以地谋发展模式的风险与改革，本文主要内容关键词为：谋发展论文,风险论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30多年来，中国经济保持了强劲的高增长。经济增长率每年保持在10%以上，城市化率到2010年已超过50%。目前中国已成为世界第二大经济体，第一大出口国。以汇率法衡量的人均收入水平已迈入中上等收入国家行列。与其他经济体高速工业化城市化阶段的特征相比，土地在中国上一轮经济发展中扮演的角色非常独特、举足轻重。这一时期实行的独特的土地制度，是实现经济高增长的秘密之一，同时也为中国经济的可持续发展埋下巨大隐患。深化土地制度改革，是保持经济平稳增长、化解危机的钥匙。
以地谋发展模式的特征与问题
(一)土地是中国经济增长的发动机
过去30多年，国民经济格局所发生的每一次重大变化，土地制度变革的作用彰显，在其中扮演了重要角色。
第一，20世纪70年代末至80年代中期。以包产到户为特征的农地制度改革，30年前在贫困地区发轫，由农民和基层主动创造、地方及中央政府倡导改革的领导人予以支持，短短几年时间在全国普遍化。包产到户改革，在保持集体所有权前提下，由农户替代生产队成为农业生产和收入分配的基本单位；形成“上缴国家的，留够集体的，剩余是自己的”合约结构，让农民获得剩余索取权。这一制度变革彻底改变了传统集体所有制激励低下、分配上的平均主义对农民积极性的挫伤，带来农业生产超常规增长和农民收入的大幅提高，带来农民命运的改变和农村经济社会结构的根本变化。农地制度改革拉开中国改革的序幕，开启了中国经济增长的闸门，也引发中国经济、社会和政治结构的深刻变革。
第二，20世纪80年代中期至90年代末期。面对包产到户制度效应减弱和大量剩余劳动力从农业中释放出来的局面，中央政策鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业。1985年至1997年，集体建设用地每年使用量超过同期国有建设用地使用量。农民集体土地主动进入非农用地市场，创造了乡镇企业异军突起的奇迹，使中国的工业化进程进入快速道。农村工业化成为这一时期国民经济成长的主要力量，根本改变了国民经济以国营经济为主、工业化以国家工业化为主导的发展格局。
第三，20世纪90年代末至今。1998年以来，中国经济的高增长，靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，土地成为这两个引擎的杠杆。地方政府通过低价征用农民土地，以创办园区、通过土地的协议出让(即以成本甚至零地价)推进了高速的工业化；利用对土地一级市场的垄断和经营性用地的市场化出让，依靠土地出让收入和土地抵押融资推动了快速的城市化。同时，随着出口导向战略的实施，中国经济全面融入全球一体化体系。沿海发达地区(尤其珠三角和长三角)成为中国经济高速成长的主角。这些地区大量集体建设用地进入市场，支持了中国作为世界制造工厂的形成。1998年《土地管理法》颁布，在国家对土地用途管制和严格保护耕地政策下，珠三角和长三角能形成世界工厂，正是得益于将近一半的集体存量建设用地进入市场。
(二)“以地谋发展”模式的形成
土地是如何嵌入经济增长格局的呢？在从宏观现象研究推动中国经济高增长的因素时，广为接受的有两条：一是依靠高投资和高出口，二是依托政府主导下的地区竞争。
第一个特征具有发展阶段的普遍性。按照美国经济学家迈克尔·波特(Michael Porter)的研究，后发展国家经济发展可以分成四个阶段，即生产要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动。在生产要素驱动阶段，土地、矿产、水等自然资源、环境和低技能廉价劳动力是推动经济发展的主要力量。在投资驱动阶段，是以资本投资作为经济发展的主要推动力，显著特点是消耗大量自然资源、环境污染加剧，进而使资源环境的约束增强、劳动和要素成本上升。改革开放后，中国通过生产要素的驱动起步。到20世纪90年代，进入高储蓄率、高投资率下的投资驱动阶段。在这两个阶段，经济高增长主要依靠高投资和高出口拉动，资源的高消耗是重要支撑，要素的多投入是基本保障。在资源消耗中，除了矿产、能源等，土地也是被过度消耗的资源。在要素投入中，由于有巨量农村剩余劳动力作为蓄水池，劳动力的低成本供应成为一大优势；土地作为另一个重要的投入要素，尽管是稀缺的，但为了服务于投入为主的经济增长方式，不得不采取宽供应。
