农村税费改革后乡级财政的深层次问题——以成都市属县（区、市）若干乡镇为例，本文主要内容关键词为：成都论文,为例论文,深层次论文,乡镇论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国正在推进的农村税费改革对于乡级财政状况影响如何？税改后乡级财政存在需要深化改革的问题是什么？为此，2003年6月我们对成都市属县（区、市）若干乡镇进行了实地调查，对调查资料分析思考遂成本文。
一、税费改革对于乡级财政的三种不同影响
依据笔者的调查资料，农村税费改革对于乡级财政大幅度减收的压力表现出三种迥然不同的结果。
（一）以保和乡为例，经济发达型乡镇感受不到农村税费改革对于乡级财政造成的压力。在税费改革前的2001年，该乡财政收入为2008万元，财政支出2367万元，收支缺口为359万元。而税费改革后的2002年，该乡财政收入2735万，财政支出为2664万元，收入满足支出需要后尚有余裕。显然，农业税调整以及乡统筹等收入的取消并没有给保和乡财政造成任何实际的困难，乡财政收入反而稳中有升，收能抵支，并不存在收支缺口。
（二）以西河镇和福洪乡为例，经济较发达型乡镇虽然感受到税费改革对于乡镇财政的极大减收压力，但是，由于这些乡镇非农产业的发展所形成的财政收入增长能力超过了税改的减收压力，就使这些乡镇财政收入保持稳定增长。例如，西河镇税改前的1999年从农民身上收取的农业税及附加，农业特产税，乡统筹、村提留以及两工共计213.85万元；而税改后，农业税及附加、农业特产税合计121万元，税改前后相比减收92.85万元，减收幅度达到30%；但是，在此条件下，税改后的2002年西河镇财政收入仍然增长了17.33%。只不过这些乡镇由于基础设施等经济发展性投入较大，因而财政支出增长更快，就存在一定的财政缺口。
（三）以金龙镇和九陇镇为例，经济欠发达型乡镇受到了税费改革的巨大冲击。对于这些经济欠发达型乡镇来说，由于税改后其乡级财政收入主要依靠农业税，税费改革就意味着乡镇政府失去了大宗收入来源，这就使乡级财政陷入困境，基本上难以维持运转，债务偿还也失去了来源。与2001年相比，税改后金龙镇减少总财源55%，财政收入总计减收125.8万元。税改后的2002年，金龙镇当年财政收入76.55万元，财政支出207.55万元，收支缺口达131万元，大大超过当年财政收入。九陇镇2001年财政收入200万元，而税改后的2002年财政收入不到100万元，比税改前减少财政收入100多万元，致使该镇财政缺口超过100万元。严重的是，这些乡镇财政收入的减收幅度超过50%，从而出现当年财政缺口大于当年财政收入的可怕局面。
二、乡级财政困境的真相：自筹制度与农业税的比重
税费改革以后，过去乡镇财政收入中最重要的自筹收入部分被取消了，乡镇财政的常规收入实际上就只由这样几个部分组成：农业税、其他地税收入（包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等）、国税收入（增值税）留存部分，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等。在这些收入来源中，农业税是否是乡镇收入的主体来源，是乡镇财政状况优劣的重要原因，而这一点又与乡镇自身的经济发展水平息息相关。
2001年，保和乡的财政收入2008万元，税收收入849万元，其中营业税、增值税和企业所得税共计721万元，占税收收入84.9%，而农业税及附加30.58万元，只占税收收入3.6%，仅占财政收入的1.5%。税费改革后的2002年财政收入为2735万，税收收入1125万，农业税虽因为农业税政策的调整增加到49.71万，但仍然只占财政收入的1.8%。保和乡的财政收入税改后比税改前反而增加了727万元，这是由于收入中很大一部分来自保和乡特殊地理位置和沙河治理措施的土地征用费用，据估计这3年土地征用费将会使预算外收入每年增长几千万。显然，保和乡财政收入的主体是工商税收和由资产收益等构成的预算外收入，农业税的比重极小，因此，税费改革后保和乡的财政状况继续养尊处优。
