跨国合作与国际统计工作的准则与协调[①]，本文主要内容关键词为：统计工作论文,准则论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对国际统计合作的挑战
统计是不受国界局限的，统计作为专门学科需要国际交流。早在1885年成立了世界性学术组织——国际统计学会（ISI），官方统计成果作为科学工作的产品，在国际交往中使用。大多数统计结果只有进行国际比较才更有说服力。过去40年中，世界的和区域的政治、经济交流日益密切，带动了统计信息需求的迅速增长，国际统计合作的意义越来越大。
对国际统计合作来说，另一个挑战来自许多国家由计划经济向市场经济过渡，经济和社会制度发生广泛而深刻的变革，必须建立新的统计制度。在其它地区由于政治动乱与行政效率低下，官方统计每况愈下，不能建立必要的统计信息基础。
官方统计的财政日益困难，在使用新方法和新程序时为避免重复劳动，急需更有效的分工与合作。今天已经没有一个国家，也没有一个国际组织能够完全独立地解决统计方法和定义问题，以及完成经济、生态、社会新现象及变化的统计描述问题，因为这些现象及其影响须跨国或跨学科来进行解释。对官方统计技术援助的急迫性和世界范围的广泛需求，大大超出了一个国家或一个组织的能力，只能通过国际合作才能解决。
跨国[1]统计和国际统计组织在制定协调准则时，首先考虑到近几十年不断增加的统计任务和若干领域近年来急需解决的课题，并结合这些任务进行高层次的组织协调工作。与此同时，这些组织也在不断地调整自己的结构和合作形式。近期出现的工作重点转移，结构重新优化，合作方式改革，也在接受这些挑战的同时经受了考验。出于这个理由，所有参与国都应进行细致的观察，做出预测，以便使自己在最佳状况下，通过自身努力来促进这些合作。这样做的前提是对跨国与国际合作的目标、效果，以及各参与组织的角色、功能有较好的理解。撰写本文的目的就是为使读者加强这方面的理解。
二、国际统计的组织和任务
（一）国际统计的组织机构
从欧洲的角度看，国际统计主要有两大合作系统：一是联合国（UN）统计系统，包括设在秘书处的统计司、5个区域性经济委员会的统计处、联合国专门组织的统计处，它们的工作目标是进一步开发官方统计，进行国际比较；二是欧洲联盟（EU）共同体统计系统，包括欧洲共同体统计局（Eurostat）和各成员国统计局，其目标是统一和发展共同体各国的官方统计。除此之外，还有经济合作与发展组织（OECD）的统计办公室和学术性专业组织，例如，国际统计学会（ISI）、国际国民收入与财富研究会（IARIW）等。区域性多边协会有中欧过渡国家的统计合作组织、斯堪的纳维亚国家的北方统计委员会等，这些组织也在发挥作用。
第二次世界大战结束后，联合国及其专门组织就在统计领域行动起来，着手为重建国家建立经济、社会发展、国际可比的基础方案和方法。50年代末，欧洲的跨国统计合作在欧洲政治条约国范围内开始走上正轨，因为贯彻这个条约需要和谐的统计成果。
（二）国际统计机构的任务和组织
上述两大系统的任务是相互对应的。联合国统计系统与欧盟统计系统都收集成员国的统计成果，整理基础信息，为制订跨国与国际的经济、社会和环境政策服务。以这个观点来看，两个统计系统都是联合国和欧洲联盟的服务性机构，首先有义务满足初级委托人的信息需求。依靠这种服务功能，联合国统计司的行政与预算纳入了联合国组织，欧共体统计局也被列为欧洲经济共同体委员会总部的常设办公室。
由它们的服务功能产生了第二大任务：为了使用成员国提供的统计数据进行跨国与国际比较，需要提出总体方案，建立统一的专业术语和基础方法。这是一项浩繁的工作，由各成员国的统计局长、专家和联合国统计部门、欧共体统计局的代表组成工作组、专业委员会合作完成。
