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中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1673—7164（2009）04—0057—05
一、高等教育公共服务的内涵
在全球化和知识经济的背景下，高等教育正在迈向大众化阶段，世界范围内的教育竞争要求提升高校学生的质量，而政府财政却越来越难以支撑高等教育的快速发展，因此市场理念、市场机制和市场力量被越来越多地引入高等教育。20世纪90年代，世界银行、经济合作与发展组织等都主张高等教育多样化发展，国家（政府）不应“专营”高等教育，应积极鼓励私人和非政府的办学模式，多渠道筹集资金。同时，一些社会组织，如各国的教师协会、欧洲各国大学生联盟也发表声明，支持高等教育服务的互惠互利，但认为要秉承高等教育的公益性和责任感，不主张把高等教育服务等同于商品进行买卖。那么，如何认识高等教育公益属性和市场属性的关系就成为界定高等教育公共服务内涵的关键点。
对于高等教育产品属性的研究，涉及到教育公平、教育财政、教育绩效等一系列问题，许多学者从不同角度提出了各自的见解，认为高等教育是公共产品、准公共产品、私人产品或兼而有之，众说纷纭。由于纯公共产品一般是由国家政府提供的，具有非排斥性和非竞争性，不会因为每个人的消费而导致他人对该产品消费的减少。高等教育公共服务也可以理解为，由政府提供给公众的、可以平等享有的全民性服务，更趋近于纯公共产品或者说准公共产品的理解。
（一）公共服务：大学使命的重要转向
知识经济的迅速崛起、信息时代的到来将高等教育的系统改革与创新推向了又一顶峰阶段，作为知识生产的主体，大学不仅是传授知识、培养人才、发展科学技术的中心，而且将成为社会发展中新的经济增长源。大学的地位和作用将发生重大变化。
就大学的演进与发展脉络而言，大学的使命经历了由教学到科研再到社会服务的三个发展阶段。在第一阶段，中世纪的大学关注宗教神学教育，强调教学，没能摆脱宗教神学的束缚。在第二阶段，19世纪初，德国“洪堡精神”所提倡的“学术自由”和“教学与研究相统一”树立了现代大学的完美典范，更加注重大学的科研功能。第三阶段从19世纪末20世纪初起，大学开始走出“象牙塔”，向服务社会发展。威斯康星大学提出了“服务社区”的教育思想成为这一阶段的典型代表。自20世纪30年代起，美国的大学率先在其学校介绍中发布使命陈述，二战后，美国各州立大学纷纷把服务社会作为大学的基本功能之一，服务公众代表了现代美国大学的新转向。到20世纪50年代，服务社会作为高等教育的第三项使命受到研究者的普遍关注。1998年联合国教科文组织发表的《世界高等教育宣言》中也指出：“应该把高等教育视为一项公共服务。尽管高等教育的资金来源需要多元化，需要吸纳公共和私人资金，对高等教育和研究公共的财政支持仍然是保证其教育成就与社会使命平衡的关键。”①
时至今日，大学的服务社会功能已经成为大学教育不可或缺的部分，经常和参与社区服务、公民责任、外展服务等相联系，强调合作以及学校与社会间的双向互动。
（二）质量与责任：公共服务的核心
大学作为高等教育的主体机构，其“为公共大众服务”的使命是由政府决定，并由行政和立法机构进行监督和控制的。因此，大学提供什么样的教育品质，以及如何发挥教育的服务功能就成为高等教育公共服务的核心问题。
自20世纪80年代以来，各主要国家的高等教育蓬勃发展，逐渐从传统的精英教育走向普及大众化教育，而且随着国际化、全球化、知识经济以及市场取向的经济发展趋势，大学逐渐从在围墙中提供少数人教育的强势状态，转向为大众提供服务的态势。追求卓越，提升大学教育质量，已是当前世界各国高等教育发展的趋势，也是高等教育服务公众的本质所在。
那么，由谁来保障大学提供高品质的教育呢？既要能够促进大学自身的发展，又要兼顾社会、经济和科技发展的需求，责任的问题就在高等教育的公共服务中凸显出来，由于公共服务本身具有非竞争性和非排他性的特点，其供给就要求社会的每个公众能够平等地享有，因此，政府在高等教育的公共服务中承担了重要责任。
（三）服务而非掌舵：政府在高等教育公共服务中的转型
在社会主义市场经济体制逐步建立和完善以及高等教育由精英向大众化转型的背景下，政府必须转变其高等教育管理职能，但转变并不意味着放弃，政府在高等教育发展中将承担着越来越重要的责任。承担高等教育发展的主要财政，培育高等教育竞争市场，发展教育中介组织，构建教育法律体系，均衡高等教育区域发展，引导高等教育价值观念，是政府必须承担的主要高等教育公共服务责任。
