二元悖论：村民自治面临的根本挑战，本文主要内容关键词为：悖论论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422.2 文献标识码：A 文章编号：1000-2359(2002)06-0022-04
发端于20世纪80年代的中国基层民主政治建设也称“村民自治”，曾引起国内外众多 学者的激动和关注。但在经历了20多年的发展历程之后，“村民自治”仍然没有走出探 索阶段，在一些地方甚至出现了停滞不前的现象。究竟是什么原因使这项被很多人寄予 厚望的事业未能取得有效进展，学者们对此见仁见智。笔者认为，中国基层民主政治建 设出现的困难根源于党的领导实践形式与村民自治实践形式的矛盾和冲突，使基层民主 政治建设出现了强调党的领导就会弱化村民自治，而强调村民自治就会弱化党的领导的 复杂局面，笔者称之为“二元悖论”。
一、“二元悖论”现象的形成
党的领导与村民自治的关系问题是“二元悖论”现象形成的根本原因。这种关系归结 到一点，就是党如何实现对村级事务的领导权。1978年以前，在村级公共管理组织中， 党组织居于核心地位，领导和指挥着其他组织，并全面管理村里的一切事务，这种管理 方式常被称为党的“一元化”领导。这种绝对领导地位的形成起始于根据地时期。通过 土地改革和农业合作化，中国共产党迅速在农村建立了党的组织体系，确立了党对农村 的统一领导。随后建立的人民公社体制，使党在农村的领导和组织体系得到进一步的强 化。人民公社实行“统一领导、分级管理”的体制，公社一级设立党的委员会，生产大 队设立党的支部，生产队建立党小组，三者之间为隶属关系。正是通过建立在严密组织 和纪律基础之上的党组织体系，得以将分散的农民组织起来，纳入到整个国家的管理体 系中去。由于党组织具有将国家和农民联为一体的功能，因而在村级管理体系中居于核 心地位。特别是“党政合一”、“政经合一”的人民公社体制，使农村基层事务的决定 权高度集中于党的组织，党支部成为管理农村基层事务的主要机构，具有至高无上的权 威。
但是，人民公社体制在运行20年后终于走到了山穷水尽的地步。70年代末，以家庭联 产责任制为内容的农村改革使人民公社失去了对农村社会资源的掌握和生产经营的控制 ，人民公社随之瓦解。1983年，中共中央决定实行政社分开，恢复乡镇政府的设置。
人民公社体制的废除使生产大队存在的合法性受到了质疑，生产大队和生产队随之解 体，农村社会一度陷入无组织、无管理、无秩序的混乱状态。形势的发展迫切需要在农 村建立新的组织管理体系。在这件事上，中国农民再次显示了自己的智慧和天才。
1980年底，广西河池地区的宜山、罗城两县农民出于社会管理的实际需要，自发地组 建了一种全新的组织——村民委员会，以取代日益瓦解的生产大队组织。村民委员会的 最初功能是维持社会治安，后来扩大为对农村基层事务的村民自我管理，村民委员会的 性质也逐步向群众自治组织演变。此后，全国其他一些农村地区也陆续出现了村民委员 会性质的组织。
各地出现的村民自治组织与中央决定加强对农村的管理的指导思想不谋而合。因此，1 982年通过的新宪法，总结了各地农村的实践经验，确认了村民委员会的法律地位，明 确规定村民委员会是农村基层社会的群众自治组织，具有相对的独立性。随后，全国各 地根据宪法的要求，进行了建立村民委员会的试点工作。
村民委员会普遍建立后，各地创造了一些好的经验和做法。但就全国而言，大多数只 是改了名子，工作管理还是旧的体制。因此，要把宪法规定的原则真正落实下来，急需 制定新的政策法规。1987年，在深入调查研究和反复讨论的基础上，全国人大常委会审 议通过了《村民委员会组织法(试行)》，对村民委员会的性质、地位、职能以及村委会 产生和运作的程序等作了明确而具体的规定，确立了群众自治、直接民主、由民做主的 基本原则。1998年，在《村民委员会组织法》试行10年之后，全国人大常委会经过广泛 征求意见和反复修改，颁布了新的《村民委员会组织法》，对原有的组织法进行了增补 和完善，使村民自治走向法制化和制度化。
但是，村民自治在取得进展的同时，也始终面临如何解决党的领导与村民自治的关系 问题。
从理论上讲，中国共产党是中华民族的忠实代表，党除了人民的利益之外没有自己特 殊的利益，党的利益与人民的利益具有一致性，因此，党的领导与村民自治应该没有任 何矛盾和冲突。但在具体实践过程中，由于村民自治涉及的村民利益是具体的和多样的 ，更多地代表个体的利益；而党所强调的“人民利益”则是抽象的和原则性的，这样， 党所强调的“人民利益”与村民的具体利益就存在着不一致性，党的领导到村一级就具 体化为农村基层党组织对村级具体事务的组织和管理，而村民自治的核心内容就是村民 对村级具体事务的自我组织和自我管理，这样，党的领导和村民自治就在村级事务的组 织和管理方面出现了重叠。因而不可避免地出现这样一种现象：强调党的领导，就会弱 化甚至放弃村民自治，而这与《村民委员会组织法》相抵触，是违法的，也是不可行的 ；强调村民自治，就会弱化党的领导，而这与宪法相抵触，也是违法的和不可行的。这 就形成了“悖论”现象，由于涉及的是两个方面对村级事务的领导权和管理权，因此笔 者称之为“二元悖论”。
