公共工程绩效审计发展和提升研究，本文主要内容关键词为：绩效论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
绩效审计主要是指：一是对主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性向议会提出独立的资料、保证和建议；二是确定提高效益的途径，帮助被审计机构采取必要的措施改进控制系统。公共工程本来是一项利国利民的一项举措，但是在现实社会中某些工程参与人员，利用手中的权力，利用国家在公共工程中的监管漏洞，违法乱纪、谋取私利，给国家利益带来重大损失，在人民群众中造成了极坏的影响。
一、当前我国在公共工程绩效审计中存在的问题
当前我国对公共工程绩效审计中存在的问题主要集中在法律依据、审计机关职能的发挥、审计标准和评价指标体系等几个方面。绩效审计立法的缺陷是绩效审计制度存在问题的一个基础性的原因，审计机关职能的发挥是绩效审计行为中存在的一项重要问题，绩效审计标准和评价指标的不完善是影响绩效审计作用发挥的一个重要的原因。
（一）缺乏有效的法律依据
公共事业是一项特殊的事业，它所包含的各项公共工程一般是国家投资政府监管的工程，并非一般的投资行为，因此对公共工程进行绩效审计监督就必须需要充分的法律作为依据，有了明确的法律依据绩效审计才能真正发挥作用。但是当前我国的绩效审计所依据的法律主要是1994年制定的《中华人民共和国审计法》，这部法律自1994年开始实行以后，在这16年仅有过一次修改，法律的滞后暂且不提，单就法律的内容上《审计法》在其第二十二条虽然也规定了“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”从这一法条的文字表述中可以看出，法条侧重于对公共工程的预算和决算进行审计，但这与绩效审计侧重于公共工程的效益、作用的审计内容有很大的差别，所以这一条规定，只能部分作为公共工程绩效审计的依据，在涉及一些经济问题的绩效审计当中则显得很不全面。除了上述法律之外，国务院也没有对公共工程的审计监督出台一些法规在填补法律的空白。因此，绩效审计对公共工程的审计作用因为有效法律的欠缺而受到很大的限制。
（二）绩效审计过程中存在的问题
首先，审计人员的廉洁自律性问题。公共工程的绩效审计是一项非常严肃的事情，对于一项公共工程来说绩效审计是其必须经历的一个环节，由于这个环节关系到公共工程的全过程，一些施工单位就会千方百计地想走捷径，用行贿等手段、串通等方式，企图掩盖施工中存在的各种问题，因此，审计人员的廉洁性是非常重要的。在当前，国家审计机关审计人员的廉洁性和自律性还是很强的，但是不能否认的是有个别的审计人员手中的权力谋取私利的情况发生，这不仅损坏了审计人员的形象，也损害了人民群众的根本利益。其次，绩效审计机构的人员严重不足。现在的公共事业工程都是大工程，如水利、高速、跨江大桥等，所涉及的勘察、设计、施工、监理、材料供应、中介服务等参建单位非常多，审计资料更是不计其数，面对如此多的审计材料，要想真正的详细的核实一遍需要大量的人力物力，但实际审计过程中，一个审计小组通常只有三五名人员。为解决审计任务繁重和审计力量不足的矛盾，目前国家审计机关公共工程审计聘用中介机构专业造价审计人员参与审计，如何加强聘用对聘用人员的监管成为审计机关面临的新问题。最后，绩效审计职能的运行流程缺乏规范。在我国对审计机关的工作流程，工作顺序没有做出明确的规定，不管是《审计法》，还是国务院的相关规定对此都是一个空白点，而发达国家如美国审计总署早在1972年就颁布了《政府的机构，计划项目、活动和职责的审计准则》，对绩效审计机构的工作流程做了详细的规定，避免了因流程不规范而引起的审计争论的发生。
