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随着改革开放的有序推进，城市化和工业化的步伐不断加快，土地征收便不可避免地被推上历史舞台的前沿。然而传统的土地征收补偿制度依然保留着深刻的计划经济时代的烙印，在许多方面明显滞后于经济社会发展的现状，致使大量的失地农民权益无法得到保障、生活困难，继而引发一系列社会矛盾。合理规范土地征收制度，尤其是土地征收补偿问题，已经成为经济建设急需解决的一个关键问题。
一、祖国大陆土地征收补偿存在的问题
(一)土地征收补偿不合理，严重损害失地农民的利益
1.征地补偿标准偏低，致使农民难以维持原有生活水平。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费”；“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍”；“每一个需要安置的农业人口的安置补助费的标准，为该耕地被征收前3年的平均年产值的4-6倍”；“但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”[1]。但在实践中由于土地年产值普遍较低，即使按照最高额30倍计算，仍远不能弥补农民因被征地而遭受的损失。鉴于此，国土资源部在2004年《关于完善耕地补偿安置制度的指导意见》中对“30倍”的限制作了修正，即“土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有的生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴”。尽管如此，事实上偏低的征地补偿费很难使农民的生活达到原有的生活水平。以福建省福清市为例，该市2009年高速公路征地每公顷水稻田补偿42万元。按照现阶段每征收1公顷土地大约造成22.5个农民失去土地计算，实际上每个农民能够得到的补偿仅为18667元，远远不能补偿农民因失去土地所受的损失。
另外，以“土地年产值”为土地补偿的标准无法体现土地市场的价值。(1)该标准没有反映不同地区因经济发展水平的不同而导致的地价差异。由于土地产值差异不大甚至在市场经济的调节下趋于一致，特别是土地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性。而不同地区的生活成本却因其发达程度不同而有显著的差别。在这种情形下对不同发展程度地区的土地征收都采用统一的标准无疑是不公平的，这在一定程度上会让征收的差额流向一些地方政府，而由农民来承担城市化的不利后果，从而进一步加剧城乡二元体制的矛盾。(2)此标准未含土地的增值部分。农用土地转为建设用地后，其价值的增加远远超过了农民得到的补偿金。一些地方政府低价征地，高价卖出，取得了巨额的差价，而农民作为被征收者却无法分享土地的增值部分。相当可观的增值利益极大地刺激了地方政府征收土地的动力，一方面补偿标准被人为地压低，进一步加剧了社会矛盾，另一方面大量廉价征收的土地未得到很好利用，稀缺的土地资源面临着巨大的浪费。
2.土地的潜在价值在“原有用途”补偿价格的标准下被扭曲。在农业生产中，土地的年产值与土地质量并不一定成正比例关系，种植的作物由于品种不同，同等质量的同类土地产值可能存在很大的差异。如一块同质同类的土地因种植水稻和花卉的不同，其补偿额可能相差数十倍。而一块空置的土地不论其本身的质量怎样，在实践中往往只能得到最低的补偿。这种按照原用途进行补偿的规则非常不合理。(1)在市场不断变化的情况下，土地种植的作物品种经常发生变化，因而产值也在变化中；(2)计算时采用的数据来源不同，产值相差也很大；(3)由于标准的不确定性，加大了征地过程中腐败的可能性[2]。