在部门委员会一级，两大统计系统在结构与功能上存在着明显的差别。联合国统计委员会（UN,Statistical Commission）是全球官方统计机构的最高委员会，隶属于联合国经社理事会（ECOSOC）。其任务是为所有统计领域提出业务性建议，确定国际统计优先项目的范围，指导联合国区域委员会工作。统计委员会每两年在纽约联合国总部选举一次，由经社理事会按区域原则选出成员，每届任期四年，目前有24名成员。成员每年更新三分之一。可连选连任。德意志联邦共和国自1986年以来当选统计委员会成员，现已第二次当选。联合国统计司作为秘书班子为统计委员会服务。
在统计委员会成员的构成上，在联合国始终代表着184个成员国。联合国统计司的任务包括对统计委员会会议的准备和贯彻，具有重大意义。国际统计项目与协调工作组是统计委员会的核心和最重要的常设工作组，由成员国定期轮换参加。该小组提出决议草案和建议，筹备统计委员会的会议，为会议讨论提供方向性指导，对联合国各机构的统计任务进行协调。最后一项职能需要与联合国协调管理委员会（ACC）合作，该委员会代表联合国区域性组织和专门组织[2]的统计处。统计委员会有权组建各种专业工作小组，规定它们的任务，发布研究成果。这一切都是按照国际统计项目协调小组的建议进行的。
联合国各区域性组织的统计部门，在组织上和工作内容上都与联合国统计司紧密衔接。但各组织统计部门可在本组织范围内，相对独立地确定任务和工作目标。世界劳工组织（ILO）统计部门的工作重点包括对职业分类的比较性描述，提供专业术语和基础方法，研究世界范围内的雇佣关系。世界劳工组织专家编写了国际就业地位分类（ICSE）和国际职业标准分类（ISCO），推荐给统计委员会，分发到成员国。世界粮农组织（FAO）统计处负责农业统计，世界卫生组织（WHO）负责健康统计，联合国教科文组织（UNESCO）结合它的工作进行相关统计。世界银行和国际货币基金会（IMF）通过财政、贷款和咨询等援助手段，支持中美洲、南美洲、亚洲和非洲国家，最近还加上了中欧和东欧的过渡国家，推动他们的社会和经济改革和发展。这项任务的目的是为使他们能参与世界经济活动创造有利条件。这两个组织的工作重点是金融统计、支付统计和相关的统计，例如，编制平价购买力、测量家庭户经济负担能力、编制国民经济核算。关贸总协定（GATT）的统计任务主要是在国际贸易协定目标下，保证外贸统计的国际可比性。国际民航组织（ICAO）的任务是国际航空交通统计。
联合国特别项目也承担一定的统计任务，例如，联合国开发计划署（UNDP）收集、分析发展中国家的社会与经济时点数据。联合国环境保护署（UNEP）收集、分析环境数据。联合国世界贸发大会（UNCDAD）收集与全球贸易相关的统计数据。立项过程是，联合国专门组织提出特别项目的方案和方法，推荐给联合国统计委员会，统计委员会编入基础提案，交经社委员会表决通过。
联合国区域性组织统计处和联合国统计司一样，具有双重功能：一是规划统计信息，二是确定各地区统计合作的必要条件。5个区域性组织成员国统计局的领导人每年开会，讨论统计合作的基础，协调成员国实施专业术语和技术方法，研究统计培训措施，提供技术援助，必要时还争取联合国专门组织统计部门的合作与财政支援。
与其他地区的统计机构相比，欧洲经济委员会（ECE）的统计组织在结构上要缜密得多。欧洲统计工作者大会（CES）是按照联合国统计委员会提出的任务组建的。所有欧洲经济委员会成员国，美国和加拿大都代表本国官方统计参加。日本、澳大利亚、新西兰和墨西哥的代表以观察员身份参加每年的大会。比照联合国统计委员会，欧洲统计工作者大会也建立了国际统计项目协调组，由大会成员国选举代表组成，是大会的核心和常设机构。欧共体统计局和统计委员会也以观察员身份参加大会。欧洲经济委员会的统计立足于国际合作，也依赖各成员国高效率统计机构的支持。依靠这些有利条件，欧洲统计工作者大会在联合国发挥着举足轻重的作用。
