中国高等教育治理现代化：现状、问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,中国高等教育论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从“管理”走向“治理”的教育政策含义 十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家现代化与大学现代化是同一个过程，因此，深化高等教育改革的总目标是完善和发展中国特色高等教育制度，推进高等教育治理体系和治理能力现代化。从“管理”走向“治理”不但是治国方略的重大转型，也是高等教育政策的根本转变。管理逻辑强调政府“自上而下”的一元控制；治理逻辑强调政府与其他利益相关者通过互动建立平等伙伴关系，共同应对公共事务，这是一个“自上而下”和“自下而上”相结合的过程。从“管理”走向“治理”，为中国高等教育变革提供了巨大的制度创新空间。 随着中国经济的崛起，高等教育发展是否存在“中国模式”已成为一个国际普遍关注的问题，学界主流的意见是不存在这样一种模式。这是因为中国高等教育体系不能为其他国家提供参考案例，并且一个特别突出的问题是我国高等教育系统丧失了创新人才培养功能。一个五千年的文明古国为什么在高端人才培养上变得如此无能？这个问题总体上植根于高度集权的计划体制和行政化的大学运行机制。现存高等教育的体制机制不能容忍创新思想的自由发展，不能按照创新人才成长的规律办学。在这种制度环境下，中国高等教育停止了有机的生长，沿着人为制定的非自然的方向演进。在计划经济时代，高等教育成为了政治控制的工具，对培养创新力没有特别的需求。“为什么我们没有一所学校能够培养创新人才？”，“钱学森之问”质问的正是现存大学制度。要恢复中国大学的生机与活力，必须将改革矛头指向传统的高等教育治理体系。高等教育治理现代化的基本内涵是：顺应变革时代的要求，以实现大学教育现代化为目标，以建构政府、社会、大学新型关系为核心，以推进管办评分离为基本策略，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、大学自主办学、社会广泛参与的多元共治格局。 高等教育治理的核心是决策权力的分配问题，即谁具有高等教育决策的权力以及通过什么样的程序进行决策。高等教育治理可以分为三个层次：第一，系统层级的治理。这是一种宏观层次治理，其核心问题是如何配置政府与大学的学术权力。欧陆传统国家认为，大学是政府机构，政府具有控制和规范大学的全部权力；但与此同时，政府保护学者追求真理的自由。这种模式的突出特点是政府与学者行会共享学术权力。盎格鲁－北美传统国家强调，高等教育系统应由一种“市场选择”的机制主导，没有统合一切的目标，大学自治和学术自由是学术管理的首要原则。这种模式的突出特点是大学行政管理中心和学术寡头分享学术权力。其中英国大学学术寡头强势，美国大学学术寡头弱势。第二，大学层面的治理。这是一种中观层次治理，其核心问题是大学决策权如何分配。欧陆传统国家的特点是：学校层面治理能力弱小，大学治理委员会被视为无能和无效。这其实与政府的强权控制和学术寡头的强势密切相关。然而，这种模式最新的发展趋势是强化大学层面的治理机构，大学校长和大学治理委员会在大学战略决策中发挥越来越大的作用，大学层面的治理能力在逐步提高。盎格鲁－北美传统国家的特点是：学校层面治理能力强大，以校长为核心形成强大的中心控制，大学评议会则起到一定的制衡作用。这种模式的最新发展趋势是以校长为中心的行政集权进一步强化，而大学评议会的职能在不断弱化。第三，大学基层学术组织的治理。这是一种微观层次治理，其核心问题是如何配置学校与院系的权力。欧陆传统国家的特点是：基层学术组织治理能力强，学术行会色彩浓厚，基层学术组织架空了学校高层。这种模式的最新发展趋势是弱化基层学术组织的治理能力，强化学校层面治理委员会和大学校长的权力，以实现学校更加集中化的决策。盎格鲁－北美传统国家的特点是：基层学术组织治理能力偏弱，科层管理模式居于主导地位。这种模式的最新发展趋势是重视基层学术组织的管理能力，系主任不再由同事选举产生，而是由学校高层直接任命，系主任不再被视为学术人员，而是管理专家。 现代化则是一个正在展开的全球趋势。作为一个理念框架，高等教育治理现代化既表现为全球同质化，又因传统的差异而表现出多样性，这就是所谓的同质异形现代化[1]。通过上述梳理，可以看出全球高等教育治理趋同性的一面，如在高等教育系统层面治理上，欧陆模式通过“政治权力的分权化”摆脱政府的严密控制，盎格鲁－北美模式从“松散的安排”向“严密的正规体制”转移；在大学内部治理上，两种模式都加强了学校中心行政管理的作用，学术人员的声音在大学决策中不断下降，并且强调多元共治，引入了公司治理模式，外部成员进入大学治理委员会。尽管两大体系的趋同性十分明显，但是不可否认，地方政策环境和文化传统在高等教育治理变革中也发挥了重要作用，高等教育治理现代化受制于特定国家或者地区的文化传统和政治体制。笔者采用同质异形现代化的分析框架，从高等教育系统、院校和基层学术组织三个层面，描述和解释中国高等教育治理变革问题，探讨由“管理”走向“治理”的教育政策含义， 二、中国高等教育治理变革：批判性审视 从组织变革的视角看，高等教育治理变革的研究可以简化为探讨大学内部治理结构及其动态机制。大学内部治理结构受外部环境的影响，并努力应对外部的需求变化，这是大学治理结构变革的动力机制。