谈谈对行政监察行为实施司法监督的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,司法论文,行政监察论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自我国《行政监察条例》和《行政诉讼法》施行以来，行政监察与行政诉讼的关系，尤其是行政监察行为是否受人民法院的司法监督问题，已作为重要的理论与实践课题摆在了我们面前。在此，笔者拟对行政监察行为是否应受人民法院的司法监督及其范围问题，谈些粗浅的看法。
一
目前，在我国的行政监察机关，甚至在行政法学界中，有些同志认为，行政监察机关作为对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员独立行使监察权的专门行政监督机关，所作出的行政行为都是奖惩等内部性质的具体行政行为，而根据《行政监察条例》第41条和《行政诉讼法》第12条第3项的规定，即使由此引起了行政纠纷， 也只能由上一级监察机关或者监察部以复核决定的方式予以最终解决，而不能由人民法院通过司法监督的方式解决。按照这种观点，行政监察行为便可以完全不受人民法院的司法监督，行政监察机关也永远不可能作为行政诉讼的被告。笔者认为这种观点过于片面，值得斟酌。主要理由是：
1.持这种观点的同志对我国行政监察机关职权的发展以及行政监察行为的多样性缺乏深刻而全面的认识，以致错误地把行政监察行为完全等同于行政处分等内部具体行政行为。我国在1986年12月决定恢复设立行政监察机关时，由于理论准备不足，对在改革开放的新的历史时期行政监察机关的职能、任务认识不清，致使国务院《关于设立国家监察机关的方案》（以下简称《方案》确立的行政监察体制类似于50年代的监察体制，侧重于效能监察，而相对忽视了廉政监察。与此相适应，也只赋予了行政监察机关检查权、调查权、建议权、申告权和记大过以下的行政处分权。而《行政诉讼法》第12条第3 项又把行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定排除在人民法院行政诉讼受案范围之外。所以，在当时的历史条件下，以此为根据，认为行政监察行为不受人民法院的司法监督还有一定的合理性和说服力。但是，随着改革开放和反腐败斗争的深入，人们逐渐认识到，《方案》所赋予的行政监察机关的职权，很难适应以制约行政权力、防止和惩治腐败为重点的廉政监察的客观实际需要，使监察机关不能充分发挥其职能作用，有必要扩大行政监察机关的职权。事实上，在行政监察工作中，监察机关所行使的职权早已突破了《方案》的规定。如1988年国务院发布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》便明确规定，监察机关有权对与违法违纪行为有关的银行存款进行查核和通知开户银行暂停支付；有权对与证明违法违纪行为有关的文件、资料、物品和非法所得进行扣留、封存等；在查处违法违纪者时有权直接给予违法违纪者撤职以下的行政处分。1990年12月通过的《行政监察条例》又进一步肯定并扩大了行政监察机关的职权。监察机关不仅享有检查权、调查权、监察建议权，而且还享有监察决定权。在行使这些职权的过程中，监察机关实际上有在一定范围内可以采取行政强制措施，甚至直接作出行政处罚决定的职权。如对可以证明违法违纪行为的文件、资料、物品和非法所得暂予扣留、封存；对与查处案件有直接关系的人员在银行或者其他金融机构的存款，在必要时可以进行查核，并可以通知银行或者其他金融机构暂停支付；对监察对象因违反国家有关法律、法规的规定取得的非法收入、监察机关应依法没收、追缴或者责令退赔。由此可见，随着监察职权的发展，行政监察行为作为行政监察机关在行使监察权的过程中作出的行政行为，具有性质上的多样性，并不仅仅限于行政处分等内部行政行为，而是还包括了行政监察机关所作的行政强制措施和行政处罚等外部行政行为。如果把行政监察机关的这些外部具体行政行为，一律排除在人民法院的司法监督之外，不允许监察对象提起行政诉讼，则显然违背了《行政诉讼法》对受案范围的规定。
