推进形成省级主体功能区的环境政策及保障机制初探，本文主要内容关键词为：省级论文,主体论文,保障机制论文,功能论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
主体功能区划是基于不同区域的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，按照区域分工和协调发展原则，将特定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元规划[1]，是我国“十一五”乃至更长时期内区域发展的重要内容，也是我国区域经济发展格局重塑的重要手段。目前国家层面的主体功能区划工作已接近尾声，省级层面辽宁、湖北、浙江等试点省份的工作已全面展开。
省级主体功能区划的试点与实施需要区域政策予以保障[2]，许多学者已开始就主体功能区涉及的一些政策问题开展了深入研究[3-5]。鉴于主体功能区划下不同区域的环境承载能力、环境特征、生态功能存在着显著差异，为保证政策的有效性，应建立区域差别化的环境政策。目前，我国已初步形成了一套比较完整的环境政策框架，这些政策在环境保护和生态建设等方面发挥了重要的作用[6]。但伴随着国家探索新的区域协调发展战略，推进形成主体功能区，现行环境政策需作深入的优化与调整，以适应新的发展要求。
1 主体功能区环境政策的分类与界定
经过30多年的不懈努力，我国环境保护管理的政策体系框架已经基本形成，并不断得到完善和充实，逐步形成了“预防为主、防治结合”，“谁污染，谁治理(污染者付费)”，“强化环境管理”等基本政策原则。根据王金南等[7]的分类研究，环境政策可进一步划分为：环境管理政策(包括环境污染管理政策以及生态建设与保护政策等)、环境经济政策(包括环境投资政策、环境产业政策、环境税收政策、环境金融政策等)、环境技术政策、环境贸易政策、环境教育政策、环境公众参与政策和舆论监督政策等。
但从上述分类来看，采用其作为主体功能区配套政策显然过于宽泛，并且省级层面的区划需要落实区域差别化的环境政策，而诸如环境贸易政策显然不具有设计区域差异化政策的必要性和可能性；此外，推进省级主体功能区划实施需要配套环境、财政、产业、人口、土地等多项政策，环境作为一项重要政策理应在设计中建立与其他政策的链接点，不仅要保证对其他政策的涉及面，还要有一定的涉及深度。鉴于以上考虑，省级主体功能区环境政策主要从环境管理、环境经济、环境技术三方面来完善，并将环境教育、公众参与等政策纳入到保障体制中去。
2 四类主体功能区环境政策设计
主体功能区效应主要体现在发展主导产业和选择发展模式上，这将决定各功能区环境政策的定位。在充分研究各类主体功能区政策定位并结合当地生态环境特征后可对突出实施环境政策的重点领域和“政府或市场”在各类功能区内的作用予以明确，进而为分区设计环境政策框架确定重点政策。对此针对四类主体功能区提出需要重点考虑的环境政策。
2.1 优化开发区
优化开发区环境政策的基本目标为：优化区域发展的生态环境条件，削减污染物排放总量，提高环境质量，实现环境质量全面达标；通过生态修复，不断改善生态，形成适宜人居生态环境。对此本研究给出以下五项环境政策。
2.1.1 严格污染物排放标准
在这类区域内增加污染物控制的种类，提高污染物排放标准。本政策是严格总量控制政策的基础，是促进区域产业结构优化升级的重要措施。
2.1.2 全面实行总量控制和排污许可政策
在制定更加严格污染物排放标准的基础上，将总量控制与排污许可两项政策紧密结合起来，实行比其他区域更加严格的污染物总量控制和污染物总量减排要求。如国家要求主要污染物在“十一五”期间减排10％，优化开发区就应该提高到15％～20％。另外，在此区域内施行污染物总量紧缩政策，即逐年紧缩配给的污染物排放总量，对大型企业下达具体的总量削减目标。
2.1.3 实施强制淘汰和清洁生产审核政策