二、二元悖论：从内容到实践形式
二元悖论表现在两个方面：从内容上讲就是现有的政策和法律对村民自治具体规定方 面的不确定性，存在着严重的漏洞甚至对立；从实践形式讲，表现为村民自治在运转过 程中的矛盾和冲突。
目前涉及村民自治的法律主要有三个：1982年颁布的宪法、1987年村民委员会组织法 的试行法和1998年正式颁布的村民委员会组织法。1982年的宪法规定村民委员会是基层 群众性自治组织，其基本职能是办理本地的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助 维护社会治安。村委会不再是政权组织的下属机构，而是具有相对的独立性。但这个宪 法没有明确提出“村民自治”的原则，也没有明确规定基层党组织与村委会的关系。19 87年制定的试行法虽然对“村民自治”等基本原则作了明确规定，但再次回避了村党支 部与村委会的关系问题。原因是，在法律制定过程中，很多人担心在中国传统的党的一 元化领导的强大惯性的影响下，过分强调党的领导会使村民自治受限，农村基层民主进 程受阻。但是，“立法上的回避并不能解决现实中存在的问题，甚至法律的模糊反而使 得这个问题变得更加复杂”[1]。随着村民自治的不断发展，现实迫切需要对这一问题 做出明确的回答。正是在这种情况下，1998年颁布的《村民委员会组织法》在第三条中 规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作 用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。这一条款明 确了村党支部与村委会是领导与被领导的关系，村委会在村党支部的领导下依法行使职 权，管理村务并自觉接受党支部的领导和监督。村党支部按照党章开展工作，发挥领导 核心作用，同时依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动。随后于1999年发布的 《中国共产党农村基层组织工作条例》更加明确地指出：乡镇党的委员会和村党支部是 党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各 项工作的领导核心。这就进一步明确了村党支部与村委会之间领导与被领导的关系。
对于乡村关系，组织法第四条中作了另一种规定：乡镇人民政府对村民委员会的工作 给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村民委员会协助 乡镇人民政府开展工作。这就清楚说明乡政府与村委会之间的关系只是指导与被指导的 关系，而不是领导与被领导关系。村委会对乡政府的工作只是给予协助，而不是必须服 从。
从村委会组织法的有关规定中，我们可以清楚地看到乡党委、乡政府、村支部、村委 会之间的相互关系：从村级关系看，村支部领导村委会；从乡级关系看，乡党委领导乡 政府；从乡村之间关系看，乡党委与村级组织的关系是领导和被领导的关系，而乡政府 与村委会之间只是指导关系。但是如果仔细推敲的话，就会发现存在着重大缺陷。这种 缺陷表现在这样三个方面：
(1)组织法规定了村支部的领导核心地位，但对村支部如何实现对农村基层事务的领导 权却没有做出具体规定，缺乏可操作性。特别是在第五条至第二十五条中将村级事务的 所有管理权交给了村民会议和村委会，这就出现了农村基层领导权与管理权的分离现象 。而在基层的农村，领导权就是对具体事务的管理权。村支部要坚持自己的领导权，就 必须拥有对村级具体事务的管理权。没有这种管理权，村支部的领导权就无法保证，所 谓的领导核心只能是一种文字概念。正因为如此，在村民自治过程中，村民委员会组织 法往往难以得到全面的贯彻和落实，许多地方即使贯彻了也是雷声大雨点小，或者是换 汤不换药。原因就在于基层党组织需要通过拥有农村具体事务的管理权来实现自己的领 导权。华中师范大学农村问题研究中心在90年代对22个典型村进行了调查，结果发现， 在村级管理工作中，党组织仍然居于主导地位，村支书是管理本村具体事务的主要决定 者，是真正的“一把手”[2]。而这与组织法中由村委会和村主任管理农村具体事务的 规定显然是不相符的。现实与法律规定不一致性的根源就在于村民委员会组织法存在着 明显缺陷，没有解决好村支部与村委会管理权限的界定问题。