2.持这种观点的同志对《行政监察条例》第40条、第41条和《行政诉讼法》第12条第4项的理解也是片面和错误的。 《行政监察条例》第40条和第41条规定， 对监察决定不服的， 可以在收到监察决定次日起15日内向作出决定的监察机关申请复审，复审决定应当在一个月内作出。对复审决定仍不服的，可以向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当在二个月内作出复核决定，上一级监察机关的复核决定或者监察部的复核决定为最终的决定。《行政诉讼法》第12条第4项规定，公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，不能提起行政诉讼。持这种观点的同志正是以这些规定为依据，认为行政监察行为是由行政机关最终裁决的具体行政行为，因而不应受人民法院的司法监督。但此理解有误。《行政监察条例》第40条和第41条的规定，只表明复核决定在行政监察机关系统内是最终的决定，并不意味着它在行政监察机关以外也是最终的决定，更不意味着它不能受人民法院的司法监督。我们认为，《行政诉讼法》第12条第4 项所规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”不能提起行政诉讼，根据 1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第3条的规定， 这里的“法律”应该是指由全国人大及其常委会依照立法程序制定、通过和颁布的规范性文件，而不应包括行政法规和规章及其他行政规范性文件。行政法规或者规章规定行政机关对某些事项可以作“最终裁决”，而公民、法人或者其他组织不服行政机关依据这些法规或者规章作出的“最终裁决”，依法向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应予受理。上述司法解释更加符合《行政诉讼法》的原意。《行政监察条例》作为国务院制定的行政法规，它所规定的行政监察行为是最终决定的内容，与全国人大通过的《行政诉讼法》的规定是不一致的。况且，就一般的法治原则而言，也不能由行政机关自身来规定某些行为由行政机关最终裁决，否则行政诉讼制度的目的就难以实现。所以，在全国人大或者人大常委会制定行政监察法并规定监察决定为最终决定之前，不宜把行政监察行为看作是由行政机关最终裁决的行为，而排除在人民法院的司法监督之外。
3.持这种观点的同志误解了人民法院司法监督的目的与作用。我国建立行政诉讼制度，由人民法院对具体行政行为进行司法监督的基本目的，一方面是要保护公民、法人和其他组织的合法权益，免受行政机关及其工作人员非法行政行为的侵害；另一方面是要维护和监督行政机关依法行使职权，使行政机关的行政行为最大限度地纳入法制的轨道。因此，既然我国的行政监察机关设在国务院领导的政府系统内部，隶属于各级人民政府，行政监察机关及其行政监察行为也应受《行政诉讼法》的调整，受人民法院的司法监督。《行政诉讼法》没有、也不能把某一个或某一类行政机关以及它的所有行政行为完全排除在人民法院的司法监督范围之外。若按这种观点的理解，允许某些行政机关的所有行为可以完全不受人民法院的司法监督，则既违背了建立行政诉讼制度的目的，也不符合完善行政法制的客观需要。
4.持这种观点的同志片面、错误地理解了行政监察机关独立行使监察权，不受其他单位和个人的干涉的规定，以致得出行政监察机关作为监督者不再需要受监督的结论。行政监察机关作为国家设立的具有较高质量和权威的专门行政监督机关，在现实生活中确实发挥了积极的作用。为了保证行政监察工作的顺利进行，也应该独立行使行政监察权，不受其他单位和个人的非法干涉。但是，应该认识到，行政诉讼作为一种司法监督，它是依法进行的，决不能等同于对独立行使监察权的非法干涉。因为，独立行使监察权并不意味着行政监察行为可以不受人民法院的司法监督。另一方面，行政监察本身毕竟只是行政系统内部的专门行政监督，行政监察行为最终也只是一种行政行为。由于各种主客观条件的限制，行政监察领域也不可能完全是一块净地，行政监察机关及其工作人员也完全有可能作出侵害监察对象以及其他公民和法人合法权益的行政监察行为。若把这些行政监察行为引起的纠纷完全交给行政系统内部解决，就有可能造成不公正或者给人以不能得到公正处理的印象。因此，不能因为监察机关本身就是监督者，便把一切行政监察行为排除在人民法院的司法监督之外。否则，不受监督的监督者，也同样会滥用权力，造成腐败。从客观实际需要来看，行政监察行为应该置于人民法院的司法监督之下。
综上所述，行政监察行为完全不受人民法院司法监督的观点是不能成立的。相反，行政监察行为应像其他行政机关的具体行政行为一样，有必要而且也有可能受人民法院的司法监督。但必须指出的是，行政监察行为可以受人民法院的司法监督，即行政监察机关可以作为行政诉讼的被告，并不因此而必然降低行政监察机关的威信，妨碍监察机关独立行使监察权。同样也并不意味着行政监察机关当被告就必然败诉。行政监察机关及其工作人员必须正确对待监察机关作被告，提高法律意识和执法水平，避免或减少监察行政诉讼，提高行政监察的质量和效率。