第二个特征在东亚经济体、尤其中国表现最为显著。西方学者在解释中国“经济高增长之谜”时，有一种被广为接受的地方政府“公司人”假说，即地方政府官员把一个地方当作公司来经营，实现当地经济利益最大化，个人也因创造的业绩得到提升。与其他实现起飞的经济体比较，中国地方政府的有为确实是推动经济发展的重要因素。但是，由于其行为边界难以界定，对经济活动的直接介入和对重要资源的控制，容易导致资源配置扭曲。土地是地方政府可以支配的资源，以地招商引资便成为主要手段；而土地在商品化后又是具有极高收入预期的生产要素，对其多征、多占、多卖势在必然。中国上一轮发展消耗了比其他经济体同阶段更多的土地，与政府主导经济发展有关。
事实上，从结构特征来看中国经济高增长的表现，其轮廓可能更为清晰。过去30多年时间，由于中国土地、劳动力从低生产率的部门向高生产率的部门配置，结构效应在推动中国经济增长中的作用十分显著。高速的工业化和快速的城市化是两大引擎。
20世纪90年代中期以后，中国对外开放程度加深，出口导向工业化实施。为了吸引外资，使廉价劳动力转化为现实优势，地方政府利用独特的土地制度安排，以低价土地招商引资，以政府财力补贴工业用地的成本，降低工业企业的生产成本；通过创办园区，以成片土地滚动开发，提供优良政策环境，满足企业用地需求。这套供地方式使中国的工业化避开了土地稀缺性可能导致的土地高价和土地价格不断上涨，得以在短短的十多年时间，成为世界制造工厂，成为全球分工体系的重要组成部分。
进入新世纪以后，中国城市化进程大大加快。面对城市建设的巨额资本需求，土地资本化起了非常重要的作用。2000年以后，中国土地使用制度改革进一步深化，尤其是2002年以后对经营性用地实行“招拍挂”制度，加快实现土地从资源、资产到资本形态的转换，将土地的功能从传统的生产和生活功能，拓展到资本功能，带来巨大的乘数效应。一方面，土地的资本化，使地方政府财政能够获取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出让收入保证城市建设资金，以商住用地出让价格最大化来实现城市政府资金的平衡。另一方面，通过建立政府融资平台，以政府财政信用为担保，以土地为主要抵押品，换取银行资金，加大对城市基础设施建设融资。土地制度改革所释放的土地红利，为经济建设提供了巨额土地增值收益，促进了城镇化的快速发展。
土地在扮演举足轻重角色的同时，它也成为中国传统增长模式的重要组成部分，土地的宽供应和高耗费保证了高投资；压低地价的低成本供地保障了高出口；以低价土地的招商引资推进了高速工业化；土地出让收入和土地抵押融资助推了快速城镇化。由此形成独特的“以地谋发展”模式。
(三)支撑以地谋发展的制度支柱
中国能在一个土地资源极其稀缺的禀赋条件下，支撑起资本不足阶段高速的工业化和城市化，核心在于建立起了一套独特的土地产权制度和管理制度。
这套独特的土地制度的特征，我们将它概括为：权利二元、政府垄断、非市场配置和管经合一。权利二元表现为：农村土地属于农民集体所有，农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权，在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的倍数补偿后即告丧失。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。政府垄断表现为：地方政府成为农地转为建设用地的唯一合法管道，一手从农民手中征地，另一手将转到自己名下的建设用地独家出让。非市场配置主要表现为：耕地占用实行审批制度，地方建设用地实行指标控制，建设用地的划拨和协议出让仍占相当比重，政府深深介入和控制经营性用地的出让和定价。管经合一是指地方政府既是土地的管理者，又是土地的经营者。在这套土地权利结构中，强制、低价的征地制度和政府垄断下的国有土地有偿使用制度是两项最核心的制度安排。
1.强制、低价的征地制度
按照《土地管理法》的规定，中国现行征地制度包括以下几个要点：第一，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第二，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第三，征收的农用地，按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。在这一制度规定下，征地成为农地非农化的唯一管道，国有土地成为非农建设的唯一合法用地。随着工业化城镇化进程，农民在得到按土地原用途的倍数补偿后，失去土地所有权和丧失土地发展权。
