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近几十年来，在世界各国的国有企业普遍不景气的情况下，新加坡的国有企业却取得了可观的经济效益，该文通过对新加坡国有企业的产生、发展、经营特色、市场环境及其私有化的分析，对这一问题进行了初步的探讨。
建立国有企业的指导思想
二次世界大战后二、三十年间取得独立的国家中，建立国有企业是一种非常时兴的选择。它们之所以作出这种选择，主要是基于政治和意识形态的考虑。当时，社会主义已经成为一般世界性的思潮，新独立的大多数发展中国家都打出了自己的社会主义旗号。无论是哪一种社会主义，无论它们有多少不同之处，就把国有企业看成是经济体制的基本构成形式这一点而言，可以说没有多少差别。在这种指导思想下，国有企业被迅速而全面地建立起来，成为经济领域中所有制的组成部分。一些没有全面建立国有企业的国家也把国有企业看成是未来几十年发展的方向。
但新加坡并不是基于这种社会主义思想而建立国有企业的。这是因为，把国有企业作为经济领域中主要的所有制形式，一般都与计划经济体制和国家对经济采取非经济手段的干预相关联，新加坡与此恰恰相反。李光耀在建国之初就明确表示，社会主义的生产方式不利于自由港的发展，新加坡应该坚持自由市场经济的基础地位。在英国统治140年过程中，新加坡一直是一个实行自由市场经济的自由贸易港，这套体系是适应新加坡经济的实际的。取得自治后，人民行动党认识到要把经济建设放在中心地位，就应该继续坚持发展自由市场经济和自由企业制度。但与此同时，新加坡政府也开始着手建立一些国有企业，这是为什么呢？
采取这一战略措施的基本指导思想是：国有企业完全可以被纳入市场经济的体系之中，按照市场的规律运行；在某些特殊情况下，国有企业能够更快地参与国际竞争和导向经济发展，具体说来，表现在以下几个方面：
第一、自1961年建立第一批国有企业到目前为止，所有的国有企业无一不在市场经济的轨道上运行。从经营管理到产、供、销等所有的外部和内部环境上，与私有企业几乎无任何差别。差别主要表现在所有权和最初的投资实力方面。应该说，在60年代新加坡政府就认识到国有企业不能脱离市场，并把这一理论付诸实践，实在是一个突破。这也为国有企业的良性运转打下了基础。
第二、政府参与有利于加速基础设施建设，吸引外资和国内私人资本。由于基础设施项目规模宏大，需要资金很多，而且投资周期长，风险大，所以无论是外国私人资本，还是国内私人资本都不愿或无力进入这一领域。因此，要想创造良好的投资环境，吸引外资，政府必须率先筹集资金投资。在这方面，新加坡政府做了很大的努力。例如，仅在70年代初期，政府推行的“公共工程五年计划”就在港口、住房、道路、机场等领域投资258亿新元。这些资金和工作是无论哪一家私人公司都不愿承担的。正是在投资基础建设的过程中，许多国有企业应运而生。例如，不但新加坡航空公司1972年以马来亚航空公司中分离出来组成了独立的航空企业，而且由于经营规模的扩大和服务的日益完善，在它之下又成立了几十家具有独立法人地位的分公司。无论是“新航”还是这些分公司，都是国有企业。再如，英国1971年撤走了在新加坡的海军基地，当时海军基地的消费占新加坡财政总收入的1/7。因此，新加坡只能利用这个基础，把它改造成民用企业，否则将有大量工人失业，造成财政困难。在这种情况下，也只有政府出面先行投资。因此相应的国有造船厂和海运公司就建立起来了。
第三、迅速参与国际竞争。新加坡国家小、市场小、私人资本相对也少，经济实力绝对值较低。要想保住自己的市场，打入国际市场，私人资本的力量一时达不到进行现代化大规模生产和经营的水平，只有政府集中财力、人力创办国有企业，才能较快的在某些领域里参与国际竞争，使企业在竞争中站稳脚跟。
国有企业的经营和管理
