包括民主选举和权力制约，这两方面的内容缺一不可。
1．村委会的直选
村民自治的首要条件是由村民直选村委会。选举的领导机构为“村选举委员会”或“村选举工作领导小组”，按规定应由村民会议或者各村民小组推举产生。事实上，大多数选举委员会成员是由乡(镇)领导、村党支部以及村民小组长或村民代表推荐产生的。我们调查了121个村庄最近两次的村选举委员会的构成情况，两届选举委员会人员结构基本一致。大多数的村庄选举是由乡镇下派的包村干部或村党支书领导的。尽管一些村庄候选人的提名过程没有依法进行，但最近一次的选举还是比前一次有了不小的进步，不合法的提名方式，如党支部研究提名、村委会提名、村民小组长提名、党员提名和其他提名，只占15.8％。最近一次选举中候选人发表演说的村庄占到51.3％，比前一次选举提高了约5个百分点。采用每人一票，在选举大会上固定票箱投票方式的村庄，在两次先后选举中分别占31.4％和40.5％。除了候选人提名过程、参选率、投票方式之外，委托投票率也是判别选举质量的重要参数。本次调查数据表明，最近一次选举11648名选举人中，不是自己写选票的占33.0％，包括不在家和当时在家但由他人AI写作的。这些AI写作选票的情况，47.3％由户主AI写作，32.1％由其他家庭成员AI写作，16.1％由村(组)干部AI写作，4.5％由他人AI写作。村(组)干部AI写作的选票，在全部选票中占到5.4％。
2．其他民主制度
村民代表会议的议事制度体现了村民自治的民主决策、民主管理精神。由于村庄人口较多或由若干自然村组成，召开全体村民会议确属不容易，所以大部分村庄建立了村民代表会议。据本次调查统计，121个行政村中，95％的村建立了村民代表会议。平均每个村民代表会议有34人，每12户推荐1名代表。绝大多数村民代表会议的主席由村主任或村支书担任，其中58.6％由村主任担任，35.3％由村支书担任，由其他村干部担任的占2.6％，由其他村民担任的占2.6％。建立了村民代表会议的村庄，2003年有76.5％召开过二至五次代表会议，14.7％召开过六次以上的会议，7个村庄(占6.1％)仅开过一次代表会议，3个村庄(占2.6％)未开过会。根据对农户的调查，2003年4334个农户共参加了村里或村民小组召开的会议3521户次，平均每个农户1.74次。会议内容涉及最多的是农业税、一事一议款、以资代劳等收费性事务，因这一类事项开会占23.0％；村民参加第二多的会是关于民主选举的，占17.3％；列在第三、第四的是安排灌溉和村财务开支，占13.2%和12.5％；土地调整的会议占6.5％。
民主监督是村民自治中一项重要内容。村务公开是民主监督的重点，我们所调查的村庄几乎都按要求设置了村务公开广告栏，按季度定期公布村委会的收支项目。问及村民是否能检查村财务账目，89.0％的村回答是，11.0％的村回答否。事实上，不能查账的村应远高于这个数字。我们在调查时发现，实行村财乡管的村，在乡政府很难查到账目，村干部即使是对拨款修路等公益事业的收支详情也是尽量回避。
村规民约是村庄根据当地民情制订的约束村民行为的准则。91.0％的调查村庄制订了村规民约。问及村规民约在约束村民行为方面是否有效，一半村庄认为比较有效，另一半认为效果一般或没效果。
(四)公共事务管理和公益事业建设
从狭义上讲，村治内容指村级组织对涉及村民利益事项的处理活动。这些活动可分为两类：(1)协调管理类，除了组织本身的运行成本无需大的投资投劳，是存量协调；(2)投资建设类，需要组织人力、投入资金，是增量建设。
1．公共事务管理