由于地方政府被赋予强制、低价征地权，上一轮的经济发展靠征地推动也就不难理解。1996-2010年，全国建设用地面积从43771万亩增加到51181万亩，增加了7410万亩，增幅为16.9%，年均增加529.3万亩。尤其是2006年以来，中国建设用地规模增长更为迅猛，2010年全国土地供应总量达645万亩，比2006年增长83.8%，期间每年新增建设用地量平均在714万亩以上，到2010年，全国新增建设用地面积高达1068万亩。
随着城市的扩张，城市圈不断外移，农村土地被纳入城市版图，也就意味着，在土地非农化过程中，农村集体所有土地被政府征用转性为城市国有土地。事实上，2000年以来，城市建设所占用的土地，便主要靠征用获得。1999-2008年，新增城市建设用地18632.86平方公里，平均每年新增1863.3平方公里。同一时期，征用农民土地13925.49平方公里，年均1392.5平方公里，征地占新增建设用地面积的74.74%。
2.政府垄断下的国有土地有偿出让制度
在现行土地法律制度下，在土地转变用途过程中，地方政府成为农地转变为市地的唯一仲裁者，拥有从农村获得土地转换给城市土地使用者的排他性权力。伴随土地转变用途，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者。1999年以来，中国不断加大土地有偿使用制度改革，减少划拨用地比重，增加有偿使用比重。尤其是2002年5月国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第11号令，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，以及2004年国务院发布28号文规定工业用地必须实行招拍挂以后，土地招拍挂出让比重逐年上升。2001-2010年，招拍挂出让面积占出让土地面积比重从7.3%提高到88.3%。土地出让收入也大幅攀升。2001年至2010年，全国国有土地出让收入从1296亿元增加到28198亿元，增长了21.8倍。从2007年过万亿以来，土地出让收入一直处于高速增长阶段(见图1)。
图1 2001-2010年全国国有土地出让收入情况(单位：亿元)
近几年来，各大城市的土地出让收入增长更为迅猛。2007-2010年，土地出让收入排前10位的城市，土地出让收入总额分别达到3843亿元、2158亿元、6191亿元和7034亿元，年均增长22.3%。
政府对土地一级市场的垄断，使其成为建设用地的唯一出让者和城市化进程中土地级差收益的排他性获得者。1994年分税制改革以后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局基本形成并不断强化。1999-2009年，国有土地出让收入成交价款与地方财政收入之比从0.092∶1提高到0.437∶1，国有土地出让成交价款与地方预算外收入之比从0.163∶1提高到1.942∶1(表1)。土地出让收入在地方发展中的作用越来越显著。2008年金融危机以来，地方政府对土地财政的依赖不仅没有减轻，反而进一步强化，尤其城市政府对土地财政的依赖更强。
以地谋发展模式的经济风险
这种以地谋发展的模式也日益显露出其弊端。这些弊端在经济上主要表现为，地方政府的经济增长过于依赖土地；地方政府收入过于依赖土地出让收入和与城市扩张相关的建筑业、房地产业税收；城市建设过于依赖土地出让和土地抵押融资。这种高度依赖土地的增长方式，形成地方政府债务风险、中央银行金融风险，也放大了宏观经济波动。地方政府依托对土地的控制支撑着传统外延增长模式，它自身的运转和当地发展也变得越来越离不开土地，这套卖地机制就像鸦片，地方政府只要一吸上，就离不开身。
(一)导致地方政府债务风险
1997年以来，中国地方政府性债务规模逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%。有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。国家审计署公布的债务余额为10.7万亿元债务余额，约占2010年GDP的26.9%。再加上名义指标表示的公共部门债务(约相当于GDP的20%)和政策性金融机构发行的金融债券等(约相当于GDP的6%)，中国总体的公共部门债务率应在50%～55%。