有人认为新加坡的国有企业手中握着大量的资源，会形成垄断，带来堕性因素，不利于企业精神的发扬。这实际上是把新加坡的国有企业与传统的实业界巨头和实行国家垄断的国家中的国有企业等同了起来。在后两种情况下，财产的所有权和经营权掌握在同一批人手中，而且拥有足以控制某一领域的巨大实力，这就使他们往往不是通过公平竞争，而是垄断来攫取财富。这与新加坡的国有企业完全不同。新加坡国有企业的经理是受雇的，并不是企业的所有者，更重要的是他们在一般情况下不受政府的任何约束，可以充分发挥他们的企业家精神。
新加坡国有企业在经营管理上的最大特色是它有完全的自主权，既不受政府的计划干预，也不受政府的保护，与私有企业没有多大区别。区别是政府控制着国有企业的部分股权，可以对国有企业进行监督。但实际上，按照公司法，任何国家的政府有关部门都可以对私有企业进行监督。在新加坡、国有企业的所有权和经营权一直是严格分开的。
新加坡共有500余家国有企业，它们都是以私人企业名义，按照公司法的规定，向政府登记注册，取得企业法人地位的。这些企业可分为三个层次，第一层次为谈写锡集团、新加坡科技集团和卫生与健康集团，这是三家政府的控股公司，它们以股份参与的形式直接或间接控制着所有的国有企业。由于这三家控股公司并不直接进行生产与经营，因此也可以把它们说成是政府用经济手段管理国有企业的代表机构。第二个层次是由这三家控股公司直接控股的50家大企业如新加坡航空公司，谈马锡集团控制着它54%的股权。第三个层次是在这50家大企业之下又建立了500家分公司，这些分公司虽然与母公司有着这样或那样的联系，但是它们都是独立的企业法人，进行独立的经济核算。
在经营管理方面，国有企业不受上级主管部门的行政干预，总经理可以全权进行管理和经营。在管理上，企业员工的招聘、晋升和工资的发放均由企业经理自行决定，控股公司不能干预。在经营上，把追求最大限度的利润作为自己的主要目标，亏损的企业不会得到国家的任何特殊补贴，只有破产一条出路。当然，国有企业也兼有一定的社会义务，但那与私有企业也必须承担社会义务一样，都是在力所能及的范围内进行的。如果因承担过多的社会义务而导致亏损，那决不会是因为政府的强迫，而只能是经营者决策的失误。
就外部环境而言，国有企业与私有企业一样，必须完全按照市场的轨道运行，不享受任何超经济的特权。政府对国有企业既无财政补贴，也无关税保护和价格垄断，完全将其放入市场之中。国有企业要获得投资有两个渠道，一是向政府举债，此时完全按照市场利率核算；二是要靠自己向社会和银行举债，无论是哪一种方式，都要严格执行资本收益标准，包括股息支付。
政府对国有企业的管理主要是实行监督。为了对国企业实行有效的人事监督，政府设立了一个董事委员会，专门负责挑选一些国有大企业的董事长。董事长一般均由政府公务员兼任。但是，在新加坡，董事长和董事会并不干预经营的具体事务。经营大权完全操纵在总经理手中。只要企业运转情况良好，董事会就只能发挥一些名义上的作用。此时，董事会的权力就是对经理部门的决议予以正式批准。只有当亏损不断时董事会才会做出更新经理、出售企业或根据破产法宣布企业破产的相应决定。
在财力方面，政府对国有企业实行较为严格的监督（但不是管理）。政府对国有企业的财务监督是根据公司法和有关法律进行的，这包括：所有国有企业都要有年度、月度的财务报告；这些报告要经过公共会计师审计鉴署，然后报给指定的政府有关部门以及注册局、税务局；政府作为所有者可以随时对国有企业进行检查；社会也可以对其进行公共监督，任何人，只要交纳与新元，就可以在注册局调阅任一企业的资料。也就是说，政府对国有企业的财力监督和社会对私有企业的财务监督是一样的。
新加坡政府认识到，无论是政府主管监督的部委，还是企业的董事会，都不可能比经理人员更了解企业的情况，因此，只经经理们能证明自己能力卓越，主管部门和董事会对他们都是大力支持的。也就是说，与私人企业一样，实际对国有企业进行更大控制的是银行而不是它的所有权拥有者的政府和董事会。
与私有企业相比，国有企业有两大优势，一是规模大，现代化水平高。由于国家进行了大量的投资，因此，一般来说，在九十年代以前国有企业要比本地私有企业的生产和经营规模更大一些，技术设备也要更先进。二是人才优势。政府自70年代始就公派科技人员到海外的大学深造，先是英国、澳大利亚、加拿大，美国和新西兰，后来又扩充到日本、德国及法国。几十年来有大批留学生学成回国，他们大都被安排在国有企业中供职。因此，国有企业人才密集的程度要高于私有企业。当然，随着私人企业的发达，现在它们也开始设立奖学金到海外留学，以培养自己的人才。
