转移支付对财政支出波动的平滑效应研究，本文主要内容关键词为：平滑论文,财政支出论文,转移支付论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地区经济的非均衡发展已成为我国经济和社会发展中的重要议题，这种不平衡导致了地方政府财政收入的不平衡。在经济落后地区，财政收入也较低，这将限制地方财政支出，从而导致地方公共品提供数量上的差异。中央政府对地方政府的转移支付主要是为了平衡地方政府财政能力，企图消除这种差异，但是，现行分税制下转移支付的效率是存在争议的。
争议起源于Donnithorne(1973)[1]，他认为20世纪50年代以来的财政分权扩大了省际间人均财政收入的差异，原因在于当各个省份获得更大财政自主权的同时，富裕省份的上解减少直接降低了对贫穷省份的转移支付规模。Lardy(1975)[2]对这种观点表示质疑，他认为依赖于中央政府转移支付的省份会比其他省份更倾向于增加在社会服务和投资方面的支出。
在20世纪90年代也存在许多类似争议，且主要集中于20世纪80年代市场化改革中的财政分权。Ma(1997)[3]的研究发现，1983～1991年间由于省级政府的税收流失削弱了财政制度的再分配功能，同样也导致地区间转移支付数量的下降。另一方面，Raiser(1998)[4]则认为转移支付加剧了地区间的差异，主要的原因是中央政府对转移支付的分配是基于政治目的而非出于公平性考虑。
前期研究的重点在于各个省份的差异，忽略了每年各省地方财政收入都呈现出的一定波动性。在缺乏经济缓冲器的机制下，这种结果时常会发生。因此，本文通过估计地区间转移支付吸收收入冲击部分，目的在于检验其对地方财政支出的平滑作用。Knight and Li(1999)[5]就检验过1983～1991年间的省级预算，得出净转移支付会加剧地方财政支出波动的结论。Bahl(1999)[6]的研究结论也显示转移支付支出的均等化效应在1990～1995年间下降了。
理论模型允许各个省份收入的变化能够通过从总冲击导致的波动中分离出来而进行检验。如果控制住总冲击，则能够估计出收入冲击在省际间通过转移支付而得到缓冲的部分。另一方面，如果总冲击能够影响各省财政收入，实证分析便能显示出净转移支付的平滑特征，同样也就检验了中央政府转移支付对地方财政支出波动性的影响。同时，本文在Kiril Tochkov(2007)[7]研究的基础上，采用面板数据进行检验，尽可能采用更多年份的数据，这使得我们能够比较不同时期的财政支出，估计出财政分权和市场改革对财政支出的影响。
一、我国的财政体制沿革
建国后，我国财政体制一直处于波动中，未能定型，主要是由于国民经济状况、财政制度和理财思想不断变化和发展，在这种波动中，我国财政体制的变化大致可分为两个阶段，但总的趋势是“统一领导，分级管理”的原则，由高度集中管理体制逐步过渡到在中央统一领导下分级管理的各种形式的管理体制。
(一)第一阶段：建国后到1994年的财政管理体制
1.统收统支型。这种财政体制把全国财力绝大部分集中在中央，除地方税收和一些零星收入归地方外，主要收入(公粮、关税、盐税、货物税、工商业税、公债收入等)全归中央；各级政府的开支，由中央统一核拨。就地方来说，收归收，支归支，收支两条线，地方收得再多也无权留用。这种高度集中统一的财政体制在建国初期最为典型，对恢复国民经济、平衡预算和稳定物价具有重要作用，但缺点是地方对增收节支没有积极性。国家运行机制转入正常后，这种财政体制很快停止了。
2.收入挂钩型。把地方负责组织的财政收入(包括中央收入)与地方财政的总支出挂起钩来，按收支总额确定一个分成比例。这对统收统支的财政体制来说是一大进步，使地方对财政收支的关心程度大大提高，但缺点也很明显，主要有：会助长地方盲目扩大财政支出的倾向，因为多支出意味着分成比例高；在年初确定地方收支预算时，会对分成比例和收支指标十分计较，易发生扯皮现象；对多收少支的省市不利(分成比例低)，对少收多支的省市有利(分成比例高)。从全局意义上看，这种财政体制会诱使地方对支出关心甚于对收入关心，产生了“鞭打快牛”的负面效应。我国在1959～1970年、1976～1979年曾实行过这种财政体制。
