民族自治地方行政领导特点初探，本文主要内容关键词为：民族自治论文,领导论文,行政论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民族自治地方行政领导工作的实践表明，民族自治地方行政领导活动既具有一般地方行政领导活动的共同规律，又具有民族自治地方领导活动的特殊规律，是二者的结合和统一。民族自治地方行政领导活动的特点便主要表现在一系列的“结合”和“统一”上。笔者拟对此进行拓荒性的探讨，以期抛砖引玉。
第一，行政领导主体的特点：地方性和自治性相结合、民主性与民族性相结合、德才能体素质与民族素质相结合、整体结构与民族结构相结合。
民族自治地方行政领导主体无论是领导机关的建构，或是组织原则的实行，还是领导者个体素质与群体结构都带有一般地方行政领导和民族自治地方行政领导的双重特点。具体表现在以下四个“结合”上。
行政领导机关建构的特点：地方性和自治性相结合，即一般地方行政领导机关同民族自治地方领导机关相结合。《民族区域自治法》第三条规定“民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关。”自治机关作为一级地方领导机关，同一般地方行政领导机关一样，它必须按照宪法第三章第五节所规定的基本原则组成，它同同级一般地方行政领导机关享有同样的权力，承担同样的责任，具有共同特点；但作为自治机关，它又必须按照宪法第三章第六节关于自治机关的组成原则规定和民族区域自治法的有关规定组成，它又享有其他同级一般地方行政领导机关所不具有的权力；承担其他地方行政领导机关无需承担的责任，具有自己所独具的特点。同时，一般地方的行政组织是三级结构，即省、县、乡，而民族自治地方的行政组织是四级结构，即自治区、自治州、自治县（旗）、乡（民族乡），介于自治区与自治县之间的自治州属于一级行政机构，且自治州人民政府的行政领导不象专署那样是由省人民政府委托和任命产生的，而是依照有关法律选举产生的，并对行政首长的族别提出了法定的要求。
行政领导机关组织原则的特点：民主性与民族性相结合，即民主集中制原则同民族性原则相结合。宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”民族自治地方的行政领导机关同样实行民主集中制原则。民族区域自治法第三条明确规定：“民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则。”同一般地方行政领导机关一样，自治地方的行政领导机关都是民主选举产生，向人民负责，都是国家权力机关的执行机关，都是在国务院统一领导下的国家行政机关，在行政关系上隶属于国务院及上级行政领导机关，都服从国务院，对上级行政领导机关负责并报告工作。但民主集中制原则在民族自治地方带有很大的灵活性。民族区域自治法第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”一句话，在民族自治地方的行政领导工作中实行民主集中制原则的内容、形式、手段、方法都带有鲜明的民族性。
行政领导者个体素质的特点：德、才、能、体素质与民族素质相结合。行政领导者的素质如何直接关系到一个国家、一个民族行政领导水平的高低和领导工作的成败。民族自治地方的行政领导者同一般地方行政领导者一样，必须努力培养自己在德、才、能、体等方面的基本素质。在德的素质方面，最基本的就是向人民负责，做人民的公仆，为人民服务，为人民的事业勇于牺牲自己的一切。在才的素质方面，必须具有坚实的文化科学知识和渊博的知识面，必须精通管理科学知识，必须熟悉自己工作范围内的主体专业，精通分管的工作业务。在能的素质方面，必须具有通观全局的筹划能力，有权衡利弊得失的判断决策能力，有组织协调能力，随机应变能力和改革创新的能力等。在体的素质方面，必须有健康的体魄。健康的体魄应当是一种身体上，精神上和社会适应上完成的状态。而民族自治地方行政领导者除了必须具备上述基本素质外，还必须具备基本的民族素质：必须了解本民族本地区的历史特点、文化传统、熟知民族的社会环境、社会心理和生活习俗，必须具备丰富的民族科学知识，通晓民族语言，精通民族工作方法，适应民族地区的生活方式等等。