正是由于国有企业有这两大优势，因此，一般来说国有企业的经济效益要好于私有企业。1989年国立新加坡大学的三位经济学家曾对全新500家最大企业（包括国有和私有）进行了调查，发现国有企业、外国跨国公司和本地私有企业的平均利润率分别是28.8%、7.3%和2%，从利润和资产的综合情况看，外国跨国公司的利润达9%，国有企业是5%，本地私有企业为2%。可见，国有企业的经营状况要大大好于本地私有企业。
国有企业的历史命运
1.国有企业的两个阶段
迄今为止，新加坡国有企业的变迁可以分为以下两个阶段：
第一阶段是1961年至1986年，这是国有企业在新加坡建立和发展的阶段。1961年政府投资建立了大众钢铁公司和百龄面粉厂，这是新加坡第一批国有企业。在1967年以前，政府主要的投资方向是基础设施，在工商业方面建立国有企业的数量不多，只有13家国有企业。这一时期也可以说是摸索经验的时期。在1966年建立的西柏航空公司和1967年建立的皮件总公司因为经营不善到七十年代初期都被关闭了。
从1968年开始，政府开始大量投资，国有企业的发展非常迅速。据统计，1986年三家控股公司之下共有538家国有企业，几乎扩展到所有经济领域，在经济发展中起了非常重要的作用。
第二阶段是1986年至今的私有化阶段。1985年，世界性的经济衰退使新加坡经济出现了滑坡，为此，政府开始制订新的发展战略，其中国有企业的私有化是这个总战略中的重要组成部分。1986年初政府成立了私有化委员会，制定了一个10年的私有化计划。新加坡私有化的步骤是，首先让政府占有少量股份的已经挂牌上市的企业进一步抛售国家占有的股份，然后让那些还未挂牌的国有企业挂牌上市，即让国家独资或占有多数股份的公司出售国家股份，促其私有化。
自1986年12月开始私有化以来，截止1993年的统计数字，已有30家企业参与了私有化进程。其中15家企业是新挂牌上市，20家全部售出国家股权，成为私有企业。国家收益不少于70亿新元。自1990年开始，政府还把自己在一些大型国有企业中的股份的比例大幅度降低，例如，1990年4月底，谈马锡控股公司把它手中握有的新加坡石油公司，海皇轮船公司、三巴旺船厂和发展银行三家国有企业也把50%以上的股权转让给私人。从发展趋势看，国有企业的私有化进程势必不断的向前推进。
2.为什么要进行私有化
大多数国家私有化是为了解决国有企业由于官僚主义和垄断而带来的效率低下、经营亏损的问题，而新加坡的国有企业直到八十年代还不存在上述问题。然而，应该看到，有两个问题是新加坡的国有企业在发展中所必须解决的，这两方面它与其他国家的国有企业并没有差别。第一、国家是国有企业的所有者或最大股东。只要这一条不变，政府就不得不在国有企业身上花费更大的精力，对其经营和管理实行监督，实行人事参与等等；同时，只要国家的收入与“自己的”（国有企业）管理有关，它就不得不更为关心国有企业。而且也要承担经营不善的风险。潜在的不公平竞争表现在两个方面：一是由于国家最初强制性的集中了大量资金投资于国民经济的重要部门，因此国有企业往往在这些领域具有垄断地位。私有企业的发展空间和发展条件都不如国有企业。同时，由于国有企业的董事长或董事经理均由公务员担任，他们与政府上层有着天然的联系，所以，至少在同等条件下国有企业比私有企业握有更为优越的资源或政策优势。二是政府为国有企业培养了大量人才，使国有企业的人才密集度大大高于私有企业，这难道不也是一种不公平吗？因此，尽管在法律上和政策上新加坡的国有企业与私有企业是完全平等的，但在它们之间确实存在着事实上的不平等。第二，市场经济的基础是自由企业制度，随着出口导向经济的发展，国有企业在进行经济结构调整和与国际市场接轨方面不如私有企业来得灵活。从上面两点来看，建立国有企业的优势，即便在市场发育的初期是必须的，在市场完善和国际化之后这也是不应该的了。它对市场竞争者不公平，对国家不利。