地方债务的局部情况更不容乐观，不均衡、不可持续的问题十分突出。2010年底，东部11个省(直辖市)和5个计划单列市政府性债务余额53208.39亿元，占全国总地方债务比49.65%；中部8个省政府性债务余额为24716.35亿元，占23.06%；西部12个省(自治区、直辖市)政府性债务余额29250.17亿元，占27.29%。2010年底，中国东部地区加计划单列市、中部地区和西部地区，负债率分别是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府贷款主要靠土地一样，抵押土地已成为政府偿债的最重要来源，地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。据审计署调查，2010年底除54个县级政府之外，全部省级和市级政府以及绝大多数县级政府均有政府负债，且承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务为25473.51亿元，占地方政府负有偿还责任的债务额的比重为37.96%。一旦各地土地出让收入下降，地方政府的偿债能力就会快速枯竭。
(二)加大中央银行金融风险
地方政府为了进行基础设施建设，纷纷成立各类融资平台，利用手中收储的国有土地作为抵押品，从银行获得巨额贷款。目前地方融资平台已形成“土地抵押—获取贷款—土地收储—土地抵押”循环。审计署调查结果表明，截至2010年底，融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中，用于土地收储的就有10208.83亿元，占10.62%。
从地方政府性债务资金的来源情况看，银行是最大的资金供给者。2010年底，银行贷款总额84679.99亿元，占到地方政府性债务资金的79.01%。其中，负有偿还责任的债务中银行贷款有50225亿元，占比为74.84%。地方融资平台贷款占银行贷款总额的比例，在不同类型机构之间分布并不均匀。2009年底，主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%左右，中国国家开发银行(国开行)和地方性金融机构占比则相对较高，其中国开行的融资平台贷款(以基本建设贷款为统计口径)占比已达69%。①
从债务偿还看，地方融资平台“借新还旧”的偿还方式占比较高。2010年底，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；其中，有387所高校和230家医院的政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率超过50%，全国高速公路的借新还旧率达54.64%。2011年，银监会明确禁止借新还旧，使得融资平台的短期债务偿还风险凸显。
地方融资平台的逾期债务率会进一步上升。2010年底，有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，占融资平台公司总数的2.3%，逾期债务率平均为16.26%。考虑到未来几年内，地方政府的土地出让收入和抵押价格的回落，这种“借新债、还旧债”的偿还方式具有内在的不可持续性，未来几年的逾期债务率会进入上升通道。
地方融资平台的债务周期较长、盈利能力较弱。从偿债年度看，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。由于融资平台公司举借的债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，具备持续现金流的能力较差，2010年，有26.37%共计1734家融资平台公司出现亏损。②
(三)放大宏观经济波动
在决定中国宏观经济周期性波动的因素中，除了固定资产投资和货币供应量等变量外，土地供应和以地融资的影响也日益显著。从图2可以看到，2002-2010年间，国有建设用地增幅跟当年的名义固定资产投资增幅有比较一致的趋势。如果当年的国有建设用地供应量减少，或者增幅下降过快，会导致下一年许多投资项目无法“落地”，固定资产投资增幅会受到很大影响。反过来，如果国有建设用地供应很充足，固定资产投资增幅会较快上升。
由于土地指标由中央政府控制，宏观经济过热时期，中央政府除了收紧“银根”外，还会同时收紧“地根”，即减少全国的新增建设用地供应量，甚至采取“冻结批地”、“中止土地审批权”等行政性调控手段。同样，宏观经济刺激阶段，中央政府在采取扩张性货币政策的同时，还会放松“地根”，大幅增加新增建设用地的供给量。在省以下的地方政府，由于拥有法定征地权，“低价征用(收储)、高价出让”的储备和出让模式就成了地方固定资产投资和经济增长的重要手段。完成征地手续的储备土地，可以用于银行抵押贷款，加上土地的增值预期，大量银行贷款会顺利流到地方政府手中。
图2 国有建设用地供应量变化对固定资产投资的影响
资料来源：CEIC.