宏观的外部环境在影响和形塑大学治理模式中扮演了关键性的角色，这是开放系统理论的精髓。政府和社会机构是大学组织变革的外部环境，大学内部治理结构的变革就是对这些广域环境的一种回应。根据这一理论假设，可从十个方面对中国高等教育治理变革进行批判性审视。 1.政校分开问题。大学内部治理结构的变革以宏观的外部治理体系的完善为前提，因此，大学外部治理的主要问题是如何处理政府和大学之间的关系。长期以来，中国大学被视为政府的附属机构，不是独立的法人，政府主要通过行政管理系统以行政命令的方式领导和管理大学。作为国家计划的执行机构，大学的目标、任务、人员规模、经费投入、岗位设置、人事任免均由政府主管部门负责，大学的财务制度、人事制度、社会福利制度基本上与政府机构相同，所有大学均享受一定的行政级别[2]。这种政校不分、管办不分的治理体制造成责任机制不明确，大学缺乏自主权和办学积极性。改革开放后，为了增强大学的办学活力，政府积极提倡简政放权。在这种背景下，扩大和落实大学办学自主权成为了改革共识。然而，由于缺乏明晰的学理支撑，扩大和落实大学办学自主权沦为了没有实效的象征性政策。 扩大和落实大学办学自主权的关键是政府如何看待大学？大学究竟是政府的附属机构还是自主办学的法人实体？这个问题可以从政治哲学的角度进行分析。在现代国家治理中，政治控制和行政自由是对立统一的。一方面，政治控制有利于确保行政管理者有效执行政治领导人的决策；另一方面，行政自由又是行政机构有效执行政策的必备条件。政治控制要求政事不分，行政自由强调政事分开。为处理政治控制和行政自由的关系，人们建构出决策与执行分权制衡的制度逻辑。西方高等教育治理现代化就是这一制度逻辑在变化的环境下不断调整的过程。西方传统的高等教育行政实行“政事一体化模式”，这是因为西方的国家核心领域实行“三权分立”体制，高等教育政策的决定权大多集中于议会，政府部门的主要职责是“执行”。为有效地执行议会制定的高等教育政策，政府直接创办公立大学，如美国各州政府创办的赠地学院。这种管办不分的治理模式符合决策与执行分权制衡的制度逻辑，因为决策机构是议会，政府只是一个“执行机构”。但是随着现代行政国家的兴起，行政立法急剧膨胀。公共政策的制定中心开始由议会转向政府，政府日渐成为了国家“决策”的真正主体。政府集决策机构和执行机构于一身有悖于决策与执行分权制衡的制度逻辑，传统的“政事一体化模式”面临挑战。在这种背景下，西方推行政校分开模式，使决策与执行两大职能有效分离。西方新公共管理运动大力提倡公办大学法人化，强调将政府由公共产品的提供者转变为公共产品的购买者，形成了现在的管办分离的高等教育治理模式。 扩大和落实大学办学自主权首先要求政校分开。计划经济时代，中国大学是作为政府计划的执行机构而设立的，其治理模式遵循“政事一体化”。推动高等教育治理现代化应坚持决策与执行分权制衡的制度逻辑，通过对行政和事业两大部门职责界限的明确划分，将高等教育服务的举办主体(政府)和实施主体(大学)之间由传统的行政隶属关系转化为一种现代契约关系[2]。此外，扩大和落实大学办学自主权要求政府积极探索负面清单管理模式。所谓负面清单管理模式，是指政府规定高等教育中的哪些事项因属于“国家事务”而需要管控，除了清单上的禁区，其他任何领域都许可大学先行先试。负面清单管理模式的实质是坚持“法不禁止即自由”原则，凡是与大学办学自主权不符的政府管理措施都必须以清单的形式列明。政府开具负面清单必须符合“法律保留”原则，即对政府来说，没有法律的明确授权，不可随意增加管制事项以及为大学设置新的义务，即“法不授权不可为”。 2.社会问责问题。社会在大学变革中究竟应发挥什么作用？社会在推进高等教育治理现代化中应扮演什么角色？在传统的观念中，政府在塑造大学结构方面起决定作用。对很多人来说，高等教育治理是政府的职责，与社会无关。然而，随着我国市场经济体制的建立，市场在高等教育治理中发挥了越来越重要的作用。十八届三中全会更是明确提出，要让市场在资源配置中起决定性作用。这一新的趋势与国家事业单位改制精神一脉相承。作为从事公益服务的事业单位，高等教育机构属于公益二类，不同于基础教育机构(公益一类)。基础教育机构重视教育公平，政府须全额拨款；高等教育机构重视质量与绩效，可由市场配置部分资源。在这种背景下，高等教育的社会问责问题日益凸显。然而，由于中国政府对社会管理过多过细，社会的自主性和活动空间不够，导致社会参与高等教育治理能力弱化。 建立社会问责机制的关键是政府向社会赋权。在计划经济时代，中国是一个社会结构分化程度很低的总体性社会，政府权力垄断了社会活动中绝大部分资源。社会结构的横向分化程度很低[3]。高等教育作为国家的权力与责任，完全由政府举办，封闭办学、排斥社会参与。市场经济体制的建立，这种总体性社会结构的格局被打破，出现了国家与社会的结构分化。社会结构的分化为社会参与高等教育治理提供了一定的空间。事实上，要让社会发挥体制创新的积极性，首先需要分权给社会。只有社会拥有自己的空间，社会力量才能产生和成长起来，才会有能力去创新。只有社会体制创新能力得到极大发展，才能有力地推进高等教育治理现代化。因为，作为现存体制中的既得利益者，政府常常缺乏变革的积极性，从这个意义上说，改革的起点应在权力之外的地方。一旦社会改革力量强大了，必然对政府形成一种改革的“倒逼机制”。社会问责是一种通过社会参与改善政府问责的制度。正是在这个意义上，十八届三中全会提出建立教育问责机制。