对现有企业加大清洁生产审核力度，对排污量大且技术工艺落后的企业明确技改时间表，分期逐步加大惩罚力度，直至淘汰；对区域内新建企业明确清洁生产审核指标和目标，强化执行强制性清洁生产审核。
2.1.4 试行重点污染物排污权交易政策
对于已经全面实施总量控制的COD和SO[，2]，在优化开发区内试行污染物排污权交易政策，就排污权交易的分配方式、定价、交易市场的建设和运作等进行试验，为在更大的区域范围内实施该项政策积累经验。
2.1.5 实施生态修复政策
对区内的生态敏感区和重要生态功能保护区实施更加严格的保护，限制或禁止任何可能产生不利影响的活动；其次，在全面开展区域生态规划的基础上，以政府投入为主，加快建立生态隔离带和生态廊道，开展大规模的生态修复工程。
2.2 重点开发区
重点开发区环境政策的基本目标为：保持和提高区域发展的生态环境条件，控制污染物排放总量，保证环境质量全面达标；保持生态系统的完整性，维护生态服务功能，实现生态系统良性循环。对此本研究给出以下四项环境政策。
2.2.1 实行规划环评和严格的建设项目环评
以专项的形式组织开展各开发区和重点园区规划环境影响评价；制定优化开发区建设项目分类管理目录，对已完成规划环境影响评价的开发区或园区内的建设项目简化单项环境影响评价；区域内以工业为主的开发区要根据环境风险评价建立风险防范机制；对于超总量排污、环境污染和生态破坏严重的地区实行“区域限批”。
2.2.2 制定针对各区域的污染物控制政策
全面执行污染物总量控制和排污许可，对于污染状况较严重的区域加大环境污染治理的力度，由政府承担城镇环境污染治理责任，工业企业实现全面稳定的达标排放；对于环境状况尚好的区域，从规划布局入手，合理利用环境容量。
2.2.3 环境准入和环境淘汰政策
重点开发区是地区经济发展的“发动机”，但绝不是无条件的发展，应根据重点开发区产业发展目录和清洁生产审核暂行办法等相关政策严把准入关，明确地方政府的监管责任，严禁盲目和无序发展。
2.2.4 提高生态承载能力
组织制定和实施区域生生态保护与建设规划，加大生态建设投入，维护区域生态良好的状态。在加快工业化和城镇化进程中，提高区域生态承载能力。
2.3 限制开发区
限制开发区环境政策实施的基本目标为：维护生态系统，提高生态服务功能，成为省域生态安全重要支撑地区；环境污染得到全面控制，环境保持良好状态。对此本研究给出以下四项环境政策。
2.3.1 实行以健全功能为主的生态建设与保护
尽快编制重点生态功能保护区规划，组织开展生态建设，提升生态系统服务功能，将工程补偿作为生态补偿政策的重要内容，细化生态建设与保护的相关政策，明确各部门的职责分工。在部分不适宜人居或生态脆弱且敏感的地区开展生态移民。
2.3.2 严格执行环评政策
提高建设项目环评的要求，重大建设项目环境影响评价全面引入听证会制度。
2.3.3 提高环境保护进入门槛
严格控制大规模的工业和城镇建设活动。限制重污染产业的发展，制定严格且随时间递进的环境污染控制标准，提高进入该类区域进行开发活动的环境门槛。
2.3.4 生态补偿政策
以流域环境要素的生态补偿为基础，有针对性地开展本区域生态补偿政策的研究、制定和实施。从流域水资源的角度，可考虑征收流域生态补偿税、建立流域生态补偿基金、实行信贷优惠等；从森林资源单个要素的角度，可考虑政府对已有森林生态工程投入的连续性并增加支付强度，培育发展森林生态效益补偿多元化融资渠道，并酝酿建立“生态税”制度等。
2.4 禁止开发区
禁止开发区环境政策实施的基本目标为：实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。保护生态环境，维护生态系统结构和功能的完整，保障其生态服务核心功能的作用。对此本研究给出以下五项环境政策。
2.4.1 完善生态保护政策
在自然保护区积极推行“一区一法”，针对各自然保护区的特殊情况，以生物多样性保护为核心，按照生态系统类型、主要生物物种及其生境等，实行更加具有针对性的保护措施。