3.收入分成型。中央对地方财政的计划收入定分成比例或对它的超收部分另行确定分成，目的是鼓励地方超收，使多收少支省市可以得到较多分成收入，以缓和收支挂钩型财政体制所带来的矛盾。除此之外，这种办法还有使财政收入与财政支出脱钩等优点，但它也有严重缺点，即地方与中央在确定分成比例时往往要讨价还价，也缺乏合理的、科学的计算依据，我国在1974～1975年实行过这种体制。
4.包干型。它的特点不仅反映在财政支出包干上，更重要的是财政收入的包干。这种体制在1971～1973年实行过。中央每年核定各省市的财政收入上交任务和财政支出指标，收大于支者，包干上交中央财政；支出大于收入者，由中央财政按差额补贴给地方。指标之外，地方超收或支出节余归地方使用；如果收入完不成任务或支出超额，也由地方自求平衡，中央不再负责。这种体制也存在很大弊端，除地方与中央“较劲”争指标外，中央财政在平衡预算上发生很大困难，中央对各省市在年初核定的收支(特别是收入)指标往往与实际脱节，所以，实际执行数与年初指标数相差甚大，有的省市超收多，有的省市则短收严重，从道理上讲，短收由地方自行负责，但实际上各省市是包盈不包亏，中央财政发生“漏洞”难以平衡。这种财政体制实行三年就被终止。
5.利改税。1979年初到1986年6月针对传统经济体制中存在中央集中过多、统得过死以及企业缺乏活力的弊端，进行了利改税。这一阶段改革的主要内容侧重于调整国家与企业、中央与地方的收入分配关系，特别是扩大企业和地方的收入分配份额和经济管理权限，调动企业和地方的积极性。通过利改税，在中央和地方之间初步形成了“划分税种、核定收支、分级包干”的分级财政体制。但是，把利润改成税收强化了政府的政治职能，弱化了对国有企业的资产管理职能，致使国家和企业尤其是国有企业之间的分配关系很难平衡，分配的比例也不科学。
6.国营企业承包责任制。经过利改税虽然国家与企业的分配关系变得相对稳定和规范，但是利改税并没有真正改变企业经营机制，其原因是弱化了国家的资产管理职能，所有者缺位，因此，在相当程度上基本是企业外部改革。从1987～1994年初，承包经营责任制就是为了克服上述弊端而产生的一种具有较强灵活性和适应性的企业经营机制。到1988年上半年，已有80%以上的国营企业实行了承包经营责任制，但也不是一包就灵的，在运行中也出了很多问题，主要是因为这种机制是一种利润分配的回归，缺乏法律依据，人为因素太多，主要问题有承包基数很难合理确定、很难确保资产保值增值等。
(二)第二阶段：从1994年开始实行的分税制
1.分税体制的改革目标。提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目标，实现政府间财政分配关系的规范化是分税体制改革的另一个重要目标。通过调节地区间分配格局，促进地区经济和社会均衡发展，实现基本公共服务水平均等化以及横向财政公平是政府的重要施政目标，也是分税体制的预想目标之一，但这一目标未能实现。
2.1994年分税体制改革的主要内容。首先是中央与地方政府的收入划分。结合1994年的税制改革，中央与地方的收入划分做了较大调整：将同经济发展直接相关的主要税种划为中央税，或中央和地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税。
其次，在政府支出方面，由于政府间事权划分没有新的实质性变化，因此，1994年的分税制财政体制改革中，维持原有的中央和地方的支出划分格局。
第三，建立税收返还制度。为保证旧体制的地方既得利益格局，中央对地方净上划收入以1993年为基数给予地方政府税收返还；在此之后，税收返还在1993年的基数上逐年递增。如果1994年以后地方净上划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还。
第四，保留原体制的上解与补助办法，并在1995年建立了过渡期转移支付制度。
3.分税体制改革的成效评价。与以往历次财政体制改革不同，1994年的财政分税体制改革，是新中国成立以来调整利益格局最为明显、影响最为深远的一次。
首先，分税体制改革使政府间财政分配关系相对规范化。分税体制改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局，使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。