图1.联合国统计系统
（三）欧共体统计系统
欧共体统计系统是在欧洲同盟条约范围内建立的，始于欧洲煤碳和钢铁共同体，直至欧洲联盟条约签订以后逐步发展起来。
最初，欧共体统计把重点放在重工业和农业统计上。为了欧共体的统一，委员会把各个项目的目标协调起来，并提供可比的统计结果，从而成为政治决策的信息基础。这说明欧共体统计在初级阶段就受到其法律的约束。随着政治格局的新变化，每签定一个新的条约，欧共体权限不断地扩大，该法制原则变的更为重要。如果说1957年欧洲经济共同体条约的主要作用是在经济统计领域，并带来信息需求持续增长的话，那么1987年欧洲统一法案则全面推动了统计的发展。随着时间的推移，人们可以看到一种趋势，协调和转达信息的法规日益具体和完善，内容更加广泛，这适应了欧洲对信息需求连续增长的情况。共同体各组织要求尽可能灵活地利用现有统计数据，并重新汇编这些数据。
欧洲统计合作是在欧共体法律基础上得到巩固的，组织也日益发展壮大。欧共体统计局是这一发展的原动力，目前它已有600多名工作人员[3]和下设6个部门。它的任务除了收集和公布成员国数据外，还协调各国统计工作、扩充数据基础、推动统计改革，为欠发展成员国改善统计工作的基础设施。欧共体统计系统的成功是与各成员国统计局密切合作的结果，前提是欧共体需要这样的协调，统计工作必须在法律基础上得到固定。
欧共体统计局的第三项任务，是在各成员国修改法律基础时进行协调和监督，这充分体现了它的跨国特性。同时，它也在成员国法律修改的基础上，修改欧共体统计的有关规定。为此目的，在欧共体统计的初期，就建立了成员国统计局长会议制度，作为最高决策层每年召开两次大会，由欧共体统计局长主持，讨论欧共体统计合作的原则，专业统计方法等问题。欧共体统计局还设立由成员国代表组成的专家工作组。随着欧共体权限不断扩大，目前工作组已增加到一百多个。近年来欧共体统计局为了加快工作速度，把专门工作组的专家人数由6名增至8名，其主要工作是为筹备会议提出草案。
图2.欧共体统计系统
最初，统计委员会并无正式地位，不象为欧洲议会或欧洲委员会工作的咨询委员那样，能独立开展工作，也不象联合国统计委员会有正式的建议权。80年代末，这种状况随着欧盟一项重要决议的通过得到改变，即“关于行使共同体委员会委托执行权的决议”（87／373／EWG）[4]。这是由于欧洲参议会工作日益增加的结果。欧盟参议会授于统计委员会法律上的决策权，并为此专门立法。
1989年欧共体成立了统计项目委员会（ASP）。该委员会由欧盟成员国和欧洲经济区内非欧盟成员国组成（观察员身份），以各国统计局长代表的身份开展工作。委员会每年召开4次会议，其中一次与年度统计局长会议联合召开，主席为欧共体统计局局长。欧共体统计项目委员会的权限和决策方式由欧洲参议会参照“协作代办决议”确定，一是就共同体统计项目向理事会提出建议，二是在各项法规基础上被赋予明确的决策权。
除了统计项目委员会以外，欧洲参议会近年还成立了一批特别委员会。最重要的有：（1）欧洲经济与社会统计信息咨询委员会（CEIES）[5]，欧共体统计局主持，成员国官方统计、用户和生产者代表参加；（2）欧洲货币、财政与支付结算统计委员会（AWFZ），以经济、货币同盟条约为基础，由成员国中央银行代表和官方统计选举的主席主持；（3）统计保密委员会，由各成员国统计局长的代表组成，欧共体统计局局长主持。
（四）欧洲经济合作和发展组织的统计办公室