由此形成中国非常特殊的宏观调控传导机制：扩张时期，中央政府放松“地根”，地方政府的建设用地储备量和供给量都会大大增加，大量的土地抵押贷款从银行流到地方政府，加上土地出让金的大幅上升，各地的固定资产投资量和经济总量会显著上升。反之，紧缩时期，中央政府收紧“地根”，地方政府的用地规模和出让收入大大缩减，许多投资项目无法“落地”，加上土地出让金的减少，固定资产投资量会显著减少。
2004年以来，这套传导机制表现得非常显著。第一，土地调控的时点一般滞后于货币政策。2003年开始经济出现过热苗头，2004年3月25日，央行提高再贷款基准利率0.63个百分点和再贴现基准利率0.27个百分点，拉开宏观调控的大幕。4月29日，国务院暂停审批农用地转非农建设用地半年，土地政策随货币政策后加入宏观调控的大营之中。2008年全球金融危机爆发后，9月16日和25日，10月9日和15日，12月23日和25日，分别下调贷款基准利率和存款准备金率。下半年以来(尤其是9、10月份后)，为了配合宽松的货币政策，“地根”明显放松，土地供给量大幅提高。2009年，货币政策和土地供应仍然保持宽松状态。前三季度，全国批准和供应建设用地总量均同比增加30%以上。2010年为抑制通胀和房价过快上涨趋势，央行从1月18日开始上调存款准备金率，全年总共上调6次存款准备金率和2次存贷款基准利率。土地政策也随之收紧，3月10日将土地出让价款的首付款提高到50%。全年新增建设用地面积1068万亩，但其中有70%是保障房用地，除去保障房用地面积，新增建设用地面积同比增速是下降的。
第二，土地宏观调控对城镇新增固定资产投资增速有明显的影响。最典型的是2004年“三个暂停”政策的实施，4-10月份的土地供应完全停止。2004年土地供应量同比减少23.3%，城镇新增固定资产投资增速是21.17%。2004年10月开始重新供地，大批已完成设计和审批的项目亟须开工，加上原已在建的项目，2005年的土地供应量虽然同比减少17.9%，但由于上年积累下来的大量项目开工，城镇新增固定资产投资增速仍然达到30.18%。
从实施效果来看，土地参与宏观调控事实上放大了宏观经济的波动性。1997年国家宣布在全国范围内冻结供地一年，这同紧缩性的货币政策一起，加剧了1998-2001年的通缩。2002年起，每年新增建设用地数量迅速上升，2001年全年批准新增建设用地是428万亩，2002年上升至722万亩，2004年和2006年分别是845万亩和771万亩。宽松的“地根”，同积极的货币政策一道，造成2007年的经济过热现象。
以地谋发展模式的社会风险
在以地谋发展模式下，地方政府为了发展经济，让招商引资项目尽快落地、快速推进基础设施建设、迅速改变城市面貌，而担当起操盘手的角色。土地就是地方政府实现这些目标的工具。一方面，由于土地的非农化主要由地方政府通过征地完成，在征地过程中，地方政府担当着决策者、制定者、组织者、实施者和裁决者的角色。另一方面，由于地方建设主要依靠土地出让和土地抵押融资，多征、多占、多出让土地的激励油然而生，由此造成地方政府违规违法用地大量发生。自《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)发布以来，中央政府利用政策、制度、法律和技术等各种手段，形成土地严管高压态势，违法用地总体下降，违法占用耕地面积比例由2006年的47%下降到2010年的40%。但是，土地违法违规依然呈易发多发态势。2010年，全国违法用地的数量6.6万件，面积67.7万亩，占用耕地27万亩。铁路、公路、水利等基础设施建设项目未批先建问题突出。2009年度，国家和省级重点项目违法用地分别占全部违法用地面积和违法占用耕地面积的45%和55%。地方政府主导、支持或默许的违法违规供地问题仍时有发生。
在土地利益博弈中，地方政府将强征农民的土地进行“几通几平”的基础设施投资后，再将其出让给开发商进行商业和房地产开发。在这个土地开发链条中，政府、农民与开发商是利益博弈的三个主体。政府在征地时，给农民的土地补偿越低，支付的成本就越低，因而尽量压低对农民的补偿。在利益博弈的另一端——政府与开发商之间，政府希望从土地出让中获得更大收益，但是，政府土地出让收入的实现，又不得不依靠开发商，于是，形成开发商与政府之间的讨价还价。在谈判过程中，如果官员没有私利，政府财力也较强，则政府往往处于比较主动的地位，从而能保证国有土地收益进入政府财政；反之，农民、政府与开发商之间的土地级差收益分配更加倾向于开发商和批租土地者，导致巨额土地国有资产流失，农民的土地利益受到侵蚀。在实地调查中发现，为了实施征地拆迁，部分地方政府官员不得不“冲在第一线”，为征农民地、铲农民庄稼、拆农民房、扒农民祖坟、挖农民树而冲锋陷阵。政府官员在农民心目中的形象严重受损，政府的公信力也大大下降。为了捍卫土地，农民集体不得不奋起抵抗，形成农民与政府的对立。到了这个地步，为了使征地进行下去，地方政府动用警力成为比较普遍的情况。滥用警力直接造成了社会矛盾的激化，成为群体性事件的导火索。
