免征农业税后的农民负担问题，本文主要内容关键词为：农民负担论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革和取消农业税，标志着工业化、城市化单纯依靠农业、农村进行原始积累时代的终结，又是工业反哺农业、城市支持农村的新时代开始。但免征农业税并不意味着农民负担的终结，相反，农民负担反弹压力巨大，出现了一些新情况、新问题，值得关注。
一、农民负担变化的总趋势
取消农业税，造就了农民负担总体下降的趋势，根据农业部农村经济体制与经营管理司的数据，2004年我国农民直接负担的税费总额（包括农业税、上交集体的各种款项、各种社会负担和以资代劳）为581.7亿元、人均64.4元，分别比2000 年的负担总额（1259.6亿元）和人均负担（141.42元）下降了53.8％和54.4％（陈凤荣，2005.7）。在这个总趋势下，农民承受的四项负担的变化各不相同。
1.国家法定的税收——农业税、农业特产税、牲畜屠宰税等三项已经或正在被取消。有报道说，截止到2005年的上半年，全国已有27个省（区、市）免征农业税，剩下的河北、山东、广西、云南4省区也将再降低农业税税率2个百分点以上。今年全国减免农业税预计受益农业人口8亿多人，可进一步减轻农民负担210亿元。
2.乡村两级的“三提五统”（注：国家政策规定，行政村三项提留是指公积金、公益金、公共管理费提留；乡镇政府的五项统筹是，农村教育费、计生费、民兵训练费、优抚费、乡村道路建设费统筹。） 将与取消农业税同步被取消。 在农村税费改革中，乡级的“五统筹”被规范为农业附加税，税率大约在4％左右，与农业税（2.5％—3％之间）合并，按7％的税率征收，全国每年大约征收700亿元。 村级“三提留”不是一级政府征收的，一般相当于正税的20％，变成附加税后，相当于在7％税率的基础上再增加1.4个百分点（陈锡文，2004.9）。就是说，在减免农业税之前，国家是按照全国农业总产值的8.4％来征收农业税及附加税的。 如果全部取消农业附加税，全国农民每年可以减轻总额为800—900亿元的负担。
3.农民劳均两工亦呈下降趋势，但村民自治中的“一事一议”筹资筹劳有抬头的趋势。据农业部经管司的数据，2000年为16.3个，2001年为16.2个，2002年为10.5个，2003年8.3个，2004年为2.1个（陈凤荣，2005.7）。我们的实地调查表明，乡村基础设施和公益事业费通过“一事一议”筹资筹劳的形式转嫁到农民身上，人均负担在15—60元之间。
4.在自1997年以来减轻农民负担的一系列政策和监督措施的高压态势下，乱摊派、乱集资、乱罚款得到了有效遏制，但目前“三乱”有反弹迹象。
二、农民负担的认识误区
当前社会对免征农业税后的农民负担问题的认识，存在着四个认识误区：
1.认为免征农业税后农民的负担是零负担。这种认识不断被有关媒体强化，无疑会给农民乃至整个社会过高的期望值，这是十分有害的。农业税减免以后，农民仍需或事实上还承担着较重的负担。作为舆论引导或政策导向，应该强调合理负担而不是其他。
2.认为工业反哺农业、城市支持农村是农业、农村哺育工业和城市的终结。我认为，工业反哺农业、城市支持农村与农业哺育工业、农村支持城市，将在目前至未来一段较长的时期内同时并存。准确地说，我们将进入的是一个工农互促、城乡互动、协调发展的时代。
3.认为当前农村基层财务困境都是免征农业税造成的。确实，免征农业税对中央财政收入影响不大，而对乡村两级的可支配收入的影响很大。免征农业税凸显了乡村财政困难。但我们应该看到，当前农村的许多问题是体制弊端长期积累的结果，比如农村公共设施建设、合作医疗中出现的问题，就是家庭承包经营的负面后果，不能把一切问题都归咎于农业税免征，否则会加大正在进行中的免税和减轻农民负担工作压力。
4.认为农民负担就是农户负担。许多地方，无论在认识上还是在操作上，都将有关负担或按人口或按承包土地面积分摊派给农户，减轻农民负担也只在农户负担上作文章。解决农民负担的办法中忽视了公共财政的作用，也忽视了当前我国村域中事实上已存在的农户、集体、新经济体（工商业主经济、合作经济组织等）三足鼎立的格局。当前亟需研究既减轻农户、集体和新经济体的实际负担问题， 又动员农户、集体和新经济体等多元经济的力量，合理分担乡村公共品的生产和供给。
三、农民负担反弹的压力
2005年暑假，浙江师大农村研究中心课题组分别到四川、青海、新疆、福建、江苏、浙江、上海等省（市、区）进行典型村落经济社会变迁的调查。这些地区都先后取消了农业税，但都不同程度地存在着农民负担反弹的压力。