如其所言，就要转变政府职能。发挥社会体制创新在教育治理中的作用。深入推进管办评分离，强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。 建立社会问责机制要求积极探索社会参与高等教育治理的机制和途径。一是积极探索大学董事会(理事会)制度，推动产教融合、校企合作。大学董事会要在大学专业设置、人才培养目标拟定、课程体系建设、培养过程设计、大学教师发展中发挥咨询作用。二是建立信息公开制度，加强社会舆论监督。要建立全国性的高等教育发展动态数据库，定期向社会发布权威信息；各大学要建立信息公开制度，接受社会监督。三是强化行业协会职能，充分发挥中介评估组织在高等教育治理中的作用。政府要改变大包大揽的做法，对社会中介力量赋权，把对大学的评价权交给社会。建立社会问责机制的关键是管评分离，即把高等教育评估职能从政府职能中剥离出来，交给第三方机构。 3.举办体制问题。建立健全高等教育财政投入制度是推进高等教育治理现代化的重要组成部分，其关键是建立高等教育公共财政拨款制度。作为转变政府职能、加强宏观调控的重要手段，高等教育公共财政拨款制度包括拨款主体和拨款机制[4]。拨款主体涉及高等教育财政经费由谁来提供、谁负责分配与管理等问题，拨款机制是指高等教育财政经费通过何种方式分配给大学。在计划经济时代，中国高等教育经费来源渠道单一，政府负责筹措和管理经费。拨款机制实行“基数＋增长”模式。进入市场经济时代，高等教育经费渠道日益多元化，财政拨款形成中央、地方各级政府按照公办高校隶属关系分别负担和管理的体制。拨款机制则采用“综合定额＋专项补助”模式。这两种高等教育财政拨款制度存在的共同问题是：行政化色彩浓厚，不利于政府转变职能；缺乏透明性，难以保证拨款的公平和公正，高校经费稳定性差；公共财政普惠性缺失，民办高校受排斥。 高等教育公共财政拨款制度与大学举办体制息息相关。大学举办体制是有关举办或创立大学的主体结构形态及其相应制度规范的总和。大学举办体制改革能带动投资体制和管理体制的改革以及能促进大学之间形成良性竞争，它是建立中国特色现代大学制度的关键环节。经过30多年的改革，我国大学举办体制呈现出“一体多元”的格局，形成了公办大学和民办大学、国家直属大学和地方大学的两维结构。应该说，公办大学和民办大学均是国家的公共教育事业，均具有公益性特征。国家直属大学和地方大学都为社会和国家培养人才。然而，由于我国尚未建立高等教育公共财政拨款制度，政府对这些大学的资助与拨款方式具有随意性。事实上，正是由于资源配置的行政主导，中国大学存在公办大学和民办大学、国家直属大学和地方大学发展不均衡、经费来源单一等问题。首先，中国公办大学主要依靠政府拨款，政府的投入在总经费中的占比是61.9％，民办大学主要依靠学费维持运转，学费在总经费中的占比为82.67％[5]。民办大学在政府拨款、招生、教师发展等方面遭受严重的政策歧视。其次，国家直属大学的经费主要来自中央政府，但招生却呈现“地方化”；地方大学的经费主要来自地方政府，地区之间的高等教育财政投入水平差异显著。反观世界发达国家，其高等教育公共财政拨款一般包括三个方面：教学拨款、科研拨款和学生资助。学生资助对所有的大学一视同仁，不分公立大学和私立大学。教学拨款覆盖所有大学，以协商的方式予以直接拨付。公办大学的教学经费主要来源于政府拨款；私立大学的教学经费主要来自于学生学费，但政府亦有补助。科研拨款面向所有大学，以竞争性的方式获得。正是通过建立高等教育公共财政拨款制度，西方发达国家形成了多种形式办学，高等教育经费日趋多元化，形成了公立大学私有化和私立大学公有化的趋势。 中国建立高等教育公共财政拨款制度的关键是转变政府职能，发挥市场在资源配置中的作用。十八届三中全会指出，要健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育。这实质上是要在高等教育领域中引入市场的力量。政府向市场中相互竞争的个人和自治机构放权，建立服务型政府。在公共市场中，高等教育服务可以由非政府组织来承担实现，政府不必直接办学。高等教育的公益性要求政府、社会公众和企业通力合作，按照效率效能原则，选择公共服务的提供者，这些提供者既可以是公办大学，也可以是民办大学，政府应该由高等教育服务的直接提供者变成监督者和评估者，以及资源分配方式的规则制定者。 4.法人治理结构问题。完善大学法人治理结构是建设中国特色现代大学制度的核心问题。大学法人治理结构建设旨在对大学内部权力进行合理配置，以彰显大学自治的合法性和有效性。国外大学普遍通过大学章程建立比较完善的法人治理结构，而中国大学法人治理结构建设尚处于初步探索阶段。在计划经济时代，中国大学是政府的附属机构，不具有法人地位。改革开放后，随着政府的简政放权，《民法通则》中的事业单位法人概念开始覆盖公办大学。1998年颁布的《高等教育法》确立了大学的法人地位。然而，《高等教育法》只是强调大学是民商法意义上的法人，不是公法意义上的法人。 大学法人拥有充分的办学自主权是建立法人治理结构的前提。改革开放30年来，尽管扩大和落实大学办学自主权取得了一定的突破，但大学内部治理依然沿用旧制，导致有限的大学办学自主权被“一把手”所垄断。建国17年，随着“五七体制”的建立，我国确立了“党委领导下的校长为首的校务委员会负责制”。1978年拨乱反正后，大学普遍实行“党委领导下的校长分工负责制”，取消了原来的校务委员会，设立学术委员会，由校长或副校长领导和主持。