3.征收补偿忽视外部的不经济性，迫使个人为公众利益做出不合理牺牲。我国现行的土地征收标准中忽视了因征地的外部不经济性引起的损害赔偿。征地的外部不经济性包含拆分损失残留地与相邻土地损害2个部分。拆分损失残留地，即因土地被征收而导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。相邻土地损害，即被征收土地的新用途导致相邻土地的生产能力降低，如水污染、河流堵塞或改道、飞扬的尘土都可能降低农作物的产量，额外增加土地投入的成本[3]。对土地征收所导致的损害不予赔偿，实际上是加重农民负担，迫使本已处于弱势地位的农民还要为城市化付出不公平的代价。
(二)征地补偿不到位，截留现象严重
按照2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的精神，土地补偿费应主要用于被征地农民，并保证被征地农民原有生活水平不降低。但在实践中，根据2005年国家统计局对16个省(市、县)2760个被征地农户的调查，约有46％的农户失地后生活水平下降，生活出现困难[4]。以福建省为例，失地农民生活消费支出由征用前的2771元下降为2232元，下降了17％[4]。
根据《中华人民共和国土地管理法》规定，征地补偿费应当在集体经济组织及农民个人之间进行合理分配。然而按照现行的土地产权制度设计，土地既可以为村(组)集体所有，又可以为乡(镇)集体所有。但是集体具体指向哪一级组织，并没有明确规定。因此在实际分配过程中，补偿费往往通过各乡(镇)政府转交给村委会，最后才到达农民手中，各级组织以种种名义进行截留，最后到达农民手中的补偿费所剩无几。一方面集体的虚置导致集体作为土地所有者对基层组织负责人缺乏必要的监督，滋生腐败。而农民作为非所有权主体又无法真正参与土地征收的程序，无从了解自己被征土地的实际面积、国家的具体补偿标准、乡(镇)政府及村集体领导是否参与了非法分配等具体情况。另一方面，乡(镇)政府凭借界定模糊的集体的名义也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。与此同时，在集体经济组织和个人之间的分配中，由于土地所有权主体和使用权主体的分离以及主体之间权利集合的强烈不平衡又使农民陷于劣势。调查显示，目前在大量的土地交易中，土地补偿费用真正到农民手中的只有5％-10％，村集体留下20％-30％，其他60％-70％上缴乡(镇)以上各级政府[5]。笔者在对福建省莆田、漳州、龙岩等市的多个乡(镇)进行调查时发现，除个别经济发达地区将补偿费全额交予农民外，一般乡(镇)截留10％-20％，经济困难的甚至达到30％-50％，余下的补偿费则在村和农民之间分配，一般村集体可得到50％以上，而农民实际可得的补偿费仅占20％-40％。
另外，由于法律对被征土地相关权利人的权利何时终止规定不明，征地过程缺乏透明度导致常常发生农民土地被占用多时，却迟迟拿不到征地补偿的现象。
二、台湾地区土地征收补偿制度的对比分析
台湾地区很少有因土地征收问题而引起社会矛盾，究其原因在于其不仅征地的程序非常严格，而且在土地征收补偿方面建立许多行之有效的制度，对失地农民的权益起到较好的保护作用，这对祖国大陆的土地补偿制度有着借鉴意义。根据台湾地区现行的规定，土地征收补偿的范围主要包括以下6种。
1.被征收土地的地价补偿。在台湾地区，地价补偿为土地征收的最主要补偿。2000年公布的“土地征收条例”统一了之前参差不齐的补偿标准，以加成的公告地价现值为地价补偿。公告地价现值由地价评委会提出，并报上级地政主管机关核备，是土地性质相似的某一区段的平均评估地价，但该评估价与市价相差较大，通过加成接近地价。整个区段都以统一的标准来补偿地价，这样执行起来虽然简易方便，但不加区分，过于笼统。另外，由于公告地价现值与加成每年1月1日公布一次，全年执行，当该年土地自然上涨较多时，便无法反映市价，容易引起被征地人的不满。