该组织统计办公室的首要任务是收集、处理与分析数据，协调组织内的统计工作。它代表成员国组织了50个专家组，收集详细的基础统计数据，例如，为资深经济顾问组、科技委员会收集数据。为此目的，经济合作与发展组织定期分析成员国经济与社会发展形势，拟定相应政策和建议，供成员国和高层次决策使用。
二战后，随着欧洲经济合作与发展组织（OECD）的成立，为西方工业化国家创建了援助与合作的框架。在东西方冲突缓和后，近期又把对中欧和东欧过渡国家的援助为己任，积极向这些国家的官方统计提供技术援助和培训。他们还在欧共体、欧洲经济委员会统计部门和该组织欧洲以外成员国统计部门间发挥桥梁作用，将这些国家的统计工作纳入讨论，推荐欧共体统计方案与方法。统计办公室与联合国统计司、欧共体统计局合作密切，积极发挥着导向和协调作用，在特定统计领域里负责技术方法指导和专业术语的规范，例如，服务业统计、研究和新技术应用统计等。
三、国际统计的协调手段和准则
（一）协调手段
过去40年对国际统计合作的重大挑战，以及近年来框架条件发生的重大变化，要求不断发展和调整协调手段，并为国际合作的协调工作补充了两项功能：一是为跨国与国际统计的可比性构造理论与方法的基础，二是为跨国与国际协调提供组织框架。目前跨系统的主要协调手段有：（1）联合国（UN）与欧盟（EU）统计项目；（2）总框架与方案，如国民经济核算系统[6]；（3）按部门的国际分类，例如，国际标准产业分类[7]。
此外，还必须提到具有统计政策意义的职业道德标准，它囊括了官方统计在现代信息社会的目标与作用，例如，1985年国际统计学会编写的道德准则。在此基础上，联合国统计委员会1994年改编成《官方统计基本原则》一书。
联合国统计项目两年推出一次，包括了官方统计的所有领域，对国际统计目标具有重要意义。联合国统计系统工作领域广泛，各区域性组织和专门组织的统计工作也被纳入这一范筹。
联合国统计项目活动首先涉及到与区域组织统计处的合作。联合国项目范围内的协调由协调管理委员会[8]负责，着重解决跨领域问题，例如公共数据库的建立，对各组织统计结果发表计划的取舍等。由于预算紧张，成员国要求避免重复劳动和不必要的国际组织竞争，协调管理委员会采纳了这些意见，侧重在无明显权限范围组织间分配任务，力图不发生交叉。
绝大部分联合国统计项目要求成员国提供数据，或参加工作小组进行合作。作为数据提供者，成员国主要关心国际组织向它们提出的要求不超出负荷。在联合国统计委员会讨论项目时，尤其是在欧洲统计工作者大会上，这些要求已有明确规定。结果，国际组织压缩了问卷，取消了重复问题，并开展国际组织间的调查成果交流。
由于成员国的建议，欧洲经济委员会自最近一次欧洲统计工作者大会以来，每年提出一个调整过的统计项目目录，与欧盟和经合组织的统计设想相匹配，避免专家小组的重复劳动，同时减轻成员国资源和预算的负担实现这个过程，主要是建立了跨部门的工作小组，制订了新的方案和方法，协商了具体的分工。在欧共体统计局的领导下，欧盟统计系统在国民经济核算（SNA）方面发展迅速，大大发展了SNA体系的核算方法。相反，欧洲经济委员会的工作重点放在人口统计、数据处理、研制环境统计方案等方面。此外，它还为不直接参加欧盟工作的中、东欧成员国提供中间论坛。经合组织的统计部门主要致力于国际统计领域新项目的开发，例如为新技术应用统计和教育统计制订方案和方法。
联合国统计项目包罗万象，必须通过分工和归并，克服资金的匮乏。这一思想已在统计委员会的决定里得到反映。他们从全部项目中优选出八个重点，并在国际组织协调下，分工合作地开展方案与统计方法的研制工作[9]。在高效率的工作组里，国际组织和成员国官方统计局的专家经过多年努力，提出了基础方案、分类、方法与程序，由统计委员会作为指南、建议或方针发布，或编印成手册出版。它的一个重要目标是，使这些文件在不同发展程度的成员国中尽可能地广泛应用。这是一些定向的援助和移植活动。但是，这些方案和规定通常只适合某一领域，各国还须结合本地实际情况补充或修订，按不同经济制度的信息需求加以调整。