虽然20世纪80年代，部分大学曾实行“校长负责制”，但1998年《高等教育法》重申，中国公办高校均实行“党委领导下的校长负责制”。由此可见，不同时代的表述尽管略有不同，但党政不分、以党代政一脉相承。2010年，中共中央、国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》，提出要进一步落实和扩大办学自主权、完善治理结构、完善中国现代大学制度。在这种背景下，探索“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的运行机制成为大学法人治理结构改革的突破口。从法人治理结构的角度看，“党委领导下的校长负责制”存在的最大问题是：没有建立决策与执行分权制衡的制度。决策和执行是大学领导的两项基本职能。中国公办大学普遍采取“决策与执行一体化”的运作范式，这种运作范式源于“政事不分”的计划体制。作为政府的附属机构，大学没有办学自主权。政策决定权大都集中于政府，大学领导的主要职责是“执行”。在计划体制下，大学的领导活动通常以“执行”为中心展开，大学内部机构设置也是以“执行”为中轴建构的。作为政策过程的两个阶段，决策与执行一体化的运作范式在大学缺乏办学自主权的时代有其合理性。但在大学办学自主权逐步落实之后，大学逐渐成为“决策”的真正主体，大学领导的决策职能逐渐取代执行职能而占据主导地位。决策与执行分开是现代大学领导体制的黄金铁律。而在现有的“党委领导下的校长负责制”的架构下，党委与校长均有决策的权力，导致双方分工不明、权责不清。“决策行政一体化”导致决策机构与执行机构相互制衡性不足，无法建立有效的问责机制。 完善大学法人治理结构必须建立权力制衡机制。在坚持“党委领导下的校长负责制”的前提下，建立决策权、监督权与执行权分立与制衡的治理构架。当务之急是建立健全大学最高决策机构。由于中国大学事实上的最高决策机构是党委常委会，因此，我们完全可以明确党委常委会的决策机构地位，并制定党委常委会议事规则。当然，也可以建立决策性的大学董事会，授予其意思表达机关的法律地位，实行董事会与党委常委会“双向进入制度”，并完善董事会议事规则。在决策性董事会治理构架下，一是要明确界定党委书记的职权与作用，赋予其在大学治理中的身份(如董事长)；二是要明确界定校长的职权与作用，明确其执行机关的身份，并完善行政负责人管理制度；三是要通过一系列配套的治理制度建设，为决策、管理和监督运行提供规范和指导。 5.大学董事会问题。大学董事会制度在欧美大学已有数百年的历史，经过长期的发展演变，董事会制度不断完善，成为大学治理的核心制度。作为大学的最高决策机构，董事会不仅致力于为大学寻求稳定的财政资源，而且拥有对大学重大事务做出根本性决定的权力。 中国大学究竟该不该设立董事会？如何建立董事会？董事会有何职能？董事任职资格是什么及其如何产生？要弄清这些问题，有必要对中国大学董事会制度的发展演变过程做一个简单的梳理。中国公办大学尝试董事会制度始于20世纪80年代末，到20世纪90年代初，有100所左右的大学成立了董事会。在条块分割的高等教育管理体制下，大学董事会制度旨在探索不同部门、不同地域如何联合办学、协同育人问题。进入市场经济时代之后，中国宏观高等教育管理体制改革取得重大突破，大批中央业务部门所属的大学，通过中央部委与省级地方政府“共建、共管”而划转地方。在这种背景下，许多行业类大学通过董事会的制度形式将“联合共建”的协作部门和单位联系起来。与此同时，随着国家“211工程”的实施，许多大学为寻求各级政府、中央各部委、科研院所、企事业单位的支持，也组建了董事会。进入21世纪后，为推动产学合作，许多大学成立了由企业家为主体构成的大学董事会。值得指出的是，中国大学的董事会不是大学的决策机构，只是大学的咨询性机构。中国大学董事会的主要功用是联合培养人才和联合进行技术开发，并没有遴选校长等方面的法人权力，这与西方大学董事会的功能截然不同。作为大学的最高决策机构，西方大学董事会成员来源于校内外利益相关者，体现了多元共治精神。其中，大学外部成员包括政府官员、社会名流、企业领袖、校友代表，大学内部成员包括行政人员、教师代表和学生代表，且大部分成员是通过选举产生的。中国大学董事会成员来源单一，基本不由选举产生。董事来源于三个方面：一是学校上级部门或地方政府的代表；二是合作单位的代表(包括企业、科研院所的代表)；三是学校的代表，主要是校领导。其中，地方政府的代表常常在董事会中担任董事长职务，学校则充任常务副董事长、秘书长等职务，而企业、科研院所常以“董事单位”的身份出现。 建立决策性的大学董事会是推进高等教育治理现代化的重要措施。由于“党委领导下的校长负责制”是中国法定的大学治理结构，因此应在大学董事会与党委常委会之间建立适当制度联系。中国大学的党委既是党的组织，也是大学的权力机构，它在一定程度上发挥西方大学董事会的作用。建立党委常委会一大学董事会决策同心圆制度是一种可行的选择[6]。在这种制度下，党委常委会的全体成员进入董事会，董事会的关键成员进入党委常委会，即“双向进入制度”。大学董事会是大学的最高决策机构，实行“董事会领导下的校长负责制”，党委书记可担任董事会董事长。作为行政负责人，大学校长由董事会负责遴选，通过上级教育行政部门核定，由董事会聘任并向董事会负责；董事会有权解聘校长。