现行法规政策，对村级组织的职能安排几乎面面俱到。而根据我们的调查，实际上村庄公共事务管理主要集中于三类事项：(1)调整承包地；(2)安排农田灌溉；(3)调解民事纠纷。
土地就是农村中的最大资源，农地管理制度和村级治理有着密切的关系，这是村级组织运行面临的一个最大的财产问题。据我们对4334个农户的调查，1991年～2003年，有72.0％的农户承包地发生了变化，平均每个农户调整土地1.14次。土地调整的第一原因是国家政策，这里指的是“二轮承包”，占38.8％。第二原因是人口变动，占30.0％，这样的调整主要发生在纯农区，是否调整主要根据村民小组大部分农户的意见，报村一级批准，在村民小组内部进行。第三原因是耕地征占，占13.0％，过去13年间51.2％的村庄被征用过土地。此外，我们在样本村调查了1993年和2003年关于土地流转的规则，绝大多数村庄对于土地在农户之间的流转不干涉。1993年，76.9％的村庄允许土地自由流转；2003年，允许的比重上升为86.8％。
《村民委员会组织法》规定，村委会应承担本村生产的服务和协调工作，同时《农业法》规定，村委会不得干涉农民自主安排的生产经营项目，不得强迫农民购买指定的生产资料或者按指定的渠道销售农产品。对于绝大部分村庄而言，本村的生产是指农业生产。根据我们对121个村4334个农户的调查，农业的产前、产中和产后服务，如种子、化肥的购买，耕种、植保、农技，农产品销售等，基本是农户自己决策和处理，自行解决的比例都在87％～95％之间。惟有农田灌溉需要村级组织承担较多的协调工作，有41.3％的农户需村、组集体协调安排农田灌溉事项。
村委会的另一项重要职责是调解村庄内的民事纠纷。在我们所调查的121个村庄中，2003年发生民事纠纷共723起，其中因农地引发的纠纷最多，占33.0％；其次是宅基地纠纷，占26.8％；再次是赡养老人引发的纠纷，占17.0％。根据对农户的调查，发生民事纠纷时，大多数村民是找村干部(包括村调解主任、村委会成员、村民小组长和村支书)来调解，占75.2％；找邻里或家人、亲戚来调解的，占16.8％；通过其他方式解决的，占8.0％。
2．公益事业建设
村庄中公益事业建设最能反映村庄治理的成效。我们对这121个村庄在1991—2003年间所做的公益事业进行了调查。过去13年中，121个村庄共实施了597项公益事业，平均每个村庄4.93件，投资额为92.0万元。从公益事业项目资金的来源看，主要有三大块：(1)政府投资，占全部来源的51.7％；(2)集体收入的支出，平均村集体对公益事业投资18.7万元，占20.4％；(3)村民集资款，包括自愿集资和组织摊派，平均每村集资17.6万元，占19.2％。
所实施的公益事业主要有：(1)交通、能源类公益事业项目最多，占项目总数的36.2％，村均获得投资34.4万元，占公益事业投资的37.4％。其中，道路、桥梁修建居首位，占项目总数的19.6％；其次是电力设施项目，占15.1％。(2)位居第二的是信息、文化、教育类的公益项目，占项目总数的28.0％，村均获得投资32.2万元，占公益事业投资的35.0％。其中，学校建设居首位，占项目总数的9.7％；其次是电话通讯事业项目，占9.4％；广播、电视项目占8.4％；村庄文化设施项目最少，仅占0.5％。(3)位居第三的是涉及村庄环境改造和村民健康的公益项目，占20.1％，村均获得投资11.6万元，占公益事业投资的12.6％。其中，多是饮用水工程，占项目总数的8.1％。(4)农业基本建设类的投资项目，占总项目数的14.1％，村均投资11.1万元，占公益事业投资的12.1％。其中，灌溉等水利设施修建占项目总数的10.7％；农田基本建设占3.4％。