1.乡村两级收支不平衡，当年支出缺口巨大，这是农民负担反弹的当前压力。税费改革和取消农业税，对国家财政收入的影响并不大，每年不超过300亿元，但却对乡村两级的收入产生了巨大影响。根据有关专家提供的资料估算，在改革前，通过“三提五统”和各种集资摊派罚款等，乡村两级每年可支配收入超过1000亿元。现在，农业税取消了，农业附加税征收没了根基，“三乱”得到了有效遏制。如果算上中央政府的转移支付， 乡村两级每年可支配收入比农村税费改革前减少了约700亿元，而乡村两级的年支出有增无减，缺口可想而知。
2.乡村债务越来越大，基层组织正常运转所需经费严重不足，这是农民负担反弹的潜在压力。我们对农民负担的潜在压力有三个基本判断：（1）化解农村债务将对农民负担形成巨大压力。有媒体曾经报道，目前全国乡村债务高达6000亿元人民币。我们根据在东中西部农村调查的个案分析，目前我国平均每个乡（镇）债务约300万元，村均债务东部地区约40万元（注：东部省L市L区14个乡镇负债总额1000多万元；P市S村2004年村集体全年应收公益事业费14.5万元，只收了5万元左右，加上出租固定资产收入4～5万元，全年可支配收入不足10万元，而同期全村专职人员6名，仅工资就需近10万元。2004年底，全村已拖欠乡村道路和桥梁建设、自来水管道铺设等工程应付款50万元左右（资料来源——《Z省农村调查》2004.12.21）。）、中部约60万元、西部约20万元。（2）乡级组织运转经费不足，有可能转嫁给农民。根据农调队的测算，全国乡级每年需要3700亿元才能维持正常运转，如果按支出的70％计算，乡村每年支出需要2590亿元，而当前年收入来源只有750亿元。这种状况在东部发达地区也不例外。（3）村级组织运转经费缺口很容易转变为农民负担。我们的实地调查表明，在不进行任何建设的情况下，维持一个村的日常运转（工资、办公费、报刊费）每年约需3—5万元的开支，但目前我国至少有30％的行政村集体可支配年收入低于这个水平。
3.新乡村建设所需大量配套资金，通过“一事一议”筹资筹劳的形式转嫁到农民身上，这是农民负担的重复压力。在统筹城乡发展的大背景下，借助农村制度创新和“三农”新政策的动力，我国新乡村建设事实上已由下而上广泛展开，有的地方称社会主义现代化新农村建设，有的地方叫全面小康示范村建设或生态文明村建设等。我国目前的新乡村建设表现出鲜明的区域差异：在贫困地区主要是农民生产、生活的基础设施建设，以增加农民收入为目的的农业综合开发（见例2）；在发达地区则表现为城市工业文明辐射下的农业产业化与合作化、乡村工业化、村落集镇化或社区化、农民生活方式市民化、基层治理结构民主化的大趋势。比如：苏南的“农田向规模集中、工业向园区集中、农民向城镇集中”；浙江的“万村整治、千村示范”工程，以及由此演化发展而来的农村社区道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化等。尽管新乡村建设存在区域差异，但所需投资中部分转化为农民新负担却是相同的（见例4）。
四、农民负担的新内容、新形式
我们发现，当前我国农民负担已不再是农业税、特产税、屠宰税、农业附加税等内容。农民负担的内容已由“税”再度转化为乡村组织运转费、农村基础设施建设配套费和农村公益事业维持费；农民负担的形式主要从“征收”转变为“一事一议”筹资筹劳，通过村民自治把不合理的负担合法化。
1.村级收不抵支的压力，通过“一事一议”筹资筹劳的形式直接转化为农民负担
我们从全国百强县中选择一个中等水平的农业大县作个案研究（见例1）发现，自税费改革和减免农业税以来，在农业比重大的县份，已有70％的村连续4 年收不抵支，每年支出缺口约占村集体可支配收入的22.2％。仅此一项，每年就需向农民转嫁人均15元左右的费用。如果再加上农村公共事业运转费用需求，每年需要由农民承担的公共财政开支人均达54.53元。
例1：我们曾经分别于2003年7月和2005年8月两次到东部某省D市调查。D市是县级市，属于农业大县，全市总面积2340平方公里，其中耕地面积157.3万亩，总人口115.94万人，其中农业人口73.35万人，全市403个行政村。
D市的整体经济实力并不差，已连续4年跻身全国县域经济基本竞争力百强县，排在百强的中等位次。2004年，D市GDP总值143.71亿元，人均12379元（1495美元）高于全国平均10561元（1275美元）的水平，财政收入9.137亿元，三次产业结构为26.0／41.9／32.1。全市城乡居民人均纯收入分别为11265和5095元。
即使像D市这样的百强县，村集体债权债务矛盾也相当突出。2002年， 全市曾经组织过较大规模的清减债务的工作，化解债务5000万元，村均已化解债务12.4万元。但该市目前村级债务仍然较大。据了解，截止2004年底，全市村一级总资产5.3亿元，其中债权2.6亿元，固定资产1.7亿元，货币资金1.0亿元；全市村级负债1.8亿元，其中必须偿还的债务1.2亿元（欠农户借款2500万元、银行借款3500万元，欠银行及农村合作基金3000万元，欠各种工程建设等应付款6000万元），村均必须偿还的债务还有29.85万元。
