导言：DBO总承包模式，是近年来在国内工程建设领域中适用于公共设施及基础设施项目的工程发承包模式，该总承包模式具有独特优势，在实施过程中也取得一定效果，但由于是新模式，仍有改善的空间，在此作简单介绍和探讨。
一、工程简述
某市中型体育中心工程，总建设用地面积约50公顷，建筑总面积约25万平方米，包括1座甲级体育场，1座可容纳2000个固定座位的游泳馆，一座中型体育馆，1座综合培训楼，两座训练馆和两座展览馆。
本项目采用DBO总承包合同模式（也称作特许经营协议），是我国首个采用该模式承发包的文体公共项目，建设单位为市政府投资管理公司，项目总承包方为由某大型开发公司、设计院、施工企业组成的联合体（项目公司）。
项目公司由具有强大开发能力及丰富的资产有经营能力的开发公司牵头成立，是项目公司的主导方，设计方及施工方分别承担设计及施工任务，项目建成后，由主导方成立经营公司负责运营该资产。
二、我国体育场馆基本现状
在我国，政府投资建设的体育场馆基本上都是为了因应举办某运动会而建设的，当比赛任务结束后，为维持场馆的正常运转，政府每年仍需投入不菲的财政支出对场馆进行日常维护。为减轻政府的财政负担，在新建体育场馆等公共设施中引入市场运作模式可能是未来方向，其中DBO项目总承包模式就是其中很好的一种。
三、DBO总承包模式的概念及特点
1、该模式的概念
该模式是近年来从国外引进的一种新型的工程发承包方式，即设计（Design）-建造（Build）-经营（Operation）的简称，指的是建设单位作为投资方将拟建项目发包给总承包方并签署特许协议，由总承包方承揽整个建设工程的设计、施工、经营（约定的运营期内），投资方按协议支付工程建设费及运营期的运营费用，总承包方负责工程设计、建设、运营，特许经营期满后，项目移交建设单位。
2、该模式特点
一直以来，我国大多数体育场馆在满足一定的比赛任务后，基本上处于闲置状态，主要原因是：1、受场馆设计条件的局限。在我国，大多数场馆的建设是为特定的比赛任务而进行的，没有太多考虑任务结束后如日常维护等因素，更没有考虑场馆日后经营需要；2、受管理体制的束缚。目前体制下，场馆管理还是行政主导，没有以市场作导向，因此管理部门缺乏内在动力对其进行商业运营，导致场馆长期处于闲置状态，建设投资没有发挥应有社会效益及经济效益，造成建设投资的浪费。
该模式中，项目建成后由专业公司经营，其最大特点是引进商业化运作，最大限度盘活投资效能，变场馆从沉睡状态变为激活状态，承包方通过运营收益及取得承包运营费获得报酬，而建设方按合同支付了约定运营费后，也卸下了巨大的财政包袱，解决了传统模式下场馆维持费用支出的不确定性，实现了投资方与承包方的双赢。
本项目在初始设计阶段，就紧紧围绕场馆拓展经营为中心，以打造悠闲娱乐体育场馆为目标，因此项目设计风格独特，亮点突出，其中一大亮点是结合自然条件，将项目分为南北两区，并在场地中央设置与场外水系相贯通的亲水景观湖、观景栈道及连通南北区的石桥，与周边市政亲水景观项目相协调相融合，这一设计妙笔，为打造城市名片，进行商业运营创造了条件。另外本项目取消传统的为封闭管理设置的围护结构改为开放式场馆，为市民提供了又一开放休闲憩息场所。
另一个亮点是该项目中的节能体现，节能设计方面，首先是雨水回收利用，回收屋面雨水面积达30000m2，按历史降水量计算，年可回收雨水3000m3，雨水净化后可用于绿化喷淋、保洁等，其次是非比赛场馆采用了太阳能供电系统，通过以上设计措施，既满足了绿色设计要求，也降低了运营成本，使绿色设计从传统的要我节能向我要节能的方向转变。
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四、该模式的优势
该模式除具有合同关系简单、组织协调工作量小、有利于缩短建设周期、有利于控制投资等其它总承包方式兼有的优势外，还具有其独特优势：
1、考虑全寿命周期费用
由于总承包方承担了项目的运营，实现了建设主体和经营主体的统一，使得总承包方在进行项目设计时，就不得不考虑项目相对寿命周期的总费用，并主动通过项目设计、施工、运营三方参与的互相论证，互相影响作用，达到项目建设和运营的最佳结合，建设费用与运营费用的最大优化，解决了总承包方追求工程造价最大化与建设单位追求最小化、建设单位重控制工程造价，轻运营费用控制的矛盾。
