云浮市城市规划设计院 527300
摘要：控制性详细规划是确定建设用地性质、土地开发强度和市政基础设施控制性位置的规划，控规层面的市政基础设施规划对城市基础设施建设有很强的控制作用，但目前存在的问题也较突出，本文就此进行了分析和探讨。
关键词：控制性详细规划；问题；对策；市政基础设施
市政基础设施是保障城市生存和发展必备的“硬件”条件，例如给排水、交通、供电、燃气、通信、园林、环卫、防灾等系统设施。良好的市政基础设施可以为城市发展和扩张提供有力的支撑，而市政基础设施不足不但会影响城市的发展，而且它的“门槛”效应终将使市政基础设施无法支撑城市继续发展下去[1]，所以市政基础设施是城市规划中不可分割的部分，特别是控制性详细规划层面的市政基础设施规划已然成为城市基础设施建设的方向标和控制器。然而，我国城市基础设施开发建设中存在的问题也非常突出，因此本文对市政基础设施在控制性详细规划中的问题与完善控制对策进行了探讨。
1 市政基础设施在控制性详细规划中的问题
1.1 市政基础设施建设中的主要问题
我国市政基础设施建设中存在以下四大矛盾[2]：（1）市政基础设施规划与其他专项规划不协调，造成各类基础设施规划和建设缺乏有机联系，各自为政的结果导致各类基础设施用地需求之间产生冲突。（2）重复建设与有效供给不足并存现象。通常，老城区以及经济发达、市场化程度与盈利水平高的地区存在基础设施重复建设问题，而新城区以及经济落后、市场化程度与盈利水平低的区域存在基础设施有效供给不足的情况。（3）用地不足与区域开发强度过大的矛盾。用地不足是因为规划编制过程中没有落实基础设施建设用地规模或用地规划不足，使相应的基础设施难以承受区域的供给、排放或处理要需求。开发强度过大则因为控规实施过程中用地开发强度取最大值或调整更高的强度，带来更多的人口引起更大的市政设施需求缺口。（4）过度超前规划与滞后建设并存问题。不少市政基础设施规划标准定的太高，过度超前建设的结果导致设施长期闲置和浪费，许多城市的工业园区和新城区中表现得非常突出。另一些地区市政基础设施建设显著滞后，使得周边地块价值被严重低估，从而影响城市发展。
1.2 市政基础设施规划存在问题的原因
出现市政基础设施建设问题的原因是多方面的，例如规划编制体系不科学、控规不适应市场经济、规划实施效力不足等。以控制城市基础设施用地界线的城市黄线系统为例，明显存在拼合要素大于组合成分问题，导致系统分项及线索缺失，像快速交通、对外交通、供电、通信、邮政、广电、消防、人防等子系统不在城市建设管辖范围内，实施后它们在基础设施整体系统中的联结和次序逐步消失，造成这些设施场站成为缺少联系、孤立的子项，使得黄线定界后的空间结果也失去应有的逻辑性[3]。市场经济条件下，规划的确定性源于投资回报的确定性，但控规内容的制定有很大的主观性和推测性，当控规确定性内容与市场要求渐行渐远时，必然影响投资效果[4]。与城市绿线、紫线、蓝线实施效果比较，城市黄线管理仍处在摸索探求之中，《城市黄线管理办法》颁发后，经过“昙花一现”的关注，现规划成果大都已被束之高阁，甚至不少城市启用黑线、橙线管理来代替黄线管理，导致城市基础设施规划实施效力不足，也难以做到真正面向实践。
上述原因从深层次上探究，反映出认识层面和技术层面的不足。从认识层面看，决策者、规划者、开发者、运行管理者都存在不足。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆决策者对市政基础设施配套不重视，规划者没能认识到市政基础设施本质上的资源属性、土地开发的约束关系和资源管理策略，开发者对市政基础设施配套决定土地开发效益的关系认识不清，盲目扩大开发规模和提高土地开发强度。运行管理者虽然重视基础设施的运行保障，但对资源的有限性认识不足，面对供应规模不断扩大以致超负荷运转束手无策。技术层面的不足，主要体现在涉及市政工程的控规系统性差，与周边地区及工程上下游之间衔接不够，而且规划编制技术支撑不足，内容深度达不到，可操作性差，另一方面市政基础设施仅作为控规的配套内容，法律地位不明确。