大学董事会由校内外各利益相关群体的代表构成，体现多元共治原则。从社会责任、学术水平和实践经验上对董事会成员的任职资格进行限制，并以大学章程明确大学董事的职责。 6.大学校长遴选机制问题。建立大学校长遴选机制是完善大学法人治理结构的重要内容。在当今的变革时代，面对不确定性的组织环境，公办大学比以往任何时候都更需要强有力的领导。选择坚定、果断、有远见、有担当的大学校长，能够确保组织在全球激烈的竞争中获得生存与发展的机会。因此，遴选大学校长应该是一个十分谨慎、周密和理智的过程。在计划经济时代，中国大学校长作为政府官员由国家直接任命，校长的资格标准是政治家。改革开放后，虽然校长的任职标准已经有所改进，如既强调政治家，也强调教育家，但是任命制依然没有任何改变。事实上，任命制不支持变革型的大学校长。在官僚化的干部体制下，上级部门倾向于按照自己的意愿寻找大学领导者。“劣币驱良币”的“逆淘汰”机制导致大学领导的平庸危机。 大学校长遴选机制改革涉及两个问题：一是政府如何看待大学校长。大学校长是政府官员还是具有一定资质的专业人士？大学校长是一个任何人都能胜任的岗位还是需要有专门的资质？二是大学校长的产生机制。大学校长由政府决定任命还是由大学法人自主遴选产生？前者实际上涉及大学校长职业化问题，后者涉及大学校长的任用方式问题。大学校长职业化强调大学校长是一种专门职业，其核心是大学校长的专业化。随着现代大学规模的日益扩大以及社会需求越来越多样化，大学校长的角色不断分化，从政治家到教育家，从管理专家到社会活动家，从组织文化塑造者到组织变革推动者。如此众多的角色需要大学校长全身心投入其中。在这种背景下，以大学校长为首的行政团队的专业化、职业化问题日益凸显。大学校长职业化有两个主要标志：一是大学校长遴选民主化、程序化，对大学校长实行公开招聘，实行资格考核和民主评议相结合；二是校长任职资格标准化，大学校长职业资格的首要标准是道德领导力，大学校长应该是一个品德高尚绅士；除此之外，大学校长还需具有一些学术领导的经验和能力，诸如学术可信度、公认的领导才能和管理技能、极大的工作热情、强健的体魄等。中国的问题是过于强调大学校长是政治家，不重视大学校长的学术领导者和管理专家的角色，加剧了中国大学的泛政治化、行政化和官本位。大学校长政治化的角色决定了大学校长的选任机制。中国大学校长的遴选机制具有两个主要特点：一是校长任命行政色彩比较浓厚。大学校长的行政级别、选调制度、任期制度、退休规定都直接复制了国家党政领导干部的选任机制；二是大学校长岗位变成了党政干部升迁的渠道。大学校长“空降”频发、调动频繁，导致大学校长任期短，不利于大学组织长远规划与发展。 为推动大学治理的变革，必须改革大学校长的遴选机制。十八届三中全会明确提出，要加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为社会组织。这一精神为改革大学校长任命制提供了政策依据。建立健全大学校长遴选机制，需要从如下四个方面入手：一是要创造条件，逐步取消大学校长的行政级别。二是明确大学校长角色定位。大学校长是专业人士，不是党政干部，应避免频繁空降，可适当延长任职时间甚至延迟退休。三是建立大学校长的任职资格标准。强调学术性和职业性，建立大学校长胜任力模型。四是建立严格的遴选程序。坚持遴选过程公开、公正、透明，尤其要扩大校内人员的参与度。 7.学术权力问题。学术权力、行政权力、政治权力是中国大学内部的三种权力形态，如何协调三者之间的关系是大学内部治理的基本挑战。学术权力来源古老的教授治校理念，最初是一种学者行会权力。由于学术权力对于保障学者的学术自由和大学的学术自治具有重要意义，故人们一直坚持不懈地探寻其实现机制。在计划经济时代，中国大学的学术权力依附于行政权力，行政权力与政治权力相结合，三权合一的结果便是中国大学的过度行政化。改革开放后，人们开始对学术权力、行政权力、政治权力进行了有意识的区分。为了有效地实现这三种权力，《高等教育法》分别建立了党委领导下的校长负责制、校务委员会制和学术委员会制。然而，由于行政化的惯性，学术权力微弱的格局在中国大学没有得到根本改变。在这种背景下，人们提出了大学去行政化的问题。2014年，教育部发布了《高等学校学术委员会规程》，提出以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。 学术权力问题实质上是如何处理大学行政管理与学术管理的关系问题。从大学变革的历史来看，学术管理是先发性的，行政管理是后发性的，行政管理是为学术管理服务的。古典大学的学术管理表现为教授治校。教授治校的前提条件是大学规模小、内部成员不存在利益冲突、组织是由共同信仰组成的价值共同体。古典大学不需要专门的管理人员，教授可以兼职管理学术事务[2]。随着组织规模的扩大，大学管理的复杂性不断增加，科层管理模式被引入大学，大学出现了专门的管理人员，行政管理由此产生。从此，大学出现了两类管理系统并存的格局：一种是新介入的“以行政管理系统”为基础的科层管理模式，一种是传统的“以院系学术管理”为基础的专业组织管理模式。如何协调这两种性质不同的管理形式是现代大学治理面临的基本挑战之一[2]。英美大学普遍采用两院制治理模式来回应这一挑战。所谓两院制治理模式，即大学最高决策机构有两个，一个是大学董事会(负责行政事务决策)，一个是大学评议会(负责学术事务决策)[7]。这实质上是一种在学校高层区分学术权力和行政权力的横向分权模式，中国《高等学校学术委员会规程》深受这种模式影响。