(2)组织法规定的乡村之间的指导和被指导关系，在实际运行中会变成领导和被领导的 关系。造成这种现象的原因有两个：一是在改革开放之前，我国对农村一直实行行政控 制的制度，尤其是人民公社时期对村一级的控制更加严密。公社与大队之间是非常强的 行政隶属关系。虽然组织法规定了乡村之间的指导与被指导关系，但由于惯性作用，原 有制度的影响在一定的时期内仍将存在，基层干部和村民也会对原有的管理方式给予认 可。二是在改革开放之后，我国的乡级行政管理模式发生了重大变化，党政联席会议成 为基本的权力运行模式。这种模式虽然有助于解决乡级党政之间的矛盾，但却增加了乡 村之间关系的复杂性。乡里的很多决定往往是以党政联席会议的形式发布的，这就使村 里难以分清到底是该执行还是只是协助，而在实际操作中往往是以服从乡里的领导为宗 旨。这样，乡村之间被法定的指导与被指导关系就成为一种空想，在实际工作中难以实 现，乡村关系在事实上仍然是领导与被领导的关系。
(3)党村关系在村民自治运行中难以实现协调。根据组织法的规定，村主任是由村民或 村民代表直接选举产生，而村支书则往往由上级党组织任命。在这种情况下，党管干部 的原则就与村民自治发生根本的冲突。由村民直接的村主任不仅具有合法性，而且由于 得到村民的认可具有很强的合理性。相比之下，由上级任命的村支书就会因村民的质疑 而没有足够的权威。如果村支书没有很强的领导能力和个人威信，那么村支部就不能很 好地领导村委会，两委矛盾突显，村支书和村主任顶牛，党村关系只能在剧烈地磨擦中 运行。
三、二元悖论：必须解决的根本问题
二元悖论现象的出现是我国农村政治体制转换的一种必然。能否解决这一问题，直接 关系到村民自治的健康运行，甚至决定着我国基层民主政治建设的成败。
(一)二元悖论现象是长期以来我国农村各种矛盾的集中反映，是党群矛盾新的体现。
农村、农业和农民问题是我国社会经济生活中非常重要的问题，这个问题在很长时期 内没有得到很好的解决，至今仍然是困扰我们的重要问题之一。原因就在于农民的政治 经济利益长期以来没有得到有效的保证。政治上，农民的政治参与权受到了限制。农村 基层干部不是由农民选举产生，而是由上级党组织任命。他们不是对农民群众负责，而 是对上级组织负责。他们与农民群众的关系是领导与被领导、管理与被管理关系。尽管 在有关政策和条文中规定农村基层干部是群众的公仆，向群众负责并受群众的监督，但 由于缺乏必要的制度保证，这些规定在农村中很难得到有效的实施。加上一些村干部自 身的文化素质不高，工作方法简单，粗暴地对待群众，就会造成干群矛盾突出，党群关 系紧张。经济上，农民负担过重是一个久拖不决的问题。原因就是在过去的农村经营管 理体制下，基层干部是向上负责，他们不会考虑农民的愿望和要求，而只是完成上面的 任务。为了获得个人或团体的利益，他们会随意增加提留，任意向农民摊派。但实行村 民自治后，情况发生了变化。村干部是由村民选举产生的，他们只有替村民说话，维护 村民的利益，才能得到村民的支持，才能当选或连任。这样，原有体制下的党群矛盾就 转变成了新体制下的党村矛盾，这个矛盾是农村各种矛盾的集中反映。
(二)二元悖论现象能否得到很好解决，直接决定着村民自治的成败。村民自治的基本 内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其核心思想就是还权与民。但村民 自治在实施过程与原有体制形成了严重的冲突。这样，农村基层民主政治建设就面临着 重大的路径选择：是以确保党的领导为切入点，还是以还权与民为切入点。目前解决这 个问题的主要办法是在农村实行“一肩挑”和“两票制”。所谓“一肩挑”就是村支书 和村主任由一个人担任。所谓“两票制”就是在选举村支书(村主任)过程中，先由上级 党组织摸底，然后发动村民推举两个候选人，再由村支部选举决定当选人员，有的直接 由上级党委讨论决定，这种办法也称“公推支选”。“一肩挑”和“两票制”在各地的 具体做法上不尽相同，但基本内容是一致的。这种做法虽然暂时平息了村支书与村主任 的矛盾，但没有真正理顺党群之间和干群之间的关系，更不能解决农村深层次的体制矛 盾问题。这种做法是以确保党的领导为前提的，实际上是党的一元化领导在新形势下的 翻版，只是使这种一元化领导具有了一些人情味而已。它与我国基层民主政治建设所坚 持的民主和自治原则是背道而驰的，也无法体现还权与民的基本思想。如果继续推行这 种做法，那么村民自治将因缺乏实质内容的支撑而自动夭折。因此，在基层民主政治建 设过程中，坚持“三个代表”的指导思想，以还权与民为切入点，就能够很好地解决二 元悖论问题，村民自治将会取得真正的成效。
收稿日期：2002-06-19