行政领导者群体结构的特点：注重整体结构同注重民族结构相结合。科学地构建行政领导层群体结构，是行政管理取得成功和社会主义事业兴旺发达的关键。民族自治地方的行政领导班子的建设同一般地方行政领导班子的建设一样，要从整体上考虑领导班子的政治素质结构、专业结构、知识结构、文化结构、能力结构、年龄结构和性格结构，实现行政领导班子的最佳组合。而民族自治地方行政领导班子的建设在考虑上述结构的同时，还必须考虑干部的民族结构。在民族自治地方的行政领导群体结构中，少数民族领导者占较大比重，处于比较重要的地位，且主要行政领导者均由实行自治的少数民族公民担任。宪法第一百一十四条规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任”。民族乡、镇的乡长和镇长，一般由人口最多或人口较多的少数民族公民担任。行政领导机关的其他组成人员（如副职或部门负责人）中，实行自治的民族的人员比例可略大于本民族人口占该地方居民总数的比例等。
第二，行政领导群体的特点：少数民族公民与汉族公民相结合，信教公民与不信教公民相结合，民族干部与汉族干部相结合。
领导群体是领导活动的群众基础。它包括领导者与群众的关系，领导者与被领导者的关系。在一个行政领导系统中，领导者与被领导者的矛盾，领导与群众的矛盾是领导工作的基本矛盾。在民族自治地方的行政领导关系中，这一基本矛盾在构成要素、组成方式、运动规律、社会功能等方面有着同一般地方行政领导关系的基本矛盾的共同性质。但由于民族地区特定的经济生活、历史特点、文化传统和宗教信仰等又决定了这一基本矛盾在民族自治地方具有特殊的表现形式。
领导群体——被领导者，群众的特点：少数民族公民与汉族公民相结合，信教公民与不信教公民相结合。在民族自治地方，民族构成情况比较复杂，有些汉族和其他民族的人口较少，实行自治的民族人口较多；有些少数民族群众从绝对量上讲虽不占绝对优势，有些甚至占不到10%，但由于民族关系显著，对行政关系发生多方面的影响，因而在行政关系中起重要作用。这种各民族公民相互杂居的分布特点给民族自治地方行政领导群体带来了许多民族的特色。
在民族自治地方，宗教问题极为复杂。许多少数民族都信仰宗教，有的一个民族同时信仰几种宗教，有的一个民族信仰同一宗教，有的几个民族信仰同一宗教，也有些民族不信仰宗教。这种情况，使民族自治地方的行政领导活动与宗教问题紧相关联。民族自治地方这种信教公民与不信教公民相结合的特点决定了我们的行政领导工作无论从内容、形式还是方法和手段上都不得不考虑宗教信仰情况，有时对某些问题的处理不得不带有浓厚的民族或宗教色彩。
行政领导群体——被领导者，干部的特点：民族干部与汉族干部相结合，在民族自治地方的行政领导关系中，处于被领导地位的干部，既是被领导者，又是一般地方行政工作者，还是民族自治机关干部，具有三重身份。作为被领导者，必须坚决服从上级的领导，忠实地执行上级的决议、决定、指示、命令；作为国家行政机关干部，必须维护国家的整体利益；作为民族利益的代表者，又必须维护民族的利益。服从上级领导、维护民族利益、维护国家利益从根本上讲是一致的。同时，处于被领导地位的干部，总是既有民族干部，又有汉族干部。这种民族干部与汉族干部共同存在于同一领导体中的情况，虽然会在工作中带来某些矛盾和困难，但从总体上讲，情况是良好的。民族干部可以发挥自己贴近本民族，通晓本民族语言，了解本民族的历史和现状，熟悉本民族风俗习惯等长处。汉族干部可以把外面先进的科学技术、文化知识、思维方式、思想观念、新的信息和先进的管理经验带进民族地区。民族干部和汉族干部要发挥各自的长处，克服各自的短处，互为补充、相互学习、相互结合。
第三，行政领导客体的特点：国情和区情相结合。
领导客体是领导活动赖以进行的一定物质条件和领导活动必然要遵循的客观规律。民族自治地方作为一般地方行政区，一方面同其他一般地方行政区一样，当前正面临着社会主义初级阶段的政治、经济、文化发展状况，面临着改革开放、建立社会主义市场经济的新形势，其领导活动必定受到社会主义初级阶段的各种物质条件和客观规律的制约。另一方面，民族自治地方作为民族自治区域，又面临着其他一般地方行政区不具有的一些特殊情况，其领导活动又要受到民族地区所特有的物质条件和客观规律的制约。这就决定了民族自治地方行政领导客体的基本特点：把我国社会的基本国情同民族自治地方的具体情况结合起来。具体表现在以下几个“结合”上。