本项目实施过程中凡与工程有关的所有重大事项研讨、决策等，项目公司均组织三方成员专家组成的专家组进行论证，充分运用价值工程、全寿命周期费用理论等现代分析方法，发挥各自专业所长，使形成的各项方案及决策事项更具科学性、经济性。
2、围绕经营的设计，改变了场馆功能单一的传统模式
该承包模式，引入了市场化运作，由总承包方负责经营，改变了体育场馆单纯为赛事而建、功能单一的不足。总承包方负责经营，必然会按照市场规律进行设计，以满足除体育比赛外的其它功能，本项目设计中，充分利用场地生态的自然条件，以水作元素，突出悠闲意念，设计了与周边水生态形成体系的亲水景观等，实现了场馆向旅游悠闲的转变，为城市增添了一道靓丽风景。
3、专业经营，发挥场馆最大效益
该模式引入市场模式，由专业的资产运营公司经营，可以充分发挥专业公司的专长，充分利用场馆的效能，除满足比赛任务外，更因组织各种商业活动，满足群众文化生活需求，改变原有体育场馆经营体制的僵硬化，创造了经济效益和社会效益。
4、转移经营后，政府就有了一本维持场馆使用的明确帐
特许协议中约定了政府支付给总承包方一笔固定费用，由其负责经营，使得场馆不确定性的维护费用风险转移给了总承包方，是风险管理的转移运用，避免了维持费用的不可预测性，使经营方与政府方各有所得。
五、实施中的不足与改进
1、法律主体与合同主体的不一致
本项目建设过程中，由于受现行建设方面的法律法规的约束，所有施工许可，都是以施工单位而不是项目公司进行报建，并由其对接政府行政部门，另外，受合同关系的约束，所有与合同有关，包括与业主和监理单位的业务则由项目公司对接。
笔者认为，因建设法律法规的原因，造成报建主体与合同主体的不一致，使得施工单位对如此身份略显尴尬。另外，公共建筑涉及的专业工程比较多，受资质影响，施工总包单位难以全部包缆，只能由项目公司单独发包而又名为施工总承包的分包，此情况下，虽然也可通过合同约定赋与总包对分包商的管理，但终归是由施工总包单位承担了所有施工方面的法律责任，因此，施工单位作为法律主体而不是项目公司，使项目公司游离于政府行政监管之外，是否弱化了项目公司的法律责任?相反的是否增加了施工总包单位应承担的责任?值得探讨！
但无论如何，该模式所具有的独特优势，可能是未来公共项目建设的方向，制定相关适应此承包模式的法律法规，使项目公司同时具有建设法律主体与合同主体的身份，以满足发展的要求很有必要。
2、发挥该模式优势的探讨
任何新事物都具有应用、消化、提高的三个阶段，该模式也不例外，笔者认为，该模式的精髓应该是设计、施工、运营三方共同成立具有独立法人的经营公司，由其承担和享有项目全生命周期的风险与收益，三方从经营公司取得收益分配，从而将项目寿命盈亏真正绑在三方身上，调动三方的主动性、专业性，充分发挥各自优势，通过建设运营该项目，取得效益的最大化，实现多方共赢。
本项目实施过程中，作为项目公司的主导方-某开发公司，只是将设计、施工任务交由另外两成员分别承包而已，虽然都是项目公司成员，但是他们的收益更多来自于所承包的任务里面，三成员中，真正关心项目生命周期费用的是该主导方，因此在所有项目公司组织的工程技术重大事项研讨决策中，施工、设计两方虽都有参与，但基于各自利益的考虑，实际上并没有多少参与的动力，更没有提出多少从项目全寿命周期考虑的相关解决方案与建议，最终弱化了设计、施工公司的专长发挥，决策水平的高低就依赖于开发公司的在开发、设计、施工、经营上造诣了，这似有违该模式的初衷！
因此，如何发挥DBO总承包模式的优势，如何组建及经营项目公司才能体现该模式的精髓，值得思考与探讨。
结束语：DBO总承包模式是一种适应政府公共工程的承发包模式，有其独特优势，在实践中不断总结完善，一定会有广阔的运用前景！
论文作者:黄耀洪
论文发表刊物:《基层建设》2017年2期
论文发表时间:2017/4/18
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