二
行政监察行为虽然有必要并且可能受人民法院的司法监督，但它与公安、工商、海关等主要的外部性行政执法机关的行政行为相比，毕竟要少得多。那么，到底人民法院对行政监察行为进行司法监督的范围有多大呢？或者说，行政监察机关在哪些情况下可能作为行政诉讼的被告呢？我们认为，主要有以下几种情况：
第一，监察对象认为行政监察机关违法作出的监察行政处罚决定，侵犯了自己的合法权益时，可以依法提起行政诉讼。根据《行政监察条例》的规定，行政监察机关根据对违法违纪行为进行检查、调查的结果，可以对取得非法收入的违法违纪人员作出没收、追缴非法收入或责令退赔的行政处罚决定。根据《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》的规定，行政监察机关对国家行政机关工作人员贪污、贿赂、挪用公款以及收入明显不符，差额较大本人又说不清来源的非法所得可以没收并处以罚款。如果监察对象认为这些监察行政处罚行为超越职权范围、违反法定程序、证据不足、适用法律法规错误、滥用职权或显失公平而侵犯了自己的合法权益，可以根据《行政诉讼法》的规定，以行政监察机关为被告提起行政诉讼。但是应该注意，如果监察对象是对监察机关直接作出的行政处分决定或建议作出的行政处分决定不服，则不能向人民法院提起行政诉讼，因为《行政诉讼法》已明确规定，行政机关对行政机关工作人员所作出的奖惩、任免等决定，不受人民法院的司法监督。
第二，监察对象认为行政监察机关违法作出的监察行政强制措施，侵犯了自己的合法权益，可以依法提起行政诉讼。根据《行政监察条例》的规定，行政监察机关在行使监察职权的过程中，可以采取一定的监察行政强制措施。如暂予扣留、封存可以证明违法违纪行为的文件、资料、物品和非法所得，查核、暂停支付与查处案件有直接关系的人员在银行或其他金融机构的存款，责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明，责令停止正在或可能损害国家利益和公民合法权益的行为。如果监察对象认为监察机关采取的这些监察行政强制措施非法侵犯了自己的合法权益，可以以行政监察机关为被告提起行政诉讼。
第三，监察对象认为行政监察机关作出的违法要求履行义务的监察行政行为，损害了自己的合法权益的，也可以依法提起行政诉讼。根据《行政监察条例》的规定，行政监察机关在行使检查权和调查权的过程中，可以查阅、复制与监察事项有关的文件、资料，了解其他有关情况；可以要求被监察机关、部门和有关人员报送与监察事项有关的文件、资料和其它必要情况。如果行政监察机关违法要求查阅、复制与监察事项无关的文件、资料，了解其他与监察事项无关的情况；要求报送与监察事项无关的文件、资料或其他情况，监察对象可以以行政监察机关为被告依法提起行政诉讼。
第四，非监察对象认为监察机关超越法定的监察对象范围而作出的行政监察行为，不论是监察行政处罚决定，还是监察行政强制措施，侵犯了自己的合法权益，均可以依法提起行政诉讼。根据《行政监察条例》的规定，行政监察的对象只是国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员。如果行政监察机关对于监察对象以外的单位或个人，如国家审判机关及其工作人员、集体企业以及外商独资企业的行政领导人进行监察，对其作出监察行政处罚决定或者采取监察行政强制措施，非监察对象认为这些行政监察行为非法侵害了自己的合法权益，也可以以行政监察机关为被告提起行政诉讼。
第五，非监察对象认为监察机关不履行法定职责的不作为具体行政行为，损害了自己的合法权益，可以依法提起行政诉讼。如1988年全国人大通过的《全民所有制工业企业法》第61条规定：“政府和政府有关部门的决定违反本法第58条规定的，企业有权向作出决定的机关申请撤销；不予撤销的，企业有权向作出决定的上一级机关或者监察部门申诉，接受申诉的机关应于接受申诉之日起三十日内作出裁决并通知企业。”如果监察机关不接受企业的申诉或者接受申诉以后逾期不予裁决，企业就可以根据《行政诉讼法》的规定以监察机关不履行保护其权益的法定职责为由而向人民法院提起行政诉讼。
此外，监察对象或者非监察对象认为行政监察机关的具体行政监察行为，侵犯了其他人身权和财产权的，只要是在《行政诉讼法》所规定的受案范围之内的，均应可以依法提起行政诉讼。
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