为了分析现行征地模式对社会稳定和政治安定的影响，我们对2003年以来国内媒体公开报道的127个征地上访和群体性事件进行了收集、整理与分析。结果简单汇总如下，以此可对以地谋发展模式的社会风险进行比较客观地评估。
图3 2003年以来媒体报道的征地冲突案件年份分布
(一)征地引发事件的发生态势：加重、易发和多发
从时间顺序来看，2003年以来，由征地引发的冲突和群体性事件发生频率呈加大之势。在127个被报道事件中，2007年以后明显增加，2010年频繁发生，达到45件。2010年和2011年两年发生的征地群体性事件就占到2003-2011年被报道事件的62%(图3)。从地区分布来看，征地冲突案件不仅分布广，而且经济越发达地区，冲突爆发越集中。这127个征地冲突事件分布于27个省(直辖市、自治区)、113个县(区)(图4)。
图4 2003年以来征地冲突事件地区分布
(二)征地引发事件的原因
第一，被征地农民的上访多由所征土地被用于经营性用途而起。在127起征地上访事件中，有31起的土地被征用后用于商品房建设，33起用于工业园区建设，10起用于商业旅游开发，这三项就占到报道事件的58%。被征地农民之所以对被征土地用于经营性用途反应非常强烈，主要是因为地方政府征收土地的低补偿与土地出让用于经营性用途的高价之间的反差太大。在多起报道事件中，当这些农民被问及为何上访时，一致的说法是：“我们并不是不通情达理的，问题是，他们把地征过去赚大钱，我们难以理解。”大量被征土地用于经营性用途，也与宪法和土地管理法规定的“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用”相抵触。此外，重点工程和基础设施工程征地引发的上访事件也占了较大比例，其中，公路建设20起，铁路建设7起，机场建设3起，园林绿化建设8起，科教文卫设施建设11起，占38.6%。这些以公益性目的的征地，之所以引起农民上访甚至群体性事件，主要是因为补偿费过低、土地款分配不透明等所致。
第二，在征地引发的农民上访和群体性事件中，多存在地方政府违规违法征地行为。在127起媒体报道事件中，地方政府没有依法补偿的有65起，占51.2%，未批先用的有53起，占41.7%。由于媒体报道中，记者在直接面对地方政府时，如果地方政府在征地中存在违法违规行为，就很难得到他们的配合，上面统计的两项数据是严重偏低的。事实上，我们在检索这些征地事件时发觉，就“地方政府是否依法补偿”，有41起是不清楚；就“是否存在未批先用”，有55起是不清楚。因此，考虑到因地方政府对媒体采访不配合，导致记者难以获得地方政府是否违规违法的准确证据，在显示为“不清楚”的事件中，应该还有很大比例属于未依法补偿和存在未批先用。也就是说，地方政府未依法补偿和存在未批先用的事件比现在统计的比例要高得多。
第三，征地冲突多由征地补偿低和补偿款的分配不公平、不透明引起，因政府应对方式不当而激发。从媒体披露的事件细节看，引发被征地农民不满的原因往往由多种因素组合而成。在127起事件中，征地冲突的起因主要是征地补偿费太低，共有107起，排在第一位，也有土地款分配不明(34起)、被征地农民不知情(32起)、被征地未按告知用途使用(23起)以及补偿不到位(20起)的因素。但是，农民的不满和上访，一旦地方政府应对不当，就会使矛盾激化，甚至演变为群体性事件。在127起征地事件中，有81起农民反映冲突起因是地方政府、施工单位行为粗暴，排第二位。
第四，政府对被征地农民上访和诉求处理不当，造成矛盾激化，形成政府与农民对立，是引发群体性事件的主因。在报道的127起被征地事件中，政府采取极端方式的有95起。其中，出动警察、武警等专政工具的有69起，抓人的有48起，打人的有45起，黑社会介入的有23起，甚至到开枪程度的有3起。只有36起是采取妥协的提高补偿的办法，还有6起是采取分化的办法，有27起干脆不予理睬，由法院判决的只有15起。
(三)被征地农民的应对方式
第一，面对征地问题，被征地农民多采取集体上访方式。一旦属地政府不能妥善解决，就走上一级级上访路。根据媒体报道事件的不完全统计，有52例报道采取了上访来解决问题，其中43例是采取集体访。农民采取集体访办法，主要是因为征地一般会占一村甚至几个村的土地，影响到一方百姓的生计。为了解决征地问题，被征地农民首先到乡镇上访，在43起集体访事件中，有11起是先上访到乡镇；然后是到区县一级，有9起；再到地市一级，有8起；甚至有3起集体访到省一级和2起上访到国家级。事件波及范围有83起在乡镇范围，77起到了区县一级，59起到了地市一级，21起到了省一级，到国家一级的有8起。