2.土地改良物的补偿。在台湾地区，土地改良物包含建筑改良物和农作改良物。附着于土地的建筑物，为建筑改良物。附着于土地农作物的其他植物与水利土壤改良，为农作改良物。建筑改良物补偿类似于祖国大陆的地上附着物补偿费。关于建筑改良物补偿的估定，台湾地区规定：建筑改良物价值之估计，以同样之改良物于估计时为重新建筑需用费额为准，但应减去时间经历所受损耗之数额。简而言之，即以重置价格结合折旧确定。农作改良物补偿类似于祖国大陆的青苗补助费。农作改良物补偿按市价补偿。另外台湾地区对孳息未成熟的农作改良物的补偿还做出了十分细致的规定。如被征收土地的农作改良物，被征收时与其孳息成熟时期相距在一年以内者，其应受补偿之价值，应按成熟之孳息估定之；其被征收时与其孳息成熟时相距超过一年者，应依其种植、培育费用，并参酌现值估定之。
3.连接地损失补偿。台湾地区规定：征收之土地，因其使用影响于接连土地，致不能为从来之利用，或减低其从来利用之效能时，该接连土地所有权人得要求需用土地人为相当补偿。前项补偿金，以不超过接连地因受征收地使用影响而减低之地价额为准。如果连接地一方面受有损失，另一方面价值又因而增加，其损益相抵，地价并未减低，则不得请求补偿[5]。
4.改良物搬迁费补偿。如上所述，台湾地区土地征收时以土地改良物与土地一并征收为原则，但该改良物所有人自愿迁移的，允许其迁移，同时给予适当的迁移费。迁移的改良物原则上限于应征收土地的改良物，但因一部分土地的征收导致全部改良物迁移的，该改良物所有权人可要求给予全部的迁移费[6]。
5.应征收而导致营业损失的补偿。建筑改良物原来为合法营业的，因为征收导致的营业停止或者营业规模缩小的损失，需要给予补偿。
6.其他根据公平合理原则，只要能证明由征地引起、损失具体确凿就可以要求补偿。如在征收公告前，为设计房屋而支出设计费用，但因征收而使该房屋的建设受阻，该设计费用可以给予补偿。同时，对被征地人免征土地增值税。
另外，依据台湾地区的相关规定，征收土地应给予的补偿地价、补偿费及迁移费等均由需用土地人负担，并交由该地主管机关转发。土地征收补偿金的发给，通常以现金支付，并为全部支付。被征收土地的所有权人对其土地的权利义务，在受到补偿完毕时终止，用地单位方可进入被征土地内工作。但交通、水利、公共事业或环境保护事业，因公共安全急需先行使用的，不在此限[7]。土地征收是以做出公平合理补偿为要件的，倘若补偿未给付，被征收土地所有权人权利义务未终止，就意味着需用土地人尚未取得支配该土地的地位。
由上述分析可知，与祖国大陆相比，台湾地区的土地征收的补偿不仅在补偿价格上比较合理，而且补偿范围较广，对土地征收的补偿并不局限于被征收的土地，还扩展到因征收而价值下降的邻接土地，同时补偿较为周全地考虑到因土地征收对被征收人带来的种种不利，尽可能避免个人对公共利益的不公正负担。而且，台湾地区对土地补偿费的给付方式和对土地征收后真正的使用权人的权利限制，更能切实地保障失地者的利益。
相对于台湾地区，祖国大陆的土地征收补偿价格偏低，以土地被征收前3年平均年产值为计算基数，严重脱离市价，极大损害了失地农民的利益。再者，祖国大陆的土地征收补偿范围狭窄，仅包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等3项，没有充分考虑到其他因征地而遭受的损失，如地上附着物及拆迁补偿，邻接土地损失补偿，拆分损失残留地补偿等。这使原本就处于弱势的农民再一次为城市化做出不公平的牺牲，将进一步激化城乡矛盾。由于法律对被征土地相关权利人的权利何时终止和补偿支付方式规定不明，农民土地被占用多时，却迟迟拿不到征地补偿或补偿被强行截留的现象时有发生。台湾地区与祖国大陆一衣带水，在文化和传统方面有许多接近之处，因此其在征收土地方面取得的经验对祖国大陆有极强的借鉴意义。