2.4.2 加强基础能力建设
以政府投资为主，对于保护区内的保护设施进行建设，配备充足的人员和装备，保证日常保护工作运行的经费，不断提高各类保护区基础能力。加强对直接从事生态保护工作人员的培训，提升生态保护水平。
2.4.3 限制保护区周边的各类开发活动
严格控制在自然保护区核心区周边的缓冲区和试验区及风景名胜区外围地区开展各类开发活动，对在上述区域进行的开发活动开展最为严格的环境影响评价。对诸如特色农业、生态旅游等生态影响难以判断的开发活动，应开展小规模试验性开发。
2.4.4 实施生态补偿政策
作为生态补偿政策的主要实施区域，在这类区域除了支持保护区建设的补偿渠道之外，可设立专项财政转移支付，提高地方政府的公共服务能力，对于区域内为生态保护作贡献的居民实施直接的生态补偿。
2.4.5 全面实施生态移民
制定中长期的生态移民规划，坚持居民自愿的原则，由政府出资补助实施生态移民，减少人类活动对于种类保护区域生态环境的影响。
3 环境政策保障机制
构建分类区域差异化环境政策，保障实现政策体系功效对于主体功能区的塑造和基于主体功能区新发展格局的形成有着重要的作用。环境政策保障机制的完善，对于主体功能区环境政策体系从理论走向实践，从理念走向行动有着重要的促进作用。
3.1 法律保障
上述政策体系的设计凸显出现实法律环境的缺陷非常严重，特别是涉及排污权交易、生态补偿、污染赔偿等环境经济政策还没有基本的法律依据。对此，推进形成省级主体功能区划环境政策实施的法律保障工作拟从以下角度入手。
3.1.1 在已有法律中充实赔偿性内容
赔偿是经济政策的一种，是经过司法程序的[8]，但在现实中却很少见到有说服力和影响力的经济赔偿的环境污染案例。赔偿不同于罚款，它是对损失的承认，赔偿一定要高于污染损失才有可能产生效果。
3.1.2 加快生态补偿法的立法工作
继国家退耕还林、退耕还草工程之后，流域生态补偿这一新型生态补偿工作已纳入到国家战略规划中。新安江流域生态补偿等首批跨省试点项目已进入实施阶段，但作为生态补偿重要技术环节的生态补偿立法工作一直没有实质性的进展[9]。对此建议结合主体功能区划着手编制地方性的生态补偿法规，对补偿的范围、标准、资金来源与分配等相关工作予以规范。
3.1.3 充分开展环境经济法的研究
特别是加强环境税、排污权交易、绿色贷款等，以保障相关政策的实施效果。
3.2 资金保障
环境政策必须与相应经济利益挂钩，用激励机制把环保内化为自觉的经济行为[10]。构建资金保障机制就是为了弥补限制和禁止开发区域在“发展→保护”转变中的经济损失和财政困难，同时推进其更加坚定地转型为“以保护带发展”的主体功能区，对平衡四类功能区间整体利益发挥基础作用。具体办法如表1。
3.3 监督与管理保障
主体功能区管理是在地域管理基础上考虑到特定区域在国家或高一级区域经济、社会、生态发展中地位与作用，划分出的具有某种主导功能的区域单元，并依据其从属关系构成一定单位的等级系统。这种管理概念较新较科学，需要打破地域管辖的概念，以系统全局的观点看待“发展”的问题，因此在学习借鉴国内外成熟经验基础上构建如下模式，见图1[11-13]。
图1 省级层面推进主体功能区环境政策监督与管理保障模式
Fig.1 The provincial intendance mode for promoting environmental policy of priority zones
图1中构建的环境政策监督与管理保障模式基于以下两个子模式发挥效应：
3.3.1 “双层制”监督管理体制
上层指省级发改委和环保局受省级主体功能区划管理办公室委托对四类功能区开展环境政策情况进行监督与管理，并负责将各区的情况通过“省区划管理办”向省政府汇报。以上三个部门是管理的主体，四类区管委会是客体；下层指不同主体功能区内的监督与管理，基于对象和目标的不同可以分为重点开发区环境政策监督管理机制、优化开发区环境政策监督管理机制、限制开发区环境政策监督管理机制和禁止开发区环境政策监督管理机制。“双层制”监督管理体制可保证行政命令顺利传达。
