英国高等教育成本分担政策——政府市场策略的发展及其影响，本文主要内容关键词为：英国论文,高等教育论文,成本论文,策略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.561.0 文献标识码：A 文章编号：1003-7667(2007)02-0042-06
20世纪后期，新自由主义市场经济理论对大多数国家的高等教育政策都产生了深远的影响。许多不同政治、经济体制和高等教育传统的国家都实施了高等教育成本分担政策。由布鲁斯·约翰斯通提出的高等教育成本分担概念是指高等教育成本由国家财政、学生及其家庭、慈善捐赠和其他高等教育受益人分担。[1]实践中分担高等教育成本的主体主要是国家财政和学生及其家庭。本文讨论的中心是学生及其家庭分担高等教育成本，以及主要的学生资助政策。传统的英国高等教育是典型的由国家财政支持、学生享受免费教育的精英高等教育体制。因此在步入大众化阶段，英格兰①自20世纪90年代开始逐步推广的高等教育成本分担政策对世界上其他有着相似经历的国家，包括中国，都有启示和借鉴的意义。
一、政治、经济和高等教育发展背景
和许多西方国家一样，英国高等教育的发展随着国内经济形势的增长和滞涨，经历了大起大落的扩张和收缩。二战后至70年代是英国政府、社会和高校的蜜月时期；政府在给予高等教育大力财政支持的同时，尊重大学自治的传统，而且社会和民众给予高等教育充分的信任。[2]1973年发生的石油危机使英国的经济发展受到强烈冲击。政治上，推崇新自由主义市场经济理论的保守派势力开始占据主导地位。英国的高等教育政治、经济和社会大环境发生了急剧的转变。保守派撒切尔政府于1979年执政后立即着手实施“大市场、小政府”的新自由主义市场经济政策。该政策的核心为减少政府公共支出、削减福利和在公共部门推行注重效率和竞争机制的市场化改革措施。高等教育首当其冲受到影响。在长达18年的保守党执政期间，英国政府的高等教育财政政策被比喻为“类市场化”(quasi-marketization)政策：政府大幅度削减生均高等教育公共支出、推行高等教育成本分担政策，同时加强对高等教育的管理和质量监督。1997年布莱尔领导的工党执政后，在对待高等教育的问题上，基本上延续了保守党的“类市场化”政策，并进一步于1998年开始全面向全日制大学生实施高校收费政策，实现其以市场策略补充政府职能的竞选纲领。
高等教育规模的扩张是英格兰实施高等教育成本分担政策的另一个重要因素。诸多学者都认同在大众化阶段，仅靠公共财政支出已经无法支持规模庞大的高等教育有效、高质量地运行。[3]英格兰实现高等教育大众化的过程与众不同，是在政府缩减高等教育财政支出的情况下，高校通过“效益增收”(efficiency gains)的方式提高办学效率实现的。[4]70年代的英国精英高等教育体制拥有大约40多所大学和10%的毛入学率。[5]到2003/2004年，仅在英格兰地区就有超过180万的学生就读于131所高校，毛入学率达到了43%。[6]然而在英国高校学生人数大规模增长的同时，高等教育生均经费却大幅度下降。在1972/1973和1995/1996期间，英国的高等教育生均经常性经费下降了2/3。[7]到90年代中期，英格兰的高校在经历了十几年的“效益增收”之后，已无法继续通过提高效率扩大规模来维持相应的教育质量。在公共支出没有大幅度增加却又希望提高高等教育参与率的情况下，英格兰采取的增加高等教育经费的对策是实施高等教育成本分担政策以增加高等教育经费、扩大高等教育规模和提高高等教育的效率及质量。
二、英格兰高等教育成本分担政策的发展历程
英格兰高等教育成本分担政策的发展大致可以分成三个时期，它们分别是初期(1980-1997)、成长期(1998-2005)和改革期(2006-)。