第二，在利益诉求得不到满足的情况下，被征地农民往往采取极端的方式。这些方式越来越危及社会稳定，造成的社会反响也越来越大。在127起所报道的征地冲突事件中，农民采取的方式中有72起是极端的方式。其中，39起采取围攻政府或武力对抗；18起采取静坐示威；14起采取围堵道路；43起采取阻止项目及破坏施工的方式；拒绝合作的17起；还有11起采取自焚自杀的最极端、最无助的方式。采取正当方式的很少，只有2例举报、5例报警、12例向法院起诉。从冲突事件细节来看，农民之所以不选择正当途径，主要是因为这几种方式难以解决农民的利益诉求，于是，他们采取非正当途径，以扩大影响，给地方政府施加压力，以求获得问题的解决。但是，非正当方式一般波及的人群数量大，时间长，手段极端，容易造成冲突升级和不可控局面，对社会稳定造成极大影响。在我们所能掌握的数据当中，冲突事件卷入人数最多的达20000人。有58个案例有具体的伤亡人数记录，其中，发生死亡情况的案例有25个。最多的伤亡人数是157人，最大的死亡人数是6个。
伴随城镇化进程，土地价值日益显化，土地增值收益迅速攀升，围绕土地利益的争夺不断加剧。由土地引发的纠纷成为上访的重要原因。当前中国土地利益分配问题波及的范围有所扩大，程度有所加深，问题越来越突出。最主要是被征地农民与地方政府之间的利益矛盾。根据国家信访局统计，群体性上访事件60%与土地有关。土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷又占到土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。以征地谋发展，容易导致政府与农民的冲突，直至形成官民对立，其对社会稳定和政治安定的影响不可小视。
改革建议
在未来10年，中国仍处于工业化、城市化快速发展阶段。随着工业化城镇化的加速，土地利用也将进入农地非农化高峰期、土地供求极度不平衡期、由土地问题引发的社会矛盾高发期。正确处理好土地利用中的各种关系，尤其是人与土地、土地与其他资源、人与人之间的关系，事关社会稳定与和谐。必须推进土地制度改革，根本改变以地谋发展模式，促进经济社会和谐发展。
(一)以产权为基础的市场配置方式改革
第一，平等保护土地产权。构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系。由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证，确认土地所有者和土地使用者的土地权属关系，为保障土地财产权、便利土地权利交易提供基础性制度服务。改变同一块土地因所有制不同而权利设置不同的格局，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。逐步实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，以被征地的市场价格进行补偿为最终目标，以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。尊重和保护被征地农民在征地中的话语权和谈判权。
第二，确认不同主体土地平等进入权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局，改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破目前因城市和农村的边界区割，对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策，除圈外可以用于非公益的非农建设外，圈内农民集体所有土地在符合用途管制前提下，也可不改变所有制性质进行非农建设。明确限定城市土地国有，是指建成区存量土地属于国有，新增建设用地用于非农经济建设的，除为了公共利益目的征用外，可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地，可以采取“保权分利”或“转权保利”方式，保障农民的土地财产权益。
第三，重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破目前地方政府独家垄断供地的格局，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律，遵守交易规则，无论政府、农民集体、国有土地用地单位等，都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善。