政治基础的统一性与政治关系的复杂性和政治发展水平的滞后性相结合。新中国建立以后，民族地区象其他地区一样，建立了以生产资料公有制为基础的社会主义经济制度和人民当家作主的社会主义政治制度。各民族建立起平等、团结、互助的社会主义民族关系，各民族间同呼吸，共命运。在现阶段各民族人民都把建设富强、民主、文明的社会主义现代化强国作为共同目标，共同理想。这些集中昭示：现阶段我国各民族已有了统一的政治基础。但是，由于复杂的地缘关系，由于政治关系与复杂的民族关系和宗教问题交织在一起，加上国外势力的渗透和挑拨等因素，使民族地区的政治关系呈现出复杂性。同时，我国少数民族地区政治发展水平明显地滞后于建设社会主义民主政治的客观要求：民族自治地方在决策、监督、咨询、反馈等具体制度上明显落后于发达地区。有些民族地区尚未建立起完整的民主制度；少数民族群众的法律意识、民主意识很淡薄，旧的思想观念、思维方式、行为模式至今还严重影响着绝大部分民族群众。
经济发展潜力大，经济实力巨大增长同经济发展基础差，生产力水平低相统一。新中国成立后，特别是十一届三中全会以来，少数民族地区建设发展的速度一直保持在较高的水平上，经济实力有了巨大增长。有关资料表明，民族自治地方的工农业总值从1949年的36.6亿元，增加到1989年的2,570亿元，增长了70倍。民族地区多年来的建设成就为今后的发展奠定了坚实的基础；自然资源也潜在着巨大的经济能量，将为民族经济的发展和腾飞提供广阔的前景和无穷的后劲；改革开放的深入发展，社会主义市场经济体制的逐步建立将为民族地区创造出更大的经济活力，民族地区经济的发展蕴藏着巨大的潜力。但民族经济发展的基础很差，生产力水平很低，这是现实问题。由于底子薄、基数小，其增长的绝对数远远低于全国平均水平。1989年全国民族地区“八省区”①人均社会总产值、人均工农业总产值、人均国民收入三项指标与全国平均水平的差距分别为1,494元、1,192元、419元，1992年差距进一步拉大，分别为1,642元、1,361元、621元。民族地区自然资源富集，但开发难度大，既缺资金，又乏人才；对国家财政的依赖性强，资金运用能力弱；基础设施差，利用率低；建设资金短缺且严重外流；劳动力素质差，知识型人才匮乏且大量外流；劳动生产效益差，投入多产出少。
新的文化环境与旧的文化影响并存，社会主义文化与民族传统文化相结合。民族地区由进入社会主义社会以前的社会态势所决定，资本主义、封建主义的意识形态，甚至奴隶社会，原始社会的思想意识都在不同民族以不同形式不同程度地反映出来，某些落后的社会形态所凝结，沉淀的传统观念或传统习俗依然影响或支配着人们的行为。另一方面，民族的传统优秀文化遗产也正在发扬光大，并与社会主义文化相结合。几十年来的马列主义、毛泽东思想教育、社会主义教育，现行的法律制度的实施，各项政策、措施的执行以及社会主义精神文明的建设等等，使社会主义文化逐渐在全社会占据主导地位。社会主义文化与民族优秀文化相结合，形成了民族地区特殊的文化环境。
以上情况决定了少数民族地方的行政领导者必须根据本民族本地区的具体情况，采用适合特殊行政领导客体需要的行政领导导体制、结构、方式和方法，根据民族地区的特殊情况，探索和运用民族地区的特殊行政规律来指导民族地区的行政工作。
第四，行政领导活动运作的特点：服从性与自主性相结合。
行政机关作为国家权力机关的执行机关，依法运用国家权力对国家事务进行管理。因而全部行政领导活动都必须服从同级国家权力机关的领导；必须执行同级国家权力机关制定的决议、决定和指示、命令；地方行政领导机关还必须服从上级行政机关的领导，因而使地方行政领导工作具有服从性的特点，民族自治地方的行政领导活动亦然。但民族自治地方的行政领导活动又具有自主性的特点。民族地区行政领导者在不违背国家宪法、法律和法令，不违背同级人民代表大会的决议决定的前提下，贯彻党的总路线、总政策要从本地区的实际情况出发，自主领导和管理地方性的行政事务、经济建设和文化工作。服从性和自主性相结合是民族自治地方行政领导活动运作的基本特点。