二、现存问题和政策建议
中国的村级治理正处在以强化村委会职能和完善“四个民主”制度为目标的民主化转型期，已经取得很大的成就，但是还远未达到成熟阶段。
(一)存在的问题
1．多数村庄保持着一元化的权力结构。从目前的发展趋势来看，村民自治已经改变了过去那种单一集中决策和行政命令的管理模式，出现了多种村治模式。但是，大多在权力结构特别是分权和制衡上缺乏创新，村级治理中权力结构多元化的形成还需要一个过程。
2．村级组织自身运行经费问题还没有明确的规范。任何组织都存在的运行成本，对于村级组织的经费问题仍没有明确的规范，只是规定对村干部进行补贴。根据我们的调查，村级组织是稳定的，村干部整体素质得到提高，然而对于村级组织在收支上的模糊性和不确定性，如果不彻底解决，后患无穷。目前，村的财务开支多是村支书或村主任“一支笔”，这是村庄中领导核心地位的体现。各地在税费改革后，实行了村财乡管，其过程还是不够公开和透明。
3．民主选举处于发展的中期阶段，民主监督、民主决策和民主管理处于起步阶段，还未形成制度惯性。村民自治的基本制度规范是“四个民主”。首先，关于村委会的选举，大部分的村庄至少在形式上已执行了全体村民直选的法定程序。我们感到村干部和村民对直接选举的要求是清楚的，但相当多的村庄在候选人推荐和投票方式上存在违法现象。其次，村务公开和民主管理制度并不能完全监督村委会的工作和规范村干部的行为，村民代表会议更像是村两委班子的外围组织。但是，村两委班子决定的事情还需要村民代表到各个小组去宣传和执行，村民代表毕竟能够更多地参与村务，是连接村级组织和村民的桥梁。
4．在村级治理中，农村土地制度存在隐患，村庄生活环境和农业基建项目建设滞后。首先，农村宅基地管理、农地承包制度存在不确定性，一些干部曲解法律政策，引发土地纠纷增多，造成社会的不稳定。其次，改善村庄环境的公益事业已提到议事日程上，但被放在较次要的地位。第三，农业基本建设方面的项目投资处于末位。在中国当前以农户为经营主体的经营制度下，农户经营规模非常小，一家一户农民或是因为没有能力，或是因为土地经营权的不确定性，或是因为短期内的增收效益不明显，不愿意进行大的投入。而作为非经营主体的村级组织，也没有义务和兴趣进行这种长远建设。
(二)几点建议
村民自治面临的主题有三个：民主、建设和自治，其中民主是基础，建设是动力，自治是方向。
1．促进村委会民主选举制度发展成熟，打好村民自治的基础。首先，村委会选举在时间上应统一，届时成立临时性的全国及地方的选举领导机构，派包村干部(非本乡镇)驻村督导换届选举；其次，村民选举委员会的成立要合法，主任不宜由上届村干部兼任，要确定普通村民和普通党员的比例，还应划拨专门的经费支持村级选举；第三，在新的一次换届选举中严格执行选举程序和标准，工作重点放在候选人推举和投票方式上。
2．加强村民议事制度和村务公开制度，构建多元化治理主体，培育体制外的组织力量。增加村干部中村民代表会议主席这个常设职务，负责受理村民和村委会的提议，召集各种会议；在村民代表会议中设立理财小组，推行例会制，村主席兼任理财小组组长，负责村财务收支的审核，要建立起预算约束机制。
3．现阶段，国家仍应扮演村庄公益事业投资主体的角色，规划好每个时期的投资方向，逐步减少农民“一事一议”出资出劳兴办农村公益事业的比例。作为农村税费改革后的后续，必须深化公共财政体制改革，建立一个有利于城乡统筹发展的公共财政体制。要体现新增财政支出和固定资产投资向农村倾斜，加大向农村的转移支付力度，加大对农村生活环境、农业基础设施建设的投入，使城乡经济和社会同步发展。