（一）1980-1997高等教育成本分担政策初期
英国1962年颁布的《教育法案》规定地方教育部门为所有全日制大学生（包括国际学生）支付学杂费，[9]并根据学生的家庭收入状况提供生活费补助。[10]1962至1980年间，英国的高等教育学费和学生资助政策都没有太大的变化，因而英国的高等教育成本分担政策涉及两个部分：学杂费和学生生活费补助。
在1989年和1994年之间，英国的高等教育规模增长了50%，但是生均经费却下降了约30%。[11]为了弥补财政紧缩导致的经费不足，英国实施高等教育成本分担政策首先从国际学生开始。从 1980/1981学年起，英国高校开始向来自非欧盟国家的国际学生收取全额的学杂费。[12]到2000/2001学年，来自国际学生的学杂费收入达到6,900百万英镑，占当年高等教育总经费的6%左右。[13]
从1990年开始，政府将全日制大学生的生活费补助减半，并通过了1990年《教育（学生贷款）法案》，推出学生贷款以帮助学生支付生活费用。 1990年引进的学生贷款是政府贴息的分期付款贷款。学生要在毕业后5年内还清贷款，如果毕业生的年收入低于全国平均收入的85%，还款期限可以延长一年。这项贷款计划有几个明显的缺陷，例如，分期付款的还款方式和较短的还款期限抑制了学生申请贷款的积极性；该贷款计划没有为高校带来额外的收入，因此无益于提高质量；而且该贷款计划没能调动非政府高等教育支出的增加。[14]由于贷款条件苛刻，申请贷款的学生人数并不多。贷款计划没能实现其增加高校经费、调动非政府高等教育支出和保证教育机会公平的初衷。
（二）1998-2005年高等教育成本分担政策的成长期
90年代初期英国高等教育规模增长迅速，但是政府计划在1998/1999至2000/2001三个学年进一步削减单位成本；这一削减是在过去20年里高等教育单位成本下降了40%的基础上提出的。[15]在如此严峻的经费短缺压力之下，政府于1996年成立了全国高等教育问题考察委员会，展开了英国自1963年《罗宾斯报告》以来最全面的高等教育状况考察。委员会在1997年出台的报告 (Dearing Report)中对英格兰高等教育未来20年的发展前景做了详细的规划，认为高校学生必须为他们的将来付出更大的投资，而政府也必须为学生提供公平合理的经济支持；建议政府、高校、学生和雇主之间形成一个新的契约，共同分担高等教育发展的成本。[16]
委员会委托伦敦经济和政治学院进行的大学学费和学生资助政策研究一共提出了四项学杂费和学生资助方案。根据各项方案对增加高等教育经费的影响、对大学生及其家庭在校期间的影响、对毕业生的影响和对不同社会群体的影响，委员会建议政府选择较为折衷的收取高等教育培养成本1/4的学杂费，加上政府资助一半生活费的方案。该方案中全日制学生可以申请政府提供的按收入比例还款的贷款，毕业后再支付学费，也可以申请根据学生家庭收入情况提供的一半生活费贷款。[17]
但是1997年布莱尔执政后接受了该报告中收取学费的建议，却采取了完全不同的学生资助方式。英格兰议会于1998年通过了《教学和高等教育改革法案》，允许高校向全日制大学生收取统一的学杂费。英格兰议会进而规定所有英格兰高校从1998/1999学年开始收取统一的、相当于培养成本1/4的学杂费，既每年1,000英镑。学费每年随着通货膨胀率不断提高，到2005/2006年上升至每年1,175英镑。[18]而且学生必须立即支付学费，因为政府不提供学费贷款。虽然该报告建议政府保留对全日制大学生的一半生活费补助，但是政府在开始收取学杂费的同时，取消了所有的生活费补助，代而行之根据学生家庭收入情况而确定的按收入比例还款的生活费贷款。工党政府实施的高等教育成本分担政策充分体现了新自由主义市场经济理论强调的效率和竞争原则，实现了布莱尔竞选时的竞选纲领，即用贷款取代政府对大学生的生活补助，以削减公共支出。