2 完善市政基础设施规划的对策
2.1 转变思路，完善体系
首先，传统规划编制主要从技术上考虑问题，政策层面的影响很少去思考，而城市规划不仅是空间布局的技术性规划，同时也是城市公共政策的一部分，所以必须强化市政基础设施规划的公共政策定位，并在规划内容中加入配套政策内容。其次，就规划编制的方向来说，要转变单纯满足需求的倾向，充分考虑城市发展的“门槛”效应，加强市政容量需求的控制和管理，合理确定土地开发规模和强度。再次，规划实施是一个动态过程，市场、政策、技术等多种因素会影响规划实施，所以市政基础设施规划要转变局部、静态的思想，注重系统性和动态性，加强与周边地区和工程上下游的衔接。最后，市政基础设施规划不应只看作控规阶段的配套规划，应提高其在规划体系中的地位，面对城市规模不断扩张的压力，要能够根据市政设施容量条件调整土地开发强度。
2.2 增进协调，加强整合
区域一体化是发展的必然趋势，随着不同城市之间的联系愈趋紧密，基础设施的区域性特征也更加明显，所以城市规划要打破地方局限性，按照市政基础设施发展需求进行区域性整合。首先，应对区域资源规划进行整合，如统一布局重大基础设施、平衡资源型设施的区域性差异、整合城市间基础设施供给和加强流域一体化规划等。其次，加强地方政府的协作关系，建立成本共担、利益共享、损失补偿的机制，加强区域一体化立法和基础设施一体化格局。最后，对重大基础设施、环境基础设施及其他需从区域层面统一布局的基础设施项目加强统筹。
2.3 各类规划，粗细相宜
总规阶段各类规划编制应协调口径，城市总体规划应侧重宏观指导和总量平衡，如果太具体和确定，其他规划实施就缺乏弹性，所以宜粗不宜细。而基础设施专项规划要避免总体规划要求走样，就要宜细不宜粗，通过对总体规划内容的深化与落实，起到对控规编制深度的指导性作用。而在控规阶段，控规用地范围宜全覆盖，并发挥整合作用；而基础设施规划内容宜细化，并起到控制作用。
2.4 理顺机制，有效实施
实施机制是规划落实的基础，所以必须理顺机制，可从以下三个方面把握：首先，确立市政容量评估机制，以便在控规和专业规划之间建立动态联系，并在土地开发强度与市政基础设施的容量制约因素之间建立关联。其次，集约利用不同类别基础设施用地和建设管线，包括地上基础设施、地下空间开发的整合以及管线共沟建设。最后，经营型基础设施用地应当有偿使用，无偿使用这些用地对其他投资主体缺乏公平性。
3 结语
v市政基础设施对城市生存和发展具有“门槛”效应，市政基础设施的规划和实施重要性不言而喻。为了使市政基础设施规划与城市发展需求相适应，必须正视所存在的问题，提高规划编制的科学性、合理性和有效性，以便为城市发展提供更强有力的支撑。
参考文献：
[1]桂明，徐承华，冯一军.浅析控制性详细规划层面的市政基础设施规划[J].电网技术，2013，37（12）：68-71，96.
[2]刘婷婷，戴慎志.我国城市基础设施开发建设中的矛盾分析与规划对策研究[J].现代城市研究，2012（02）：47-52.
[3]徐春宁，张平.城市黄线在控制性详细规划层次中的实施问题与对策[J].规划师，2012，28（7）：51-56.
[4]鲍梓婷，刘雨菡，周剑云.市场经济下控制性详细规划制度的适应性调整[J].规划师，2015，31（4）：27-33.
论文作者:钟必龙
论文发表刊物:《基层建设》2016年4期
论文发表时间:2016/6/12
标签：基础设施论文; 市政论文; 城市论文; 控制性论文; 层面论文; 强度论文; 详细规划论文; 《基层建设》2016年4期论文;