随着新公共管理运动的兴起，这种横向分权模式日渐式微。在企业家精神的影响下，大学的科层制度和科学管理模式空前强大，传统的学术管理不断萎缩，中心行政管理进一步强化，大学评议会的功能不断弱化。学术人员日渐失去了学校高层的话语权，学术权力被迫下移，转向控制大学基层学术组织，从而形成一种纵向的分权关系。换句话说，学术管理与行政管理的关系已由学校高层的横向分权关系转变为学校与院系的纵向分权关系。针对大学学术力量微弱，中国学界提出了“大学去行政化”，要求健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，很多大学甚至要求行政人员集体退出学术委员会。然而，这种改革收效甚微，这是因为现代大学活动日益复杂，大学行政管理非但不能“去”，而且要更加强化；尤其是这种改革忽视了行政决策和学术决策都必须由同一套行政系统来执行的事实，行政人员退出学术委员会只会扩大政策执行的“鸿沟”。作为底部沉重的组织，大学学术权力的重心在基层学术组织。因此，现代大学的学术管理与行政管理之间的矛盾不再是校长与学术委员会之间的矛盾，而是大学高层与基层学术组织之间的矛盾。 作为学术组织，大学具有权力弥散、底部沉重的特性。学术治理必须基于大学的这种组织特性。一是要明确学术管理的使命。学术管理的核心使命是维护学者的学术自由。学术研究需要一种相对轻松、自由甚至“无政府”的环境，学术管理必须尊重学术活动的这一特性。二是要扩大基层学术组织自治权的范围。基层学术组织是大学的学术心脏地带，是古老教授治校理念的现代“保留地”。要激活大学的学术心脏地带，必须降低管理重心，把学术权力还给基层学术组织。三是要树立行政为学术服务的思想。学术是大学的立校之本，行政要为学术活动的开展创设良好的氛围与环境。亟须改革当前行政主导的学术评价机制，建立同行评价机制，充分发挥学术共同体的作用。 8.大学内部组织构架问题。管理不一定保证学术水平，但管理不善一定导致失败[8]。大学内部组织构架是有效管理的基础。由于大学泛政治化和行政化，中国大学内部组织构架与政府机关高度同构，存在严重的管理问题。一是学校－院系两级权责不匹配。权力集中在学校高层，院系等基层学术组织权力缺失。权力上移，责任下移，权责失衡严重抑制了基层学术组织的活力。二是管理机构膨胀。权力过度集中带来的必然结果是机构臃肿、人浮于事。简政放权流于形式，大学权力在校部机关之间流转，各种管理机构和领导小组叠床架屋[2]。三是问责机制缺失。大学管理没有明确的授权机制，也没有明确的责任分担机制，责任意识不强，行政伦理淡薄。 优化大学组织构架有必要区分大学内部的两种活动：管理与治理。大学治理关注大学组织的重大事项的决策是如何做出的，大学管理关注大学决策是如何有效执行的。前者旨在探讨大学利益相关者之间权责利的划分，以及采用何种机制实现相互之间的分权制衡，这实质上是一种政治性活动。后者强调在既定的大学治理模式下，管理者为实现组织目标而采取行动，这只是一种技术性活动。大学治理与大学管理的交汇点位于大学的战略管理层面，校长与董事会一同参与大学战略规划的制定。在西方大学，人们将学术事务交给院系等基层学术组织，将重大事项的决策交给董事会，将领导和管理学校日常事务交给行政。优化大学内部组织构架就是要建构良好的管理层级和问责制度。由于大学是底部沉重的组织，建立管理层级的首要原则是：必须由最有资格的人来决策以及对相关事务的处理应当在最低层次上做出决定[8]。从组织与管理的角度来看，现代大学一般具有四层结构：一是最高决策机构。国外大学通常是董事会，主要由商界、政府、教师和管理人员代表组成。董事会的主要任务是任命校长，批准发展战略，监督校长执行董事会决策。同时代表学校与政府谈判，协助校外公关。中国大学一般是党委常委会，其主要任务是处理“三重一大”事务。二是最高行政管理团队。国外大学最高行政管理团队包括校长、副校长、教务长、副教务长，其中，校长是最高行政首脑，对校内各项事务有最终决定权。校长任命副校长，校级领导岗位设置规范，职责划分明确。根据现代组织理论，越到组织高层，岗位设置、职责划分越清楚；越到基层，越灵活多样。中国大学最高行政管理团队包括党委书记、副书记、校长、副校长，所有校领导均由上级组织部门任命，校领导分工模糊，随意性大，团队内耗严重。三是中层职能部门。国外大学中层机构设置灵活，根据工作需要设置新机构。大学各级行政管理人员实行逐级任命制，校长任命副校长，副校长任命各处室负责人，处长任命下级工作人员。值得指出的是，国外大学中层职能部门只是一个忠实的政策执行者，为学术系统的服务意识强。中国大学中层职能部门设置整齐划一，与政府主管部门高度同构，适应政府垂直管理的需要。中层职能部门权力大，为学术系统服务意识差，这是因为中国大学中层职能部门具有两重性，既是决策执行者，也是政策制定者。四是各种专门委员会。国外大学为教师设置各种委员会参与学校管理工作。各委员会的设置依据章程，规范有序，委员会对大学和院系的重要人事任免发表意见，对大学的战略规划和重点学科建设提出咨询建议。委员会的设立和运作在一定程度上可以制约校长和行政人员的权限，体现了民主治校的理念。而中国大学的各专门委员会设置随意，功能定位模糊，在学校管理中只是扮演了“花瓶”角色。 优化大学组织结构，完善管理构架，是建立中国特色现代大学制度的重要抓手。一是坚持分权与问责相结合的原则，以权力制衡权力。