西河镇2002年的财政收入为705.2万元，其中农业税及附加、农业特产税合计121万元，占财政收入的比重为17.2%。西河镇的财政收入中有420.3万元是资产专项收入，占财政收入的59.6%。福洪乡2002年财政收入约380万元，农业税及附加、农业特产税合计110万元，占财政收入比重为28.9%。虽然西河镇和福洪乡的农业税的比重充其量不过二、三成，这也足以使他们感受到税费改革形成的财政减收的极大压力。但是，这两个乡镇的农业税在其财政收入中不占主导地位，这就决定，他们可以依靠大大超过农业税收的非农业收入来弥补取消“三提五统”后造成的收支缺口。可见，那些经济较发达的乡镇由于非农产业的发展所形成的经济发展格局，一方面，形成的农业税的较小比重使得税费改革的减收压力被限制在局部范围；另一方面，形成的财政收入多元化的条件能够减弱和克服税费改革对其财政状况造成的不利影响。
然而经济欠发达型乡镇的情形就迥然不同了。以九陇镇为例，该镇2001年财政收入200万元，其中，农业税收68.07万元，营业税等工商税收14万元，乡统筹和村提留共计71.5万元，其他自筹收入46.43万元。表面上看，农业税占财政收入的比重并不十分大，还不到35%。但是，该年九陇镇自筹收入117.93万元，几乎占当年财政收入的60%，扣除这种主要面向农民收取的乡镇自筹收入，农业税占预算内收入的比重就达到82.9%。这就是说，农业税实质上是九陇镇的主体财源，只不过由于农业税这个财源不能满足财政支出，镇财政就充分利用自筹制度在预算外筹集到了大大超过预算内的收入，而这些主要是向农民额外索取的收入就掩盖了农业税的主体地位。税改后的2002年九陇镇财政收入不足100万元，其中，农业税及其附加86.36万元。于是，税费改革取消自筹制度的结果，农业税占财政收入的比重超过80%从而是绝对的主体财源这种真相就暴霹出来。
由此可见，税费改革对于乡级财政状况的影响程度主要取决于农业税的比重。税费改革对于乡级财政自筹制度的修正和遏制，构成税费改革后乡镇财政状况分化的机制。乡级财政的预算收入是否依赖于自筹制度，是乡镇财政状况优劣的内在边界；或者说，自筹制度对于乡级财政预算收入的调节力度，正好是税费改革对于乡镇财政状况的影响程度。只有那些主要依靠自筹制度来实现预算收入的乡镇才会感到税费改革削减财政收入巨大力量，而这些乡镇的农业税收往往在其财政收入中占有不可替代的主体地位。对于那些农业税收在其财政收入中无足轻重的乡镇来说，他们不需要利用自筹制度去搜刮农民，税费改革也就不会对其财政状况产生不利影响。对于那些农业税只占较小比重的经济较发达乡镇而言，税费改革取消自筹收入对于乡镇财政状况产生的不利影响可以用非农产业所形成的更大的财源来弥补，因而只有对于这类乡镇来说税费改革减轻农民负担与减少乡镇财政收入这两种结果才能达到平衡。而对于那些农业税充当主体财源的农业乡镇来说，税费改革取缔自筹制度从而斩断乡镇伸向农民的额外索取之手的同时，也就砍断了这些乡镇的财政支柱，这些乡镇的财政状况也就因此陷入崩溃的境地；因而对于这些在全国居大多数的经济欠发达乡镇来说，税费改革减轻农民负担与维持乡级财政的独立地位二者不可兼得。
三、财政缺口和乡镇债务增长原因：收入锐减后的支出刚性
尽管税费改革对于乡镇财政收入产生的减收作用本身就是缩小乡镇财政支出规模的压力，但是，税改后各乡镇财政支出总体上依然呈现出稳步增长、支出结构基本保持不变的格局。
保和乡2001年财政支出为2367万元，其中，乡财政预算支出1403万元，预算外支出964万元。税改后该乡的财政支出格局并没有多大变化，2002年财政支出2664万元，比上年增长了12.5%。其中生产性支出占15%，教育经费（含教师工资）占28%，且乡每年用于教育费用的支出将以80-90万元的速度递增；行政事业支出占25%；五保、民兵训练、优抚、卫生等占10%，还债或其他支出占32%。像保和乡这样经济发达的乡镇，其财政支出的增长是源于其经济的发达和财源的非农性质，税费改革当然无法影响其财政支出的增长格局。
虽然西河镇和福洪乡的财政收入中农业税收的比重不过20-30%，但是，税费改革的减收压力还是让他们产生了减少财政支出的要求，并且事实上进行了精简机构和压缩开支，例如，福洪乡把乡镇政府机构数由原来的19个站所精简为现在的5办2中心，把乡政府行政人员由原来的50人减少到现在的30人，把村干部由原来的每村10多人，缩减到现在的4人；尽管如此，其财政支出依然呈刚性增长，2001年财政支出为368.7万元，2002年则增长到421.7万元，比上年增长了14.4%。这就说明，第一，只要农业税占一定比重，税费改革就会使乡镇产生减少财政支出的压力，也会引起乡镇采取一些精简机构和压缩开支的实际行动，但是，仅仅依靠精简机构和压缩开支不可能阻止财政支出的增长；第二，尽管在税费改革的减收压力下支出规模持续膨胀，但是，只要农业税在乡镇财政收入中不占据主体地位，就基本上能够弥补财政缺口，亦即对于经济较发达乡镇来说，税费改革并不直接引起财政危机。