欧共体统计项目是欧盟统计协调的总框架，它比联合国统计项目有更大的约束性，须通过欧盟参议院提案程序来确认[10]。由于欧洲政治条约对信息的基本要求，欧共体统计局提出了1993—1997年多年项目草案。欧共体统计项目委员会、欧共体经社委员会都表示赞同。欧洲参议会通过了这个多年项目。多年项目还附带了项目缩写目录，方便成员国了解各项工作的类型与规模，以便及早评估所需的经费开支。
但是，多年项目中提到的任务并没有直接约束力，需要逐项立法。由它派生的年度统计项目只是多年统计项目的延伸。欧共体统计项目委员会（ASP）两次提出书面报告讨论多年项目，第一次在五月会议上，接着是在十一月会议上，得到了一些工作小组的支持。报告的主要观点，一是考虑有限的资金和共同体的信息要求[11]，按照轻重缓急优选项目；二是欧共体统计局向各成员国统计局分配任务时，要注意互补原则[12]，权衡执行经费，包括提供信息一方回答时的负担，参照法律选择适合的计划与目标。
（二）协调的准则
作为协调的法律准则主要有“决议”、“方针”和“规定”。
“决议”可分为欧洲参议院决议和欧共体委员会决议。对跨领域统计的决议是正式意向书，例如，参议院对多年统计项目所作的决议。
“方针”多为专项指令，比参议院决议有较强的直接约束力。但是，它虽然明确了安排项目的目的、结果和执行期限，但忽略了达到目标的途径（成员国的立案过程、决策权限），这需要成员国具体立法解决。
“规定”具有最高的约束力，它不仅规定了目标、结果和执行的期限，而且还规定了欧共体和成员国执行提案的步骤和方法，直接适用的法律。当需要所有成员国都使用统一的方案、分类与方法达到最大和谐时，“规定”被欧洲议会，个别情况下也被委员会（欧洲议会授权）当作法律颁布。同时，把具有基础理论特点的文件视为指南发布。实践中经常把不同协调手段合并起来使用。
从总体上说，在欧共体立法动机里可以看到越来越明显的趋势，欧共体统计的统一必须通过尽可能深入、细致和直接适用的法规来保证。在这层意义上，欧洲委员会协调和监督权限的扩大是必要的，欧共体委员会正在努力加强立法工作。
由于各成员国统计局的努力，参照互补性和透明度原则，在制订和发展欧共体统计方面已获得了巨大的共同效益。凡采用了参议院欧共体统计活动规定，合作双方就有机会解决可能产生的问题和矛盾。因此可以说，这些法规是考虑欧洲统计的未来而制订的。
四、展望
过去四十多年里已经形成了一套完整的，成功的跨国与国际统计系统，为加强有效的合作打下了基础。毫无疑问，今天的前景比过去任何时候都好，也许在较长时间后会被普遍接收，形成一套可行的全球统计制度与标准，成为可比的基础方案。这对在不同经济、社会制度国家开展合作是一个重要贡献。
在中欧和东欧国家，由于计划经济体制的崩溃，正在建立适合于市场经济的统计体制，迫切需要国际和跨国合作的帮助。也正是这些过渡国家积极响应了联合国和欧洲经济委员会的“官方统计基本原则”，要求本国的官方统计要有客观性、中立性，履行统计保密义务和公开统计成果。所有过渡国家都接受SNA系统，要求采用国际标准分类进行统计。
亚洲与南美经济高速发展国家积极向国际标准看齐，改进本国的统计，取得了可观的进步。在这些区域里，联合国区域性组织的支持，对于传达和适应联合国制定的规范与标准是尤为重要的。
在欧洲，统计合作不断发展，欧洲联盟国家的经济、政治联合是这一发展的动力和前提。这些合作包括了欧洲经济区国家，欧洲统计工作者大会范围内的中欧和东欧国家，这一合作将成为未来世界范围统计协作的重要推动力。