3.3.2 各类功能区管委会统管模式
由于我国现存的政治体制不可能再独立构建一个跨行政区具有完整政治地位的主体功能区政府，因此建立相应的主体功能区管理和协调部门——功能区管委会，打破现有的地域封锁和行政区经济的分割，同时也打破部门权利分割成为统管模式构建的出发点。针对环境政策的保障，在各区实际工作中将由功能区管委会负责协调，各地发改委和环保部门直接参与开展监督与管理工作。功能区管委会统管是切实开展好行政工作最有效的模式。
3.4 信息公开制度的保障
信息公开制度开创的系列成功做法已被证明在实施污染控制中发挥了重要的作用[14]。信息手段可以不必依赖于成熟的法制行政机制，而通过社区和市场发挥作用，随着科学技术的迅猛发展，信息的收集、综合和传播的成本越来越低，理论与实践的优势对保障推进形成主体功能区的环境政策具有的重要的参考价值。
3.4.1 制度模式
环境信息的公开是介于政府、市场、公众(舆论)、企业之间的四维关系，环境政策信息公开的四维模式见图2。
图2 基于环境政策的信息公开制度“四维”模式图
Fig.2 The "four-dimensional" system based on information publicity of environmental policies
图中：政府主要负责通过汇总各方面的信息制定有关的管理政策和环境标准，确定经济手段的采用和加强立法等；市场主要通过生产、消费、投资三个角度对各类环境政策实施效果进行影响评估，并为政府的决策提供参考；公众(舆论)的功用主要体现在公众和社会团体参与环境管理，监督环境政策起草、发布和执行全过程的重要力量；企业是各类环境政策执行的最大受体，是政府的管理对象、市场的调节对象、公众(舆论)的监督对象。
3.4.2 信息公开制度的建立
建立保障环境政策的信息公开制度是基于政府、市场、公众(舆论)、企业之间的联动，具体可以通过以下方式建立。
3.4.2.1 设立环境决策听证会制度
设立环境决策听证会制度，是充分体现信息公开原则的有益尝试，是切实实现四维关系联动的很好的形式。听证会制度在各类政策科学民主进程中的实际效果表明：听证会制度会是保障推进形成主体功能区环境政策的重要制度形式。
3.4.2.2 建立公众参与制度
在环境影响评价过程中，公众参与是重要的评价手段，公众调查结果将帮助评价者对建设项目未知环境影响进行评价，公众参与意见还会对建设项目环评修改起到启发性作用。在环境政策信息公开中建立公众参与制度是借鉴环境影响评价的成功经验，注重对环境政策开展后未知效果的预判和收集公众方、企业方对该项政策的意见与建议。公众参与主要以问卷调查和召开座谈会等形式开展工作。
3.4.2.3 设立新闻发言人制度
新闻发言人制度是地方政府通过新闻发言人向传媒，并通过传媒向公众介绍政府的政策，通报某事件的真实情况，说明政府对某事(问题)态度、立场及拟采取措施的信息传达机制。目前各级行政机关都设立了该制度，取得了很好的效果。在借鉴成功经验的基础上，由省级主体功能区规划领导小组办公室设立新闻发言人制度，就包括环境政策在内的各类政策的执行情况向公众做出通告，接受媒体监督。有条件的情况下该制度还可以运用到省内骨干企业和重点开发区中。
3.4.2.4 专家宣讲会制度
环境政策制定实施的初衷不是用来限制发展，而是用来保障发展，只有学习好政策，才能利用好政策优化发展。因此，如何让政策受体了解政策、理解政策进而利用好政策就是一个紧迫的问题。专家宣讲会制度就是将环境政策拟定过程透明化，将环境政策制定的背景、初衷和深层的意义教授给每个受体，帮助公众更好的解读政策。专家宣讲会制度可以借助电视讲座、企业宣讲、出版著作等方式灵活开展。