政府实施大学收费和新贷款政策之后，申请贷款的学生比例和贷款金额都大幅度上升。学生贷款公司的数据显示，1990/1991学年申请贷款的学生占有申请资格学生的28%，平均贷款金额为￡390；到1998/1999学年贷款学生的比例上升至64%，平均贷款金额上升至￡530；而到2003/2004学年贷款学生比例更是高达81%，平均贷款金额上升至￡3195。[19]
1998年实施的学生贷款计划虽然是按收入比例还款的贷款，比分期付款的贷款条件有所改进，但它隐含的几个明显缺陷使它资助学生的力度和范围大打折扣。该贷款是根据学生家庭收入情况批准的，不是所有的学生都能申请。贷款只能用于生活费，而且金额很小，不足以支付全部的生活费用。该贷款还不能用于支付学杂费，学生必须预先支付学杂费。因此这项贷款很可能会导致一些学生放弃接受高等教育的机会，影响学生选择专业、影响学生的学习态度和方式，导致大学生生活贫困，最终影响高等教育参与率的提高和拓宽。[20] 1998年的贷款属于政府贴息贷款，国家财政承担的成本很高，相当于贷款总额的1/3，不利于短期内增加高校经费；而且政府贴息贷款最大的受益人不是低收入的毕业生，而是收入较高的毕业生，无益于公平。[21]伦敦经济和政治学院的巴里(Barr)和克劳福德(Crawford)认为只有符合三个条件的贷款计划，才能增加高等教育经费并有效保证高等教育机会公平。这三个条件分别是贷款应提供足够金额并覆盖大多数学生，还款应按收入比例还款和贷款不应由政府贴息。[22]
（三）2006年以来，高等教育成本分担政策的改革期
21世纪初，英格兰高等教育发展面临的经费问题依然严峻。在1996／1997和2001/2002学年期间，英格兰的高校每年都有20%-40%左右处于亏损经营的状态。[23]2000年教育与技能部公布的《高等教育经费：国际比较》报告中指出英国的高等教育经费大大低于OECD国家的平均水平。[24] 1998年开始实施的高等教育成本分担政策，因其诸多限制遭到来自各方面的批评。为了实现政府在2010年将高等教育参与率提升至50%的目标和维持英国高等教育的国际竞争力，英国教育和技能部长克拉克于2003年公布了白皮书《高等教育的未来》，宣布高等教育成本分担政策的改革措施。[25]2004年，英格兰议会以微弱的支持票数通过了备受争议的《2004年高等教育改革法案》，支持政府从2006/2007学年开始实施新的高等教育成本分担政策。新政策有以下几项主要改革措施：1、大幅度提高最高学费标准，并允许不同高校收取差别学费；2、取消预先支付学费的要求、向所有全日制大学生提供按毕业生收入比例还款的学杂费贷款；3、恢复对来自中低收入家庭学生的一部分生活费补助，并向所有全日制大学生提供不同金额的生活费贷款。除了政府提供的生活费补助和贴息贷款，政府和高校还提供多项助学金和奖学金。
相对于过去不同高校之间统一的学费标准，新的高等教育成本分担政策中高校收费标准发生了重大的变化，政府允许高校自行决定收取0至 3,000英镑一年不等的学杂费。政府和多数高校都支持不同高校自行制定差别学杂费标准，其理由是大众化阶段的高等教育系统中高校的使命和质量层次分明，只有允许不同使命和质量的高校收取不同的学费才能体现质量与成本之间的关系，才能实现资源的合理分配和有效利用，[26]鼓励高校对生源的竞争。差别学费也有利于借助市场调节作用，减少政府调控和管理的成本。[27]