三、完善祖国大陆土地征收补偿制度的思考
关于祖国大陆土地征收补偿制度的探讨，已有诸多学者进行论述并取得了一定的成就。但这些论述大都侧重于某一方面或环节，缺乏综合性探讨。笔者立足全局，深入分析土地征收补偿的具体内容，以期为实践提出更详实、可操作的整体方案。
(一)完善农村土地产权制度
农村土地被攫取现象的频繁发生，其症结就在于所有权主体(集体)与利益主体(农民)的分离。农村土地集体所有权的主体与土地使用权的主体之间权利的不对称，使真正的耕作者失去了对土地必要的控制权，无法在征地中有效地保护自己的合法权益。因此，应该在法律中明确农村土地所有权的主体是“农村”集体经济组织，其法定代表是村民委员会，赋予农村集体经济组织各项法定权利，由其与农户签订承包合同，依法向农户转让土地归属权、占有权、处分权、使用权以及实施这些权利形成的收益权，依法代表国家承担和履行土地所有权职能。在此基础上，笔者建议可使农村土地变“承包制”为“永包制”。所谓“永包制”即赋予农民永久性的土地承包权，要在土地承包现状不变的基础上，将现有规定的30年的承包年限延长，并给予农民承包地永久继承权，以此破解土地承包关系短期而不稳定带来的困扰。通过“永包制”，弱化所有权，强化使用权，使农民拥有完整的土地财产权利，赋予农民占有权、使用权、收益权之外最重要的一项权利——转让权，使农民真正成为土地征收中的主体，能够依法保护自己的合法权利免受侵害[8]。
(二)确定公平合理的补偿内容
祖国大陆现行的土地征收补偿以具体地块的平均产值为基数来计算补偿费用，不仅补偿费用偏低而且补偿的弹性空间大，严重损害了农民的合法权益，因此确定一个公平合理的补偿内容十分必要。通过较高的征地成本制约地方政府的权力，提高土地管理决策的慎重性和严谨性。
笔者认为，所谓公平合理，应当体现在以下3个方面：(1)主体公平，即要扩大受偿主体。有权得到征地补偿的不局限于失地农民，还应包括因征地而遭受不经济性的邻接土地所有权人。(2)客体公平，即要扩大征地补偿的内容。取得补偿的对象不仅包括被征土地本身的价值，还应该包括因征地行为而遭受的各种损失，特别是拆分损失残留地与相邻土地损害。(3)估价公平，即法律要求补偿的价金，应以“公平的市场价格”为依据。
根据祖国大陆目前征地补偿存在的问题和台湾地区的土地补偿经验，笔者认为祖国大陆征地补偿内容应具体包括以下8个方面。
1.土地补偿费。土地补偿费，即相当于台湾地区的地价补偿，是管理部门对被征收的农户丧失的土地财产价值进行的补偿。补偿的内容除了财产本身的现实价值外，还充分考虑将来存在的增值，而且补偿的价金以完全的市场评估为依据。土地补偿费应主要用于被征地的农民。土地的地价补偿不能按照土地原用途的年产值倍数进行测算，应当要从3个角度进行综合考虑。(1)既要考虑土地的纯收益，又要考虑土地的潜在价值和利用价值。(2)考虑区位和周围投资对土地价格的影响。(3)考虑到土地农转非后的增值。
从实践出发，结合福建省泉州市的经验，在现阶段可以采取以地域为基础的片区综合地价补偿法。片区综合地价补偿时由地方政府依照被征收土地不同地段、土地利用类型、土地生产能力、人均耕地面积和经济发展水平综合划定片区，统一制定“综合补偿标准”[9]。笔者认为，片区综合地价补偿可以由土地原用途价格和建设用地增值收益分割值2个部分组成。土地原用途价格应当由双方共同委托独立的地价评估机构进行评估(避免地方政府刻意压低价格)，评估应当充分考虑土地承包经营权、土地产值、土地区位、当地经济社会发展水平等因素。建设用地增值收益分割值应当根据马克思的地租理论进行分割，这部分补偿可以由国土资源部门根据上一年度土地出让收益确定一定比值并在此基础上根据本年度经济发展趋势的预测进行一定的加成后给付，使被征地农民能够分享城市化的成果。