与分权相配合，大学要建立党委、行政、院系负责人、教师明确的四级责任制，加强人员的考核与评估。重视大学章程建设，依法治校、依法办学。二是充分发挥校务委员会、学术委员会在学校决策中的作用。在校务委员会和学术委员会中，本校教学一线教授应占1/3，要有学生代表和校外人员代表。三是在党委领导下，切实发挥校长职责。校长必须有管理大学组织的能力和学术资历。可以成立5－7人的校长顾问小组，聘请不同领域的国内外专家。四是建立多层次的教授会，把参与和责任联系起来。大学要敢于向教授会放权，以调动广大教师的主动性、积极性和创造性。 9.基层学术组织自治问题。激活基层学术组织的活力是高等教育治理现代化的目的和归宿。中国大学基层学术组织过于行政化，事权、人权、财权集中于学校高层，基层学术组织办学自主权严重缺乏，学术的心脏地带因活力不足基本丧失人才培养功能和学术创新功能。为回应“钱学森之问”，2011年国务院在17所大学启动了“试点学院计划”。该计划的核心内容有：第一，扩大学院在教学、科研、管理方面的自主权，实行教授治院制；第二，改革学术职业管理制度，实行教师聘任制和年薪制；第三，改革人才选拔机制，实行学院自主招生制；第四，探索“以学生为中心”的人才培养模式，实行“导师制”。“试点学院计划”试图通过扩大基层学术组织自治权来激活学术心脏地带。 系、所、讲座等基层学术组织自治植根于大学源远流长的传统和大学组织的基本特点。大学的基层学术组织是围绕一门门高深学问(学科)确立起来的，学科是系、所、讲座建立的基础。同时系、所、讲座又是大学的“工作车间”，是大学集中和分散合法权力的组织方式。这样，学术职业就处于学科和院校构成的矩阵结构中。大学教师既属于一个学科，又属于更广泛的学术专业；既属于一个系所，又属于一所特定的大学。正如伯顿，克拉克所言，“学者们同时归属于一门学科、一个研究领域和一个事业单位，一所特定的大学或学院。”[9]125基层学术组织的治理模式因大学定位不同而有差异。如以研究为主的大学，具有学科中心和教授起主导作用的特征，行会模式的特点更为凸显，教师对学科的忠诚高于对院校的忠诚；以教学为主的大学，行政人员和学生起主导作用，科层模式的特点更突出，教师对院校的忠诚高于对学科的忠诚。如强调通识教育的大学，学科的重要性减少，教授更倾向于以院校为中心；强调专业教育的大学，院校的重要性相对减少，教授更倾向于以学科为中心。由于现代大学植根于高深学问，专业教育已成为现代高等教育的本质特点，因此基层学术组织总体上还是表现出强烈的行会模式的特点，当然也具有科层模式的某些特点，这是“底部沉重的组织”的基本特点。现代大学的组织模式可归纳为学科全力以赴从事学术研究，院校集中力量从事教学和传播知识[9]126。 落实基层学术组织自治可从三个方面入手：一是管理重心下移，积极探索学部制。把学科相近的院系组成大的学部，通过学部把大部分权力从学校高层下移到基层学术组织，降低管理重心，调动教师的积极性和创造性。二是建立扁平化的学术组织体系，探索PI制(Principal Investigater，国内翻译为“课题组长负责制”“项目负责制”“首席科学家制”“学术带头人制”等)。以学科逻辑和研究逻辑组建扁平化的学术组织，探索与学科相对应的内部组织体系。以科教融合理念为指引，对教学和科研实施一体化管理，以高水平的科学研究支撑高质量的教学。在尊重个人意愿，充分考虑人员结构、学术实力和外部需求的基础上，组建研究团队，实行PI制管理模式。三是推动学术职业管理变革。大学教师人事制度改革是撬动现代大学制度建设的战略支点。教师人事制度改革必须坚持国际化战略，要根据国际标准和中国实际建构中国特色的大学教师人事制度。这种制度的核心内容应该包括教师聘任制、人员分类管理制度以及同行评价制度。 10.大学章程建设问题。以大学章程为载体建立现代大学制度已成为共识。建立中国特色现代大学制度，在宏观上表现为理顺政府与大学之间的关系，全面理解和把握公办大学作为独立法人所应具有的权力和责任；在微观上表现为理顺大学内部的政治权力、行政权力、学术权力之间的关系，在党委领导的校长负责制框架下完善内部治理结构[2]。现代大学制度建设的核心内容是建立健全公办大学法人治理结构。2011年，教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》，在全国范围内有计划地指导大学章程建设，并以此推动建立公办大学法人治理结构。然而，由于人们对大学章程缺乏理解，致使“一校一章程”运动陷于困境。 大学章程究竟有什么作用？大学章程有何法律效力？这是人们共同的困惑，因为没有大学章程，大学照样办。要厘清这些困惑，我们首先要回答大学章程是什么？大学章程是西方的舶来品，其原型是中世纪大学的特许状。教皇或国王给大学颁发的特许状和章程(Charter)构成中世纪大学的“大宪章”(Magna Carta))。大宪章赋予大学开设课程、延聘教师、制定学术标准的权利，同时授予大学师生居住、审判、罢课、免税等特权，即大学自治权。大学章程在西方是一个很宽泛的概念，至少有三种不同的指代：一是大学宪章(Charter)，相当于办学许可证，主要规定大学与政府之间的关系；二是大学内部规则(Statue)，相当于校纪校规，主要规范大学内部各主体之间的关系；三是决策规则(Bylaw)，相当于最高决策机构的议事规则，主要规范大学治理机构的运作。虽然不同历史时期，大学章程的表现形态有变，但大学章程的内涵一直很稳定。