21世纪以来，由美国学者登哈特夫妇（珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特）提出的新公共服务理论越来越受到关注，指出了公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变是服务而非导航，推崇公共服务精神，奉行服务理念，强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社区、民众的合作互动。作为一种新理论，新公共服务理论是建立在民主、责任和服务的基础上的，其基本理论内涵在于：服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；承认责任并不简单；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产率。② 这对政府在高等教育公共服务中的转型具有重大的启示与借鉴作用（表1－1）。
二、国际高等教育公共服务发展趋势
（一）走向多元化的高等教育治理模式
随着高等教育服务竞争市场的形成以及高等教育决策民主性和有效性的提高，不同的治理方式影响着高等教育公共服务品质的高低。高等教育治理强调将公共教育的管理权限和责任，从传统的政府垄断中解放出来，形成一种多元主体（政府、民间组织、企业和个人）共治的局面。
从目前国际高等教育公共服务的治理模式来看，大致可分为集中式、分散式和混合式三种。但这三种模式也不是截然分开的，集中与分散治理往往处于动态的调整中，不断寻求两者之间的平衡。集中式表现为由国家政府拨款，制定高等教育服务社会的大政方针，各地方或院校具有相对较少的自治和分配权，如法国、德国等。分散式主要由地方政府出资，大多依靠市场调节高等教育服务的供需，由地方或院校制定各自的服务方案，其典型代表是美国。混合式即上述两者兼而有之，如英国和日本由国家政府拨款，多数院校具有法定的独立自治地位，享有充分的自主权，具体见表2－1。
公民社会的兴起、中介组织力量的壮大，以及国家、市场协调形式的建立，这些因素也逐渐改变了高等教育领域的治理结构。但是，采取任何一个特定的治理模式都必须考虑与之相适应的背景，对我国高等教育治理问题同样也需要考虑这样一个问题。
（二）呈现合作型的高等教育发展取向
走出围墙，走出“象牙塔”一直是社会对大学的呼唤，而同时，放权与院校自治也是大学对政府管理变革的不断要求。显而易见，服务公众、密切联系社会经济发展的要求需要大学融入社会，而政府也不再是高等教育服务产品的单一提供者和管理者，高等教育中的公共服务需要合作与交流。从目前来看，主要存在三种形态的高等教育合作类型：区域间合作、产学合作、政府与教育中介机构合作。
第一，区域间合作。自1999年博隆那宣言后的“欧洲高等教育区”计划是典型代表，其成员国已达到46个，目标是建立欧洲范围内共同的质量保证标准，对学位、学历进行衡量，促进学生就业，协调欧洲各国的高等教育体制。
第二，产学合作。近年来大学城和高教园区的建设代表了对这方面探索的努力。如美国在波士顿地区和加州地区形成的高教、科研和生产结合体系。波士顿地区在哈佛大学、麻省理工学院、耶鲁大学的帮助下，从以传统工业为主的地区一跃成为了“科学工业综合体”。加州地区在斯坦福大学、加州理工学院、加州大学的帮助下，由100多年前的荒芜之地，一跃而成为闻名全球的“硅谷”电子工业基地。还有韩国的“大田科技工业园区”、日本的“产学合作制”、瑞典的“工学交流中心”、英国的“科学公园”等，都体现了同样的发展战略。
第三，政府与教育中介机构合作。国外活跃在教育领域的中介组织很多，如民间政策咨询机构、各类教育协会、各种教育基金会等，为政府提供决策和咨询建议，尤其是在高等教育评估方面。如美国高等教育认证理事会、卡内基高等教育审议会、英国大学拨款委员会、加拿大魁北克大专院校评估委员会等，每年都会发布相当数量的研究报告，完成政府下达的任务。
（三）鼓励参与式的高等教育监管方式
随着社会经济的发展，政府由传统的监管方式逐渐转变为服务方式，从教育服务的提供者向教育服务体系的构建者和监管者转变。在高等教育领域，特别是在构建高等教育投入的市场运行机制方面，需要逐步转变行政部门职能、改革审批制度，建立高等教育投入的监管，建立平等、公平、透明的运行机制，提高教育质量和办学效益。另外，办学体制的多元化，也要求高等教育建立有效的监管机制，提高监管机构的权威性，完善监管法规，改进监管方式。
目前，很多国家都采用了多方参与的高等教育监管与评估模式。特别在高等教育认证领域，大多都是由校外的，而且通常是政府的认证机构进行的。如美国是由教育界或专门职业界组织和承认的几十个认证机构分别进行。其中地区性认证机构共有8所，分属6个地区性院校协会管理，负责美国各州和其他政区的院校认证，担负了全国几千所高校的认证工作，在美国的认证体系中占有重要地位。英国的高等教育质量保证署是一个独立的高等教育评估机构，其质量评估结果将直接影响到高校的声誉和经费的获得。
三、和谐社会与高等教育公共服务体系建设
和谐社会的建设对于推进我国高等教育改革与发展具有特殊而重要的指导意义。同时，完善的高等教育公共服务体系也将促进和谐社会的发展，具体而言：
（一）将有效满足和谐社会对高素质人力资源的需求