但是事实上绝大多数高校都决定收取最高标准——3,000英镑一年的学费，只有少数高校收取低于3,000英镑的学费，其中利兹大都会大学 (Leeds Metropolitan University)的学费最低，2,000英镑一年。[28]新的高等教育成本分担政策大幅度提高了学杂费的标准，使之增加了将近三倍。虽然政府同时恢复了对中低收入家庭学生的一部分生活补助，但是金额较小，与高校学生增加的费用相比还是杯水车薪。因此即使新政策取消了学生预先支付学费的规定，并提供了按收入比例还款的学杂费和生活费的贷款，但是新政策下学费的大幅度提高，势必会增加学生的贷款和负债额。诸多研究表明贷款对来自最低收入家庭的学生和少数族裔学生接受高等教育机会有负面影响。许多学生和学者都担心新政策的实施会导致高等教育发展形成两极分化的局面，即实力雄厚的高校将会更加强大，实力薄弱的高校更加薄弱。更加让人担心的是新政策可能迫使经济情况不佳的学生选择收费较低的学校和专业，从而加剧高等教育机会的不公平。[29]
三、影响
因为高等教育对经济增长、文化传承、个人发展的重要性，高等教育大众化和普及化是各国追求的目标，但是大众化和普及化阶段各国实行的高等教育经费政策各有不同。大部分国家实施了成本分担政策，只有少数一些西欧国家依然坚持免学费政策。在2004/2005学年，各类学杂费收入已经占英格兰高校总收入的24.1%。[30]高等教育成本分担政策的实施不可避免地会产生高等教育经费与机会公平之间的矛盾。而对这一矛盾的激烈程度和解决方法，不同的利益方有不同的看法。大多数高校和学者都承认在大众化高等教育阶段实施成本分担政策的必要性，虽然他们普遍认为现行的政策有待于改善。而多数学生及其家庭基于保护高等教育机会公平的理由反对政府实施的高等教育成本分担政策，尤其是2006/2007学年学杂费的大幅度增长。
实施高等教育成本分担政策最直接的影响体现在两个方面：一是高等教育经费的增长；二是对不同社会阶层受高等教育机会的影响。因为英国政府目前实施的贷款都属于政府贴息贷款，包含了高额的政府补贴，所以即使提高学费，在短期内仍然无法解决高等教育经费政府投入不足的问题。而且多数高校担忧政府可能会因为学杂费收入的提高而削减财政支出，导致高等教育总经费没有提高，只是经费来源结构的调整。
英国社会各阶层受高等教育机会不均一直是困扰英国高等教育的一大难题。虽然政府屡屡出台政策致力于拓宽高等教育参与率，增加代表率不足的人群在高等教育中的比例，但是效果并不显著，这使得大量有潜力的人才被埋没。[31]而高等教育成本分担政策实施以来，虽然来自低收入社会阶层的高等教育参与率有所增长，但其增长的速度远远低于高收入社会阶层，从而导致不同社会阶层间高等教育参与率差距的拉大。表2显示，最低层无技术工人与最高层专业人士高等教育参与率的差距由1991/1992学年的49%扩大到 1997/1998学年的66%。而且来自较低社会阶层的学生接受的大部分是非大学本科层次的高等教育。1999年的大学新生中，来自无技术和半技术工人家庭的新生分别只占1.7%和7.4%。[32]
总之，英格兰的高等教育成本分担政策，是政府削减公共支出、实施高等教育“类市场化”政策的重要举措，其目的是增加大学生分担的高等教育成本，弥补政府对高等教育公共支出的不足，提高高等教育效率和质量。但是就其前两个时期的实施情况来看，它对英国实现在2010年将高等教育毛入学率提高至50%的目标和保障最低收入水平家庭和少数族裔学生受高等教育的机会都产生了消极影响。2006/2007学年启动的新一轮高等教育成本分担政策，是否能实现其既增加高等教育经费又保证高等教育机会公平的目标，还有待于时间的证明。
注释：
①英国的四个地区：英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰之间的高等教育成本分担政策有较大的差别，本文只讨论英格兰的高等教育成本分担政策。
②表中的学费和学生资助只适用于全日制大学生，不包括半日制大学生和研究生，他们的学费和资助有很大的区别。