新加坡政府正是在一定程度上认识到了这些问题，所以在国有企业经营状况仍然不错的情况下就具有远见的进行了私有化的改造。具体说来，政府是从以下两个方面来考虑的：
第一、政府必须减少对微观经济的干预，转而加强宏观指导。建国30年来，由于特殊的历史环境和加速经济发展的需要，政府大量的介入了经济生活，在相当程度上扮演了“直接生产者”的角色。这种角色在当时是必要的，也是成功的。但是，随着市场机制的完善和发达，政府再扮演这种角色就是不必要和不公平的了。之所以说不必要，是因为经过近三十年的发展，私人企业已经成熟到能够承担起主导经济发展的重任。无论从企业的规模和资金方面，还是企业家的能力方面，私人企业已经接近发达国家的水平，良好的市场环境也给它们提供了用武之地。而且，国有企业都是在市场化的环境中运转的，将他们私有化主要是将所有权和小部分的管理权作了转换，经营方式并没有多大变化。也就是说国有企业完全可以转化为私有企业。之所以说不公平，是因为私人企业主经常抱怨国有企业与私人企业之间从事的是一场不公平的竞争。在他们看来，即便政府在国有企业中只占有部分的甚至少量的股份，国有企业肯定也享受了某些优惠。这与市场所要求的“公平竞争”原则显然是不相符的。因此，政府在私有化过程中首先出售了那些私商们意见较大的国有企业。
第二，坚持自由经济是新加坡成功的基础这一原则。政府认为，自由市场经济是新加坡经济取得成功的基础。政府过去较多的介入生产、经营和商业领域，是因为市场发育还不够完善，私有企业的实力还不够强大，一旦它们壮大起来，政府理应放弃对微观经济的过多的介入，使国有企业私有化，“靠私人企业去赚取利润和制造财富”。
应该指出，截止到1995年止，在私有化过程中，国有企业变为私有企业的只有数十家，对于绝大多数国有企业来说，私有化只是意味着国家在国有企业中的股份比例不断减少。国家在企业中的股份可以在50%以上，也可以低于50%，只占很小的比例，但是由于其他股权都非常分散，因此政府仍然可能是企业的最大股东，也就对企业存在着最终的发言权。
3.国有企业的私有化给社会和政府带来了哪些直接的好处呢？
第一、对于社会来说，正如李显龙指出的：“政府企业私营化之后，也将大大扩展本地未来的股市。数以30—40亿新元资本的政府企业加入之后，不但将助长股票市场，也将使整个金融市场的活动空前活跃”。因此，私有化扩展了证券市场的广度，使更多的好公司在市场上上市，给投资者提供了更多的选择余地，从而使普通人有更多的机会来分享国家经济不断增长的好处。
第二、对于政府来说，可以使公众更为关注国有企业不能赔本，以保持他们手中的股票价格不至于下跌。这一点对于某些公司，例如公共汽车服务公司是个重要的因素。在许多国家，通常的经验是人们总希望汽车票便宜些，对本票的涨价反应强烈。倘若公众中有不少人都拥有这类股票，这些反晌就比较容易克服。对那些一心只想要车票便宜的呼声，持股公民可以构成一种抵销力量。
第三、由于挂牌上市后公众可以对商业银行及证券公司所属的财政分析专家就国有企业的财政状况所提出的报告进行审核，这就刺激了公司管理部门不仅要力争保持盈利，而且要年年增加盈利。只有如此，它们的股票才会涨价。因此，证券市场在相当程度上替代政府执行了对国有企业的极为重要的监督作用，从而也减少了政府的不必要的负担。
证券交易所进行的监督并不扩展到对企业经营本身的干预。通过把财政效益定期向公众公布，通过管理者就效益一贯较差的原因给予详细解释，并通过坚持财务制度规章办理等等，可以查清经营低劣的原因，并使之公布于世。这样，经营者们就要对其错误承担责任。只要经营得好，股票价格就一定会上涨。也会给经营者带来大量的金钱利益。为使证券交易行市的监督行之有效，财会标准必须提高，而且从应该更方便地得到正确资料这一点来说，财会制度一定要“透明”，使低劣的经营得到爆光，上乘的经营得到嘉奖。显然，在新加坡政府看来，私有化对于经济发展是起着促进作用的。