对未来世界范围内统计协作的乐观估计，也受到某些国家发展趋势的破坏，尤其是处于危险中的非洲国家。近年来，他们几乎与国际发展失去了联系。鉴于它们政治与经济上的不稳定，统计的连续性一再受到破坏，目前，一些非洲国家官方统计机构甚至没有能力接受国际援助。
在这种背景下，更有必要提出未来世界层面上的统计概念、方法和发展战略等基本问题。仅仅由于财力原因，迄今这些工作主要是在有良好统计系统国家和国际组织的专家中开展。完整的经济结构定义、金融交易的定义和处理方法，仅在具有较强服务业的工业化国家里取得了明显进展。而在发展中国家，对非常规领域问题的理解还远未解决，这些领域在发展中国家中也是至关重要的。
未来几年对国际和跨国统计合作的重大挑战是在不同区域内，甚至在不同国家内因地制宜地达到国家标准，防止放任自流。在这方面，联合国区域性组织扮演着重要角色。同时，它们也需要其他组织，有良好统计系统成员国的具体支持。
帮助过渡国家建设统计系统的国际努力，从某种角度讲包括正反两个方面。从正面讲：一是已有跨国与国际合作分工，二是有了双边援助措施，国际组织正在全力以赴地整理和介绍基本概念和方法，并在此基础上对统计工作者进行培训，以便建立高效率的统计基本设施。从负面讲：由于项目执行不利，国际与跨国组织不得不经常进行调整，满足各项紧急援助的需要。
在今后数年，世界各区域国家的统计机构都须加强国际层面的合作，因为没有这些国家的合作热情，不能与跨国与国际组织共同承担义务和责任，世界范围的任务是不可能完成的。只有意识到这一共同义务，充分利用各级国际合作现有的资源和相对优势，才能实现跨国与国际统计合作的伟大目标。
注释：
[1]跨国这个概念指国际合作中的一种组织原则：对低层次有约束力的规定也运用于高层次，欧洲联盟统计领域里的合作就是跨国合作的例子。
[2]欧洲经济委员会（ECE）、非洲经济委员会（ECS）、西亚经济委员会（ECWA）、亚太经社理事会（ESCAP）、拉美与加勒经济委员会（ECLAC）。
[3]指由成员国选派的常驻与定期工作人员。
[4]1987年7月18日欧共体公告（AB1.EG），编号L197，第33页。
[5]CEIES系该委员会法文名称的缩写，今天已被各种语言采纳。
[6]联合国名称为System of National Accounts(SNA)。
[7]联合国名称为各经济部门国际标准工业分类International Standard Industrial Classification of Ahh Economic Activities(ISIC)。
[8]联合国名称为Administrative Commitee on Co-ordination(ACC)。
[9]联合国的八个优选项目和协调组织是：（1）外贸统计／关贸总协定（GATT）；（2）金融和财政统计／世界货币基金组织（IMF）；（3）物价统计／欧洲经济和发展组织（OECD）；（4）工业统计／欧洲经济和发展组织（OECD）；（5）环境统计／联合国环境组织（UNEP）和（UNSTAT）；（6）服务业统计／欧洲经济和发展组织（OECD）；（7）贫困统计／世界银行（Weltbank）；（8）SNA，所有参与组织成员国的专家组成工作组。
[10]欧洲议会参议院关于1973—1993年统计信息范围优选框架项目的决议，ABI，EG，L219号，第1页。
[11]对共同体统计系统的信息要求，主要依据欧洲委员会秘书长负责政治领域的数据需求而定。
[12]马斯特利赫联盟条约3b中的“支持原则”要求：在联盟做出决定和行使修正权之前，每个政治和行政部门都要充分运用自己的决定权，开展工作。
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