（三）缺乏完整的绩效审计标准和评价指标体系
首先，绩效审计标准不统一。由于公共工程绩效审计的特殊性，对不同的公共工程进行审计需要运用不同的标准进行，被审计公共工程的原材料耗用、财政收支等情况需要审计人员依据自己的专业经验作出判断，这种判断带有很强的主观性，尤其是在一些缺乏审计标准的单位或行业，显得尤为突出。在这种情况下，除了较为成熟的财政审计以外，其他审计项目在我国还未形成一套完整的绩效审计标准，这给对公共工程的绩效审计开展带来不小的难度。其次，绩效审计的评价指标体系不完备。绩效审计评价是绩效审计最关键的步骤，绩效审计全过程的一个总结，绩效审计能不能正确的反映公共工程的建设情况很大程度上由这一步决定，而当前我国绩效审计所面临的情况是对绩效审计评价结果没有做一个系统的规定，对审计结果的定性也没有一个准确的说法，但就绩效审计的主体、客体性质来说应该是一种综合性的行为，是国家监督公共工程、确保工程进度的一项重要的措施。
（四）绩效审计的技术水平薄弱
公共工程的绩效审计是一项复杂的工作，需要审计单位具备较高的技术水平才能完成，以京沪铁路为例，京沪铁路的施工段有数十段，所用的石子、钢材等原材料消耗量非常大，绩效审计过程中的原材料盘点当中，面对施工段堆放的几万吨、几十万吨的石子、钢材等原材料，如何正确地进行盘库，使盘库的数据能够与现实存量能够尽量相符是一件非常困难的事情，这就需要审计人员利用较高的技术手段进行，如三位立体定位的盘点方式、实地测量等，看看存量与数据之间是否有差距，是否超过了5%误差范围。再例如在水泥耗用量当中，察看施工现场的水泥用量与实地工程进度之间是否有不符的现象，以防止水泥运输人员实灌空卸、空罐空卸等现象的发生，避免国家遭受损失。但在当前很多单位还不具备单位立体定位的原材料的存量盘点核算技术，主要是缺乏相应的技术人才，也缺乏相应的核算设备，并且一些先进的绩效审计手段如比较分析法等未能被实际运用到公共工程的绩效审计当中。
二、公共工程绩效审计的完善
面对如此严峻的公共工程绩效审计形势，如何提升绩效审计的水平，使当前的绩效审计制度朝着一个健康、科学的方向发展，保证对公共工程的有效监督成为当务之急。笔者认为当前提高对公共工程的绩效审计水平要在以下三个方面上进行完善。
（一）制定和完善有关公共工程审计的相关法律法规
完善有关公共工程绩效审计的法律法规是进行其他工作的基础环节，根据上面对公共工程绩效审计法律依据中存在问题的分析，完善公共工程绩效审计法律法规应该包括三个方面的内容：一是要对现行《审计法》进行适当的修改，笔者建议在审计法中明确审计机关对公共工程施工全过程进行绩效审计的职权、范围、流程等，使对公共工程的绩效审计真正是有法可依；二是要立法保障绩效审计的开展，尤其是面对公共工程这种阻力大、审计难的审计领域，保障审计机关正常的绩效审计活动的开展，对与阻碍审计机关绩效审计活动开展的行为进行严厉的惩处，保障绩效审计依法、公正、秩序的进行；三是要制定和完善公共工程绩效审计准则、绩效审计的质量控制办法，以确保审计质量和绩效审计有序进行。最高审计机关国际组织(INTOSAI)制定了可用于绩效审计的审计标准，并在1992年于华盛顿召开的会议上获得公认。我国在制定自己的标准时可以参照国际标准。成立绩效审计立法委员会，并使其成为国家审计研究的重要组成部分。除此之外，在国家没有制定、完善相关审计法律法规时，国务院可以出台一些法规弥补法律上的不足。
（二）完善审计程序、解决绩效审计过程中存在的问题