其次，中央政府财政收入比重明显提高。新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。全国财政收入增长较快，特别是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高，形成了较为合理的纵向财力分配机制。
最后，形成了普遍补助格局。初步建立了过渡期转移支付办法，为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了基础。
转移支付的平滑特征可以从表1显示出来。很明显可以看出，各省份人均地方财政支出比全国人均财政支出更具有波动性，这暗示各省份地方财政收入的冲击被抵消掉了。但是，在20世纪80年代，各省地方人均财政支出的波动性要比全国的波动性小，这恰恰是我国财政分权更为积极的时期。
二、数据说明和理论模型构建
本文样本包括28个省、自治区和直辖市，重庆与四川合并计算，由于数据缺失没有纳入西藏、海南，香港、澳门和台湾未包括在内。按照传统“三分法”，将全国划分为东部、中部、西部，东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东10个省(市、区)；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省(市、区)；西部地区包括内蒙古、四川、广西、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆10个省(市、区)。
按照数据的可得性，样本期实际为1979年至2005年，转移支付数据和财政支出、财政收入数据来源于相关年份的《中国财政年鉴》[8]。使用的是1978年不变价格，通过计算消费者价格指数得到。各省份收入和支出只包括预算内数据，不包括预算外数据。转移支付中上解和补助的数据只包含1994年以后的数据，净转移支付由收入和支出的差得到。
为了获得净转移支付部分的平滑作用，我们有必要检验预算资金在得到净转移支付前后的变化。估计的面板回归形式为：
方程(1)的优点在于在前面的研究中，横截面模型(1)是β年份的权重数值。在省际年间中的哪一年变化越大，所赋予的权重就越大，因为这些年份中包括了净转移支付更多的平滑特性。
时间效应是样本期间的虚拟变量，它能捕捉到总的时间序列的变化，包括中央政府的财政政策变化，这就使得估计各省份收入冲击成为可能。
地区效应代表了每个省份的虚拟变量，它能控制由于地区特征的原因而导致的各省份财政支出的变化。
由于某地区财力来源于总收入和净转移支付，省级支出可以表示为：
(1)式和(3)式实际上是同等的，但是(3)式更能清楚的表现出净转移支付平滑省级支出的特征，系数β可以测量出省级收入冲击没有被转移支付部分吸收的部分。如果β=1，则净转移支付是0，省级收入的冲击完全在支出中得到反映；如果β＜1，则部分冲击被净转移支付所减弱，剩余部分则为支出冲击(举例说明，如果β=0.6，如果收入由于负面100%的冲击，则净转移支付吸收40%，支出只是降低了60%，则支出平滑的范围为1-β)；如果β＞1，净转移支出不但没有减弱任何冲击，反而加剧了财政支出的波动。
中国区域间收入差距的存在使得我们有必要检验三大区域各自的平滑作用。因此，地区虚拟变量便引入方程(3)，得到：
三、转移支付的平滑效应检验
净转移支付对各省地方财政冲击的平滑作用的实证结果报告见表2。首先比较1列和3列、2列和4列，表明地区固定效应基本没有改变系数的大小，这意味着不能观测到的省份特征不能影响支出和收入。但是，在有时间固定效应的回归方程中，1列和2列、3列和4列显示出1-β估计值显著变大，这表示净转移支付对特定省份财政收入冲击的影响是不同的。
从表2中的第4列可知，1979～2005年间88%的各个省份财政收入冲击由于净转移支付而得到平滑，财政支出要比财政收入在波动性上面显得更加平滑。当不考虑时间固定效应时，被净转移支付吸收的冲击下降到34%，一个可能的解释是当某一省份收入相对于其他所有省份增加的更少时，它获得较多的转移支付收入，但是当全国范围内财政收入均下降，净转移支付增加减少，财政支出变化就更加具有波动性。在1979～1994年间，转移支付平滑下降到73%，因为这段时间的财政体制赋予地方更多的财力自主权，因此更多的财源积累在地方，净转移支付的数量便随之减少。表2的数据同时显示1995～2005年间，当时间固定效应存在时，净转移支付减少收入冲击的部分在53%左右，这归功于中央政府提高“两个比重”，各个省份的财政预算盈余都被中央政府掠夺了，转移支付也给予了贫困地区，但是并没有扭转支出平滑减弱的趋势，这意味着财政分权并没有被1994年以来的分税制改革所颠覆。另一个可能的原因在于，在短期内地方政府可以抵消新的收入分享集中机制，使得财政上解对收入冲击更为敏感。