第四，加快土地供应“双轨并单轨”，减低非市场配置土地资源的制度。进一步加大国有土地市场配置改革，逐步缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应“双轨制”。对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，先行实行有偿使用。近期，除军事、保障性住房、涉及国有安全和社会公共秩序的特殊用地可以继续划拨使用外，其他各类建设用地应全部实行市场配置。
(二)根本改革土地财政
第一，把土地经营职能分解出去。参照国有企业改革的经验，可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，把需要经营的国有土地交给它们参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体，按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的土地参与宏观调控的责任。
第二，明确政府土地管理职能。把经营土地的职能剥离出去以后，进一步明确和细化各级土地管理部门要行使的土地管理职能。主要职能为：严格实施土地利用规划，加强土地用途管制，切实落实耕地保护；加强制度性基础设施建设，完善不同土地资源的确权、颁证和登记工作，平等保护各类土地产权；搭建交易平台，制定交易规则，规范交易行为，实施地价管理，构建城乡统一的土地市场。强化土地依法管理，加大土地督察、监察和违法惩处力度。
第三，完善土地出让收入分配与收支管理。不断提高土地出让收入用于被征地农民补偿和长远生活水平有保障的资金比例。建立对被征地农民补偿标准调整机制。逐步提高征地补偿标准，增大被征地农民在土地出让收入中的分享份额。切实落实对被征地农民的社会保障制度建设。优化支出结构，确保土地出让收入用于民生和农村的支出比例。必须大幅调整土地出让收入在城市和农村、建设与民生的比例，并在制度上确保这种格局的调整。在土地出让成本支出方面，合理确定土地出让成本性支出项目。明确土地收益用于城市建设支出的比例，增加土地出让收益用于农村和农民的比例。
第四，规范国有土地出让收益管理和监督使用。明确国有土地经营收益不能成为政府财政的当期盈余。专司土地经营的机构获得的国有土地出让收益，应进入与政府财政相分离的专门账户，由专门机构统一管理。土地出让收益的使用应经过本级人民代表大会审批。政府财政部门可作出土地收益的年度财政预算，报请本级人大审核。拟进入政府财政预算的出让金要从严掌握。人大审核通过后，交由政府使用。对于土地出让金的支出项目和经费使用情况，也要交地方人大审核，保证这笔资金使用得更透明、更合理、更长远。
(三)完善与现代社会相适应的财产税制度
借鉴市场经济国家经验，建立适应资源国情的新型土地不动产税制。对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革。在保有环节，将主要实行从量课征改为全部实施从价计征，提高课税弹性，发挥土地不动产税筹集地方政府财政收入的功能；在流转环节，调低整体税率，降低流转课税，发挥配置资源和提高效率的功能；对流转取得的收益，加强税收征管，充分发挥促进社会财富分配公平的功能。
(四)建立公平、共享的增值收益分配制度
加快推进征地制度改革。第一，进一步完善征地补偿安置制度，拓宽安置途径，探索留地安置、土地入股等多种模式，实现“保权让利”或“转权让利”，确保农民长远生计；完善征地补偿争议协调裁决制度，畅通救济渠道，维护农民土地合法权益。第二，区分“涨价归公”与“涨价归政府”，防止“归公”的土地增值变成地方政府，乃至部分地方政府官员的体制外收入，保证“涨价归公”的土地增值回馈社会。第三，建立土地基金制度。将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂丰歉余缺，平抑市场波动对地方财政的影响，实现土地收益的“年际”合理分配。
(五)建立服务现代社会管理的统一登记制度
土地登记制度是国家按照法律、法规规定的程序和要求进行土地登记，以保护土地权利人的合法权益，促进土地利用的一项制度。它是关于土地权利变动公示原则的具体手段，也是建立正常的土地交易秩序、保证交易安全的法律手段。按照《物权法》的要求，尽快出台不动产统一登记法律法规，推进实施以土地为基础的不动产统一登记制度，统一法律依据、登记机关和权属证书等。
注释：
①数据来源：各大银行的年报。其中：国开行、城商行和股份制银行融资平台贷款口径为基本建设贷款。
②资料来源：国家审计署，《全国地方政府性债务审计结果》报告，2011年。
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