对于经济欠发达的农业乡镇而言，税费改革直接成为财政危机的导火线，一方面，税费改革后乡级财政收入实质性减少；另一方面，伴随着乡级财政收入大幅度剧减的同时乡级财政支出却难以减少甚至还有增长。九陇镇税改后财政收入不足100万元，但每年必不可少的开支就有200余万元，由此形成100万元的财政缺口，从而形成乡级消费性债务的巨大增量。金龙镇在税费改革后尽管大力压缩机构和人员开支，但是财政缺口仍然难以消弭，在其100多万元财政缺口中，用于政府机构和行政人员的几乎占80%。由此可见，财政收入主要依赖农业税的农业乡镇在税费改革后其财政支出的规模和样式，并不因为财政收入的巨量减少而出现多大变化，其结果，与当年财政收入比肩而立的财政缺口使得乡镇只好靠借债来满足财政支出，同时，每年又要从新债中挤出一部分资金来偿还旧债，这样周而复始，财政缺口和乡镇债务都会不断增大，从而使乡级财政陷入走不出的债务怪圈。
四、对于乡级财政危机的若干思考
（一）准确地说，农村税费改革在任何意义上都没有引起乡级财政危机，只是提供了一种机制，让这种危机暴露出来。这种机制就是遏制和修正乡级财政自筹制度。根据笔者的调查所作的比较分析表明，乡级财政危机在税费改革以前就已经存在，但是自筹制度将其掩盖起来了。本来，经济发展水平决定财政能力。对于经济发达和较发达的乡镇来说，不需要或者不依靠向农民额外索取的自筹制度来维持其本来良好的财政状况，因而只有对于他们来说，税费改革减轻农民负担的同时并不导致其财政状况变坏。但是，对于我国目前占多数的经济欠发达的农业乡镇来说，税费改革前尽管已经有巨额债务，乡级财政之所以大体上还能连续运转，是因为自筹制度把乡级财政的危机转嫁给广大农民。税费改革取消自筹制度，就在减轻农民负担的同时把财政危机“还给”乡级财政。
（二）乡级财政危机的经济条件是农业税的主体地位和财政收入缺乏弹性。乡级财政在本质上是“量出为入”，故财政收入和财政支出存在函数关系。设财政收入为F，财政支出为E，则财政收入支出弹性为：△F/F和△E/E
A和B分别表示经济发达（较发达）乡镇和农业乡镇的财政收入弹性；D表示二者经济发展程度的差异，具体表现为二者的财政状况；a表示财政盈余，即使不考虑当年财政收入，由土地出让等财产性非预期收益可以支持的支出；(-a)表示沉没支出，即由收支缺口引起的透支使当年支出中形成了对来年支出的预支从而形成对来年收入的扣除，使得财政收入只有超过一定量之后才能发生实际的支出。于是，B可表为：E=kF-a
或 F=(E+a)/k
于是 F=E/k
那么 △F/F=△E/(E+a)
显然 △E/(E+a)＜△E/E
所以 △F/F＜△E/E
可见，由于非农产业的极大发展从而导致多元化的稳定增长的财政收入来源，经济发达（较发达）乡镇的财政收入就可以因应财政支出的增长而增长，其财政收入显然有弹性。相反，由于农业税在农业乡镇的财政收入中占据主体地位，农业乡镇在财源上就只有主要依赖农业税来对付财政支出。这就决定，收入的变化程度△F/F小于支出的变化程度△E/E，因此，农业乡镇的财政收入缺乏弹性。
然而调查显示，农业乡镇的财政支出无不大大超过其财政收入，这就是说，以农业税为主体财源的农业乡镇仅仅凭农业税远远不能维持自身的财政支出，在此条件下，农业乡镇的财政收入缺乏弹性（也可以叫做“经济弹性”缺乏）就构成乡级财政危机的内在必然性。
但是，税费改革前乡级财政利用自筹制度提供的“制度弹性”来替代“经济弹性”，就使得乡级财政危机在形式上转换为对于农民的超经济索取。而税费改革取消自筹制度的结果又恢复了农业乡镇的“经济弹性”的刚性面目，迫使这些乡镇不得不主要依赖农业税来对付自身远远对付不了的财政支出，由此乡级财政危机彻底外显化。可见，对于那些以农业税为主体财源的农业乡镇来说，税费改革终结自筹制度也就终结了乡级财政的独立地位。