政治上的服从和自主相结合。民族自治地方的行政领导者同一般地方行政领导者一样，都必须在自己所管辖的范围和工作领域内，始终如一地贯彻党的总路线、总政策，服从党的领导，服从国家的总决策、总的战略目标和战略任务，积极完成国家的有关计划和上级行政领导机关交办的各项任务，保证在行政管理工作中实现党的领导。但民族自治地方行政领导在贯彻执行上级的政策时又具有较大的自主性和灵活性。民族自治地方不仅可以对某些不适合民族地区的政策变通执行或停止执行，而且国家鼓励少数民族地区大胆运用区域自治权，在不违背大政方针的前提下，自己制定政策。民族地区可以运用区域自治权制定自治条例和各种单行条例，制定出更符合民族地区特殊情况的灵活政策。
法律上的服从与自主相结合。行政领导者在法律上除承担一般法律责任外，必须保证本行政机关及其工作人员在国家法律允许的范围内工作，遵纪守法，依法行政。对于违反国家法律和行政法律法规。擅离职守或滥用权力者，要承担行政法律责任。在执行法律的原则、内容、行使法律的程序上，任何地区，任何个人都不能例外。民族地区的行政领导者也必须无条件地服从法律。但民族自治地方行政领导者在执行某些法律的形式、方法和手段上又必须符合本民族的特点，符合本民族的风俗习惯，切不可与民族心理相悖。
工作上的服从与自主相结合。包括民族地区行政领导者在内的一切行政领导都必须为本单位提出切实可行的计划、决策、合理组织和使用本单位的人力、物力、财力，合理安排时间，采取各种措施，激励广大干部群众的积极性和创造性，领导群众去实现管理目标，这是行政领导者的基本工作责任。一切行政领导工作都必须服从行政管理目标。但是，民族自治地方的行政领导者除承担上述工作责任之外，还有维护民族团结，率领各民族群众实现共同繁荣的职责。因而必须采取灵活的工作方式，保持高度的自主性。
第五，行政领导方法的特点：一般行政领导方式同民族传统工作方法相结合。
行政领导要实现良好的领导效能，完成领导任务，必须注重领导方法的选择和创造。民族自治地方的行政领导工作既要坚持运用一般地方行政领导者所运用的一般行政领导方法，又要坚持运用带有民族特色和民族形式的灵活的特殊行政领导方法。所一般行政领导方法同民族传统工作方法结合起来是民族地区行政领导方法的基本特点。具体表现在以下几个方面：
从行政领导手段来看，要坚持把运用行政手段、经济手段、法律手段、教育手段同运用民族传统管理手段结合起来。在民族自治地方行政领导工作中运用行政手段有利于行政领导者实行集中统一领导，保证对于社会生活的有效管理，有利于实现国家的统一和民族团结，有利于灵活地调配人力、物力、财力、迅速解决领导活动中出现的主要矛盾。正确运用各种经济手段能很好地调节国家、集体和各族人民之间的物质利益关系，充分发挥物质利益的激励作用，推动社会的发展。正确运用法律手段有利于通过发挥法律的强大威慑作用，有力的保护作用和有效的调节作用，有利于实现民族地区行政管理的规范化、制度化和法律化。正确运用教育手段，可以通过思想政治工作，调动广大行政人员和各民族人民群众的积极性，帮助人们提高认识能力，消除隔阂，从而增强民族凝聚力和团结协作精神。但是，民族自治地方由于民族关系复杂，行政领导工作一般要经过充分的协商和说服来处理大量行政事务，在这里切忌滥用强制。由于特殊的民族心理素质决定了许多民族的民族道德观念十分明显，因而运用民族道德方法处理行政事务也是必不可少的手段，要善于运用本民族对事物的特殊审视观念、价值判断、处理问题的方式和管理手段来开展行政领导工作。
从行政领导的方法来看，要坚持调查研究、主客观相结合，群众工作方法等基本领导方法同坚持运用民族工作方法相结合。调查研究、主客观相结合、群众工作方法是中国共产党在领导长期的革命和建设的实践中形成的基本领导方法，也是民族自治地方行政领导工作须臾不可或离的领导方法。但是民族自治地方的社会发展状况，政治发展水平等还决定它必须运用自己特殊的工作方法。
我国少数民族的社会发展很不平衡。解放前，包括鄂温克、鄂伦春、独龙、怒、傈僳、佤、布朗、德昂、景颇、黎、高山族约60万人口的少数民族，尚处于原始社会末期或保存浓厚的原始公社制度的残余；在大凉山地区的100万人口的彝族中还保留着野蛮的奴隶制度；约有400万人的少数民族还保存着封建领主制度；而在3,000多万人的30多个少数民族中，封建地主经济已占统治地位，而且在不同程度上发展了资本主义因素。这种不平衡性在一些民族中至今尚带有很深的痕迹。