作为大学法人治理的“宪章”，大学章程具有如下三层含义：第一，大学章程是政府与大学签订的公法合同。通过合同明确政府与大学的权力和职责。大学章程会同有关法律，厘清大学与政府及其他组织的界限，明确大学办学自主权的范围。大学章程既是大学法人存在的标志，也是政府管理大学的依据。第二，大学章程是大学的治校总纲。作为大学法人治理结构的制度载体，大学章程是大学最高决策机构和最高行政机构的运行规则。大学章程一般包括董事会会议规则、行政负责人管理制度、学术委员会工作程序、治理信息披露制度等。第三，大学章程是法律的延续。作为教育法的法源之一，公办大学章程对政府、社会、大学法人、大学董事、管理人员等均具有法律约束力。大学章程的制定必须严格遵循立法程序。 大学章程的主要功用是规制大学权力运行，为办学自主权的有效运作提供法律框架。由于大学章程规制的是一种公共权力，应该纳入行政法调整的范围。北美很多公办大学的章程就是由立法机构为大学量身打造的国家法律。在中国当前的国情下，我们可以先确立大学章程为部门规章的法律地位，使大学章程成为教育法的法源之一。为此，我们首先必须确立大学章程制定主体为国家立法机构。教育部应成立大学章程核准委员会，负责各大学的章程审核工作。其次，大学章程制定程序需严格遵循部门规章立法程序。各大学应成立“大学章程制定委员会”，负责起草本校章程，起草文本提交大学最高决策机构审议，通过后提交教育部大学章程核准委员会。最后报国务院法制办审批，批准后公布。第三，明确大学章程的创新空间。大学章程内容包括必要内容和自主创新内容。由于中国有一部《高等教育法》，大学章程的创新空间有限。大学章程最有可为的创新空间是调整大学高层与基层学术组织之间的权力关系，应把扩大和落实基层学术组织的自主权作为立法重点。 三、培育国家制度能力助力高等教育现代化 中国高等教育治理现代化旨在激活学术心脏地带，提高学术创造力，恢复大学创新人才培养功能。要实现这一伟大使命需要大学组织模式转型和管理体制机制创新。大学组织与管理的改革受制于大学法人治理结构的变革，大学法人治理结构的变革以宏观的政治社会结构变革为前提。在政治社会结构难以根本改变的情况下，单方面进行大学法人治理结构变革，不可能取得任何成效。可见，制度是一切问题的根源。广域的环境动力因素和环境条件，塑造的不只是大学的组织模式，也决定了整个高等教育系统状态。高等教育治理变革依赖于更广泛的制度背景，大学只是更大环境模式的载体。“在大的文化、组织环境中缺失了‘大学’这一概念，要创办一所大学就会举步维艰；大环境一旦存在建构‘大学’的蓝图或者模式，大学的整个创建过程就会轻而易举。”[10]高等教育治理模式嵌入在大的国家和世界环境中，前者勾画了高等教育治理模式的地方环境。一方面，高等教育治理模式反映了全球环境下的一般模式(崇尚理性，追求卓越与公平)，大学模式在迥异的环境中有着惊人的相似性，在变化的轨迹上趋于同构；另一方面，高等教育治理模式又带有不同国家和地区的独特的政治制度结构。各国高等教育治理呈现出系统差异，因为它们反映了特定的政体和国体的组织状况。这是建立中国特色现代大学制度的理论基础， 高等教育治理模式变革是外部动力驱动的，它是由高度制度化的集体权威塑造的，反映了环境中最强劲的行动者的利益和权力。在这些权威中，国家起着决定性的作用，但人们也越来越相信市场和社会组织将发挥重要作用。国家、市场、社会将成为高等教育治理体系中国家和全球模式的创造者。国家究竟应该在高等教育治理中发挥多大作用？美国学者福山从国家建构的角度提出了一个二维模型：国家职能范围和国家制度能力。他认为，在传统集权主义国家，国家职能范围大但国家制度能力相对不足，国家管理着它管不了也管不好的范围极广的事务。现代国家应该是国家职能范围小但国家制度能力强，这才是有效治理的国家。从传统集权主义国家走向现代国家，最佳的改革路径是在缩减国家职能范围的同时提高国家制度能力。很多国家改革的误区是既缩减国家职能范围又削弱国家制度能力。他认为，缩减国家职能范围很重要，但是强化国家制度能力更为重要[11]。在高等教育治理上，需要贯彻“小政府、大社会、强制度”的理念。中国高等教育治理现代化首先必须简政放权。政府只有向大学赋权，才能激发大学办学的积极性；政府只有向社会赋权，才能激发社会参与制度创新的热情。然而，中国高等教育改革中“一收就死、一放就乱”的现实严重制约了政府放权意愿。“一收就死、一放就乱”是没有处理好国家职能范围与国家制度能力的关系，反映的是缩减国家职能范围的同时弱化了国家制度能力。实际上，建构国家制度能力是更为根本的。所谓国家制度能力，是指国家制定制度和实施制度的能力，以及推动制度变迁的能力。具体地说，国家制度能力包括三个方面：一是国家基于社会共识独立自主地界定自身政策偏好，进而形成公共政策的能力；二是国家将业已形成的政策进行有效实施，并产生预期政策效果的能力；三是国家根据内外部环境的变革，积极推动制度变迁的能力。国家制度能力是衡量国家治理能力高低的最终尺度，正如福山所言，“制度能力不足的国家是软弱无能的国家，制度能力缺失的国家是治理失败的国家”。因此，培育国家制度能力对于推动中国高等教育治理现代化意义重大。标签：大学论文; 治理理论论文; 中国模式论文; 社会管理论文; 社会改革论文; 变革管理论文; 中国现状论文; 国家治理现代化论文; 高等教育法论文; 社会体制论文; 法人治理结构论文; 地方领导论文; 行政体制论文; 社会现状论文; 中国大学论文; 中国教育论文;