（三）乡级财政危机的逻辑后果是非预算收入的必然扩张。这就可以解释，乡级财政为什么总是在“量入为出”和“量出为入”这两种范式之间折腾。税费改革前，乡级财政是“量出为入”，农业税收不足，则自筹收入填平补齐。税费改革取消自筹制度后，乡级财政在以农业税为主体财源的农业乡镇似乎又变为“量入为出”，而能否真正做到“量入为出”，关系到能否打破“黄宗羲定律”而避免回到“量出为入”。但是，不能以为税费改革取消自筹制度后再精简几个干部就可以打破“黄宗羲定律”。只要存在乡级政府这个层级，精简干部总是有限的，即使是最精简的政府机构和干部人数所耗费的财政支出也是刚性的。据本次调查，这个刚性的乡级财政支出在农业乡镇是其财政收入所根本不能承受的。因此，以农业税为主体财源的农业乡镇的财政收入缺乏弹性，无法与其大大超过财政收入的刚性的财政支出相适应，这就决定乡级财政在本质上就是危机财政。一方面，财政收入缺乏弹性使得大于收入的支出得不到弥补而出现巨大财政缺口，从而表现为财政危机；另一方面，弥补支出的巨大压力在预算内被财政收入缺乏弹性所屏蔽，只得指向预算外从而形成强烈的非预算收入扩张冲动。取消自筹制度，可以改变乡级财政危机的形式，但不可能由此消灭这个危机的本性。换言之，税费改革只是除掉了自筹制度这个乡级财政非预算收入扩张的工具，并未消除这种非预算收入扩张的动因。
（四）乡级财政危机形成的根本原因是乡级财政体制。地方政府为什么存在？按照公共财政理论，地方政府存在的义理性基础是提供地方性公共物品。但是，我国乡级财政体制存在的严重问题说明，它缺乏这种义理基础。我国乡级财政中的多数是供养乡干部的“吃饭财政”表明，它满足地方公共需求的能力很弱。我国乡级财政严重负债以及财政支出恶性膨胀表明，它具有“自我满足”“自我服务”的特性，这种特性使它在很大程度上单纯消耗财政收入而不提供公共服务，因而它对于提供财政收入来源的农民来说，是一种额外负担。就是像农村义务教育这种纯公共物品，乡级财政仍然是以把教育经费转嫁给农民的方式提供的。因此，乡级财政的存在并不能够有效地为农村居民的社会公共需要提供服务，却反过来成为消耗农民收入加重农民负担的“体制包袱”。这就表明，乡级财政体制本身构成乡级财政危机的根本原因，并且成为限制农民收入增长阻碍农村发展的深层次矛盾的根源。
（五）消除乡级财政危机的根本出路，既不是精简干部，也不是开辟财源，而是撤销乡级财政，并且从根本上改变乡级政府的组织和运行方式。具体对策构想如下：
1.取消乡级财政，对于乡级行政管理模式进行制度创新：
(1)将乡级政府改变为县级政府的派出机构，即改设为乡公所或办事处，不具有独立的财权和事权，只负责完成县级政府委托的基层农村的公共管理事务；
(2)乡公所或办事处不实行首长制，只设“督政”、“督学”两大员，其他如司法、农（林）政、水政、土地行政、治安等，由县级相应部门派出；
(3)取消乡级财政后，原乡政府的工作人员全部裁减，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排，所需经费由县财政预算列支；
(4)取消乡级财政后，由此形成的县级财政预算缺口，由中央和省级等各级转移支付解决；对于经济不发达地区和贫困地区为解决农村义务教育而存在的巨大预算缺口，也可考虑允许由省级财政发行教育公债来弥补；
(5)政府对于乡域，只负责提供地方公共物品——政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施；
(6)地方公共物品统一由县政府规划并由县政府各部门具体提供，比如各乡道路，由县交通局统一规划并组织修建；
(7)负责提供地方公共物品的具体事务的是县政府各部门及其派出机构，督政和督学只负责从政治和政策上指导、监督以及收集和传递政治信息。
2.镇乡脱钩，乡镇分治——乡是农村区域，镇是小城市；对于乡，撤销财政和实体政府；对于镇，建立实体政府及财政以发挥其城市管理功能，但不能辖乡。
3.政府行政弱化或退出的领域，以乡村自治填补之，即实行村级充分自治和乡级有限自治：
(1)对于村，从经济到政治都任由村民在法律框架下完全自治；
(2)对于乡，在督政和督学以及其他派出机构实施政府行政管理的同时，允许乡范围建立农民自治组织——农协，既不是政权也不是政党，而是村级自治的一种协调组织，向下，沟通村与村；向上，代表各村和乡民与政府沟通；
(3)镇与县，是行政关系；乡与县，是行政和自治的二元关系；乡与村，是指导与被指导关系。
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