各少数民族地区政治发展也不平衡，在一些地区至今尚保存着土司制度和封建领主制度。如内蒙有盟、旗同省、县并存，在云南的许多少数民族地区和四川、青海、甘肃的藏区还保存着政教合一的制度。对这些地区的行政领导工作就得通过或联合这些地区的土司、领主、教主等来进行。这些要求行政领导者必须采用符合本地区本民族的社会发展状况和政治发展水平的民族工作方法。
从行政领导形式来看，要把运用强制命令、疏导教育、榜样示范等领导形式同民族形式结合起来。行政命令、疏导教育、榜样示范是带有共同规律性的一般行政领导方法，对于实现行政目的和良好的领导效能具有重要作用。因而民族自治地方的行政领导者必须学会运用这些基本领导形式。但由于民族自治地方的特殊情况决定了我们又必须学会运用民族形式。如在我国少数民族中存在着多种宗教信仰，宗教信仰在某些少数民族群众的生活中占有很重要的地位。因此，在信教民族中，尤其是在宗教感情甚浓的民族中，并不完全排除利用宗教形式对某些行政事务进行处理。又如民族地区一般有一种或几种通用的语言，按照宪法和民族区域自治法之规定，这里的行政领导工作必须使用民族语言形式。
第六，行政领导目标的特点：实现行政领导效能同实现社会效益相结合。
行政领导效能是衡量领导者领导活动成败的科学标准和综合尺度。获取满意的领导效能是一切领导活动的最终目标。民族自治地方的行政领导工作既要注重提高行政领导效能，实现行政管理目标；又要把巩固国家统一，维护民族团结，发展社会主义民族关系，实现各民族的共同繁荣即实现行政领导的社会效益作为更重要、更高的领导目标。把实现行政领导效能同实现社会效益有机地结合起来，是民族自治地方行政领导目标的基本特点。
行政领导效能问题是关系到国家和社会主义事业兴衰成败的大问题。邓小平同志指出：“搞四个现代化不讲工作效率不行”，“领导层有活力，克服了官僚主义，提高了效率，调动了基层和人民的积极性，四个现代化才真正有希望。”②他认为我们的改革要达到的目的之一就是“要真正提高效率”。③当今的时代是各方面激烈竞争的时代。竞争意味着高速度、高效率。行政领导工作在国家的经济、政治、科技、文化、教育等各方面的工作中处于关键地位，是各方面竞争的中枢，更需要高速度、高效率。因此，提高行政领导效能已成为包括民族自治地方的行政领导在内的各级行政领导工作迫切需要解决的重大问题。民族自治地方，由于历史原因，在现阶段行政领导效能相对要低一些。因而，追求高速、高效行政领导效能显得尤为重要和迫切。
提高行政领导效能是民族自治地方行政领导工作的重要目标，然而社会效益的提高即加强国家的统一，促进民族平等，维护民族团结，实现各民族的共同繁荣和社会进步则是民族自治地方行政领导更重要更高的领导目标。宪法第四条规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”民族自治地方必须在国家的统一领导下，实行民族区域自治，这是我国实行民族区域自治的一条根本原则。邓小平同志也曾多次指出：“我们要共同奋斗，实现祖国统一和民族振兴”。④祖国的统一，民族的团结是我国各民族人民的最根本最高的利益。因而维护国家的统一，实现民族平等，增强民族团结，促进各民族的共同繁荣，便成为民族自治地方行政领导活动的最高目标。当行政效率同这一社会效益发生矛盾和冲突时，必须牺牲行政效率来保证社会效益的实现。其实，从根本上讲，行政领导效率同社会效益是一致的。提高行政领导工作的选人用人效能、决策效能、责任效能、时间效能最终体现为行政组织的整体效能的提高。也就是说，行政领导效能的实现，其目的是为了促进民族团结，发展民族经济、繁荣民族文化，管理好民族事务，以实现人民生活富裕和维护国家的统一。另一方面，提高行政领导工作的社会效益最终正是为了尽快实现社会主义现代化，加强国家的统一，促进国家的强盛，民族的振兴，实现人民生活的富裕。二者是相辅相成，相互促进，相得益彰的。因此，民族自治地方的行政领导者要同时兼顾两种效率，把提高行政领导效能同提高行政领导社会效益有机地结合起来，实现良好的行政领导效能。
注释：
①“八省区”系指五个自治区及云南、贵州、青海之合称。
②《邓小平文选》第3卷第179-180页。
③参见《邓小平文选》第3卷第241页。
④《邓小平文选》第3卷第362页。
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