首先，加强对审计人员的监督，首先要改变审计人员进驻被审计单位的审计方式，避免人员接触而带来的权钱交易行为的发生。除此之外还可以制定审计人员行为规范，加大对审计人员违规的惩处力度，审计过程中的第三方监督、确立审计公告制度等形式加强对审计人员的监督力度，避免在绩效审计过程中审计腐败现象的发生。其次，要扩大审计人员队伍，选择专业的工程审计人员充实审计队伍，扩大审计小组人员，避免出现因人员的缺乏导致绩效审计流于形式，使审计人员做到对的每一份资料都能做到认真审核、疏而不漏，从而对公共工程的进度、开支等情况有一个准确的把握，为下一步工作的开展提供正确的依据、建议。再次，审计机关要在法律法规未去确定对公共工程的绩效审计流程的情况，根据自己的绩效审计经验，不断完善工作的流程，制定科学的、完善的工作流程制度，保障对公共工程绩效审计按部就班地进行。最后，要不断地绩效审计手段，运用抽样审计、跟踪审计、异地审计、计算机审计、实地审计等多种审计方式，避免因审计方式单一带来的审计漏洞，以防范审计风险，确保审计质量，减低徇私舞弊的现象发生。
除了上述措施以外，还要扩大公共工程绩效审计的范围，改变当前单纯注重财务审计的状况，还应该对投资项目审批环节、项目可行性研究报告、设计及概算、工程招投标、工程量清单编制及套用定额、拆迁、前期财务、控制制度等方面进行严格的核实，使公共工程的全部进程都能实现透明化。
（三）制定完善的绩效审计标准和评价指标体系
建立并不断完善对公共工程的绩效审计标准和评价指标体系是确保绩效审计质量及其有效开展的一个基础条件。由于公共工程项目千差万别，制定完善的公共工程绩效审计标准和评价指标体系必须考虑到每一种公共工程的自然环境、工程种类之间的差别引起的在绩效审计上的差别情况，使对公共工程的绩效审计在经济性、效率性和效果性的标准实现统一。在评价指标体系构建上，由于不同类型之间的公共工程之间的差别而采用不同的衡量标准，所以绩效审计结论之间的差别也很大。所以在构建绩效审计评价标准体系当中要充分考虑到个工程项目之间的特殊性，找到一种公认的、不存在异议的评价标准。使公共工程社会适应性、经济和社会效益、对社会环境的影响、生态环境的影响、对人文历史的影响和对其他因素的影响都能通过绩效审计的结果反映出来。在绩效审计标准和评价指标体系构建的过程中，要注意原则性和灵活性的统一，对公共工程的社会效益等硬性内容可以制定原则性很强的审计标准和评价指标体系，但是对各个公共工程中的特殊领域在符合原则性的前提下，可以采取灵活的审计标准和评价指标体系，以方面绩效审计的开展。
（四）提高绩效审计技术水平
在公共工程绩效审计当中，审计单位的技术水平也是限制绩效审计提升的一个重要的原因，在这一方面审计单位要对审计人员的绩效审计专业技能进行培训，让他们能够熟练掌握核对法、审阅法、复算法、比较法、分析法等这些绩效审计基本方法，同时根据国外的审计发展情况学习国外在公共工程绩效审计中的先进经验，弥补当前存在的不足。另一方面，审计单位要加大技术设备投入，引进先进的绩效审计机器、软件，使审计机关在硬件方面具备相应的技术水平。同时要使硬件技术与软件技术相互补充，相互促进，以求尽快查明经济活动和经济资料的真实性、合法性、合理性和有效性，保证绩效审计的公正性。为了提高审计人员的技术水平，国家审计机关可以定期同世界上著名的会计事务所进行合作交流，通过这种合作交流的方式取长补短，弥补审计机关在审计技术方面的不足，提高审计人员的技术水平。同时也可以利用这些先进的会计事务所在审计上的先进技术，通过联合进行公共工程绩效审计，来改善审计机关在技术上的严重不足的缺陷，在较短的时间内提高绩效审计的水平。
标签：评价指标体系论文; 审计质量论文; 审计计划论文; 审计准则论文; 审计软件论文; 会计与审计论文; 审计方法论文; 工程审计论文; 审计流程论文; 时政论文;