高等教育为构建和谐社会提供科技人才，是弘扬人文精神的重要载体，是面向全民的文化场所和学习场所，在构建和谐社会中发挥着不可替代的作用。世界银行曾指出，没有更多更高质量的高等教育，发展中国家将会发现自身越来越难以从全球性的知识经济中受益。高等教育无论是对国家还是对个体都具有新的重要意义：国家的贫富比人类历史上任何一个时期都更要取决于高等教育质量；掌握了专业技能和拥有较强学习能力的人能获得前所未有的经济成功，那些没有受到良好教育的人则会发现他们面临几近绝望的状况。④ 2006年全国各类高等教育总规模超过2500万人，高等教育毛入学率达到22％，⑤ 极大地满足了我国经济发展对高素质人力资源的需求，高等学校成为了人才培养、科技创新的战略高地。
（二）增强社会的安定与发展的公益性
世界银行《发展中国家的高等教育：危机与出路》报告提出，高等教育带来了公共利益，因为接受过良好训练的劳动力有助于税收的增加、医疗条件的改善和公共机构资金的增加等。高等教育的私人利益与公共利益实际上是互相重叠的：高等教育既提高了个人生活质量，也丰富了更广泛的社会群体的生活；高等教育可以提高工资和生产率，使个人和国家更加富有。⑥ 完善的高等教育公共服务体系对满足社会经济发展的需求、承担公民教育、服务社会具有重要的责任，和谐的高等教育发展使人们得以享受到一种高质量的精神生活，在文化和政治方面受益。
政府应通过加大投入，保障受教育者的机会均等和弱势群体的受教育权利，提高人口素质和地区综合竞争力，以体现政府职责，保证高等教育不仅履行经济发展方面的作用，还要履行社会使命和职能；同时，要求充分发挥市场机制的作用，“把市场机制引入高等教育中，使高等教育运营至少具有如下一个显著的市场特征：竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。排除绝对的传统公有化和绝对的私有化”，⑦ 提高效率，满足经济社会发展对人才的需求。
（三）缩小社会发展的差距
现代经济的发展必须走新型工业化道路，依靠科技进步和创新，增强自主创新能力，把经济增长方式转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的道路上来。“积极发展高等教育已成为各国的战略性选择。因为知识经济和信息社会的快速到来，使得高等教育越来越走向社会生产、生活和工作的中心。成为各国尤其是发展中国家逾越日益扩大的知识、技术、教育和发展鸿沟的必备桥梁。”⑧ 联合国教科文组织提出大学对整个社会发展所负的责任，在发展中国家比在其他任何地方都更为突出。在发展中国家，高等教育机构的研究工作为国家的发展计划、政策制定和中高级人才培养打下重要基础。人们不会过分强调地方和国家一级的高等教育机构在提高本国发展水平方面可能起的作用。在发达的工业化国家和发展中的非工业化国家之间架设桥梁的主要责任应当由高等教育机构承担。⑨
在现代社会，社会成员的身份和地位越来越取决于受教育程度的高低和个人专业知识与技能的拥有量，人们也把高等教育看作是改变社会不平等现象的理想手段与途径，因此，只有积极创造条件大力发展高等教育，完善高等教育公共服务体系，使广大人民群体享有接受高等教育的机会，才能够更好地推动和谐社会的建设进程。
注释：
① 联合国教科文组织．世界高等教育宣言[R].巴黎，1998－10.
② （美）珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特．新公共服务——服务，而不是掌舵[M].丁煌译．北京：中国人民大学出版社，2004:40－41.
③ （美）约翰·范德格拉夫等．学术权力——七国高等教育管理体制比较[M].王承绪等译．杭州：浙江教育出版社，2006:15－150.
④ 蒋凯．从“奢侈品”到“生存的必须”——世界银行关于发展中国家高等教育新观点[J].全球教育展望，2002,(6):65.
⑤ 中国教育新闻网．2006年我国高等教育稳步发展 毛入学率达22％[EB/OL].http://www.jyb.cn/xwzx/gdjy/xkd/20070607_89600.htm,2007-06-07.
⑥ 世界银行，联合国教科文组织高等教育与社会特别工作组．发展中国家的高等教育：危机与出路[M].蒋凯等译．北京：教育科学出版社，2001:30.
⑦ OECD.Redefining Tertiary Education[R].Pairs,1998.
⑧ 周济．今后几年中国要重点建设一批高水平大学[EB/OL].http://www.people.com.cn/GB/jiaoyu/1053/2119080.html,2003-10-2.
⑨ 国际21世纪教育委员会报告．教育——财富蕴藏其中[EB/OL].http://www.un.org/chinese/esa/education/lifelonglearning/6_4.html,2007-08-26.