2.安置补助费。安置补助费是政府征收农民集体所有的土地后，为解决以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口因失去土地造成的生活困难所给予的补助费用。城镇化不仅是土地的城镇化，更重要的是人的城镇化。城镇化了的农民，尤其是因征收而少地甚至失地的农民，其生产和生活方式也必然都会完成城镇化的过程，因此其安置补偿标准就不能按照其在农村的生活方式进行确定。为保障农民在城镇体面地生存和发展下去，安置补助费应当综合城镇生活费用、就业以及创业资本、住房、社会保障和子女教育等多方面进行考量，经济发展落后地区的安置补助费至少要使农民能够达到城市最低生活保障水平，进入城市低保和失业保障体系。
3.青苗补助费。青苗补助费是指征收土地时，对被征收土地上生长的农作物，如水稻、小麦、玉米、蔬菜和其他经济作物等造成的损失给予一次性经济补偿标准。青苗补助费原则上按市价补偿，对于征收时尚未成熟的农作物，可以借鉴台湾地区的做法，区分孳息的成熟期限做出不同的补偿标准的规定。
4.地上附着物补偿。地上附着物补偿是对被征收土地上的建筑物、构筑物，如护林屋、水井、水渠、水电设施、道路等的恢复费用。地上附着物补偿不宜以其现价进行补偿，应当以该建筑物在该地重新建设需要的一般费用为准，并减去其因使用已损耗的数额。
5.地上附着物搬迁补偿。对于被征收土地上的附着物，如果被征收人提出进行搬迁，应当允许其迁移，并给予适当的帮助和迁移费。由于各地经济发展水平不同，该费用要综合考虑搬迁的难度、设备和该地区一般的劳动力成本确定。搬迁的附着物原则上应限于被征收土地上的附着物，但因一部分土地的征收导致全部附着物搬迁的，应当给予全部的迁移费。
6.拆分损失残留地补偿。拆分损失残留地补偿是指对因土地征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，如边角地，造成土地利用价值下降的损害赔偿。该赔偿应当由被征收人主张，并提供相应的数据来证明其损失，征收主体应当对其主张会同相应的中介机构进行审查，对其合理主张给予补偿。
7.连接土地损失补偿。连接土地损失补偿是指对被征收土地的新用途导致的相邻土地的生产能力的降低或价值下降的损害赔偿。该类补偿在台湾地区的有关规定中予以确定。该补偿应由相关权利人主张，征地主体应综合考虑其目前以及潜在的下降的价值进行补偿。台湾地区规定了连接地损失补偿，却没有规定征收的土地，因其使用影响相邻土地，使相邻土地的效能大增的问题，使得公共利益流失。笔者认为在今后的立法中可以对此情形加收土地增值税，当然征税仅限于价值有明显和较大上升的情形，避免地方政府滥用此税权。
8.其他根据公平合理原则，只要能证明由征地引起、损失具体确凿就可以要求补偿。如该被征收土地的承包人根据该土地的特性提前购买的农具、农药或其他用品因土地被征收而丧失用途而遭受的损失，应当给予补偿。
此外，还应设立农民个人账户，确立权利终止期限。征地补偿费对农民意义重大，应专款专用，独立核算，任何部门、单位和个人都不得挤占、挪用、截留，任何侵占人都应当承担相应的法律责任，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。为避免层层截留，征地补偿费应由土地管理部门一次性划入被征地农民按户设立的征地补偿银行账户。为保障补偿及时到户，应借鉴台湾地区做法，在规定征地补偿到户后，被征土地相关权利人的权利才终止，用地方方可进入土地工作，并明确征地补偿到位时间，越期则征收批准失效，赔偿由此给土地权利人所造成的损失。
总之，目前祖国大陆的土地征收补偿制度仍然不够完善，我们应当借鉴台湾地区征地补偿的经验，制定符合祖国大陆现代化建设需求的土地征收制度，保障现代化建设的顺利进行。