由于各个省份的财政收入存在差异，财政体制也不会给每个省份相同的财政支出平滑，为了检验这个假设，我们根据区域划分来进行检验。估计方程(4)的结果报告见表3。结果显示，中西部省份比东部省份在财政分权期间支出更具有波动性。在1979～1994年间，当财政收入增加100%，东部省份财政支出增加22%，中部省份财政支出增加28%，西部省份财政支出增加32%。1995～2005年间，这些数值分别为29%、43%和66%，这说明1994年的分税制改革加剧了转移支付在平滑财政支出上的差异。当不包括时间固定效应时，即总冲击被控制住，支出平滑在1979～1994年间差不多，但是1994年后存在差异，西部省份财政支出更具有波动性，这些结果与Knight and Li(1999)的发现一致。他们使用的横截面数据回归显示，赤字省份的财政支出和财政收入呈负相关。至1990年，财政支出对财政收入的弹性为正且大于1，说明净转移支付扩大了支出波动性。Bahl(1999)也估计1990年人均财政收入增加10%，财政支出增加5.6%，而到了1995年，支出增加为7.2%，这显示出转移支付的逆平滑效应。
为了更仔细地研究1995～2005年间补助和上解对财政收入平滑的影响，我们各自估计出它们的影响，结果报告见表4。很明显，补助比上解更具有平滑效应。对于东部省份而言，14%收入冲击被上解所抵消。相对西部省份而言，补助可以抵消收入冲击，而上解则会加大支出的波动性。
这些结果同样也显示，当东部省份收入相对于其他省份降低时，它们的上解部分将会大大减少，只会得到很少部分的补助。当全国收入下降时，东部省份上解多，但会收到更大部分的补助收入，所以，在支出平滑方面它们更加有优势。
自从20世纪80年代以来，每个省份都拥有大量的预算外收入。预算外收入是我国公共财政中极为奇特的一部分，分权化改革为预算外收入打开了缺口，自此，它便一发不可收拾起来。1994年的分税制改革不但未制止住预算外收入狂涨的势头，反而使它如脱缰野马般更加难以控制。为了检验转移支付支出的平滑效应，我们把预算外收支加入到每个省份的预算内收支内，仍然使用方程(1)，结果报告见表5。当控制收入总冲击时，净转移支付平滑了64%的特定省份财政预算内收入的冲击，而只平滑了34%的财政总收入的冲击。当不考虑时间效应时，结果也是类似的。很明显，预算外资金加剧了财政支出波动性，因为净转移支付的平滑效应被抹杀了。这可能是因为每个省份的财政收入增加时，地方政府使得其中的大量收入进入到预算外账户中。当不包括时间固定效应时，1995～2005年间的财政转移支付对预算支出和总政府支出的平滑效应几乎一样。一个可能的解释是，1994年分税制改革剥夺了各个省份的预算外资金中补助收入的支配权，使得总支出的扩张效应消失。
四、结论
本文的研究表明，我国净转移支付能够减少80%左右的各省份财政收入冲击，各省份对预算的紧控有利于转移支付平滑机制的发挥。市场化改革和财政分权均弱化了转移支付的平滑功能。当没有控制住财政收入的总冲击时，转移支付支出的平滑作用较弱。同时，东部省份比中西部省份的收入冲击更容易受到净转移支付的影响，尤其是在分税制改革以后。
一般而言，财政支出的平滑化要么通过增加转移支付的数量来解决，要么通过提高转移支付的效率来解决。第一种手段需要中央政府增加上解收入的比例，比如提高收入分成比例。对于第二种手段，可以通过消除一次总额形式的补助和上解，引入税收至财政收入分享机制，比如个人所得税和公司所得税，从而提高转移支付对各省份财政收入变化的敏感度。同时，考虑到财政支出平滑的地区差异，中央政府应尽可能采取与收入能力和支出需要相匹配的均等化的转移支付形式。比如，引入明确的均衡标准，如全国平均财力标准。这个标准应该决定转移支付的资金来源和分配方法，同时，简化标准税收系统的计算方法，根据税基来计算地方财政能力。取消用标准支出系统的方法来计算财政需求，转而采用以个人平均服务标准核算的转移支付来代替，等等。
标签：转移支付论文; 财政支出论文; 政府支出论文; 国内宏观论文; 中央财政论文; 财政制度论文; 收入效应论文; 财政补助收入论文; 宏观经济论文; 财政学论文;