取消农业税后，该市每年要减少财政收入1.1亿元，占全市财政收入的12.01％。村集体更是入不敷出。据该市农村财务辅导站的统计，自2001—2004年以来，已有70％行政村的收不抵支。2004年，全市村级财政三项（占农业税的20％附加税中的三项提留、占农业税的10％农业税返还、转移支付）收入2500万元，零星土地、预留地、水面、房产等财产性出租收入大约1000万元（村集体基本没有二、三产业的收入来源），全市村级可支配收入合计3500万元左右，而全市村级总支出却需要4500万元，村级收支缺口合计1100万元，村均收支缺口4万元。 若按全市农业人口转嫁这笔开支，平均每人需负担15元。
事实上，该市为了弥补村级收支缺口，以及维系必须的农村公益事业（如农村小型水利、道路、植树造林等），2004年全市农村通过“一事一议”筹资筹劳形式收入4000万元。若按全市农业人口平均为54.53元；如果按耕地面积分摊，亩均25.43元。
2.新乡村建设在给“三农”现代化创造条件的同时增加了农民负担
政府以各种形式对新乡村建设投入了大量资金，但农民仍要承担相当沉重的配套费，同时，需要超负荷投资于拆迁费和新住宅建设。农民在新乡村建设中的投入也存在着区域差异。
（1）贫困地区农村基础设施建设配套费转嫁给农民。 贫困地区农民生产生活设施改造或新建，政府通过各种形式投入了大量扶持资金，但仍需农民分担公共设施建设的配套资金。（见例2）
例2：西部某省B市共三县一区，分别是国家级贫困县和省级贫困区。作者2005年8月实地调查了解到，B市B区的M村是2003年启动建设的扶贫新村。该村6 个村民小组，487户，1646人，耕地900亩。2004年，M村农民人均纯收入2200元。
扶贫新村建设是省里的工程，其内容主要是“五改三建”，即建池（蓄水池）、建园（庭院经济）、建家（家庭工副业）、农民住房改造（刷墙做脊）、改厨（沼气利用）、改厕、改水、电、改路（村通晴雨路、户通石板路）。通过“五改”达到五通（水电路及电话和电视光纤），从而增强农民收入能力和改善农民生活。我们在座谈中了解到，目前M村的建设工程已基本完成，共投入200万元。其中：扶贫新村建设列入国家项目资助计划，投入30万元；省市区三级政府投入扶贫资金50万元；镇政府配套投入约20万元。政府投入三项合计100万元，其余上百万元经费，村民只能通过小额贷款和“一事一议”等办法筹资筹劳。
（2）自发或政府推动的中心村建设， 使中等发展地区农民分担了更多的公共设施配套建设资金。作者2005年8月在实地调查中了解到，农民自发进行中心村建设，需要承受住房拆迁和新建、公共设施配套等负担，即使有政府推动或扶持，农民负担依然很重。（见例3）
例3：东部某省L县W村处于农村腹地，有24个村民小组，30个自然村，780户，总人口3500人，耕地面积5000亩，2004年人均纯收入2800元。该村从1999年开始自发地进行中心村建设。用全村18亩机动地作为中心村村址，然后动员农户自愿到中心村址上（按照统一的规划）建新居，并要求自己拆迁和复垦土地。因为没有任何资助，平整土地、通路、通水、通电等基础建设完全依赖拆迁农民分段分户完成。在这种情况下，农户住宅选址显得非常重要。因为选在耕地上或塘堰或水渠地段，进行“三通一平”的投资有很大差别，农民就用最原始的抓阄办法解决矛盾。经过几年努力，到目前为止，全村已有287户迁入中心村，中心村占地面积已达170亩（总规划248亩），37个自然村中已有7村全部拆迁并完成土地复垦（将来全部自然村拆迁可复垦土地1200亩）。作者在该村走访了第一批入住中心村的3家农户，了解到，在没有任何资助情况下，农户在中心村建设中的负担，每户用于“三通一平”和建房的投资约7—8万元，其中5万元左右是建房投资，2万元左右是本该由公共财政投资的配套建设费用。从2004年开始，该村被确定为H市L县的中心村建设示范村，此后政府扶持逐渐增多，包括：2004年县财政拨款42万元；2005年市财政拨款70万元，县财政拨款30万元（调查之日已到位20万元）。除此之外，国土部门下拨土地复垦费680万元（已全部拨到县财政局），可根据该村土地复垦进度随时资助。 我们在该市的另一个区了解到：在中心村建设中，农民拆迁补偿标准是，楼房270 元／平方米，砖瓦房按建房年代分别按180—200元／平方米的标准计算，土坯房分草、瓦房分别为100元／平方米和150元／平方米，其它临时性建筑40—80元／平方米。农民反应，这样的标准不能满足新居建设的资金投入（新居造价包含装修每平方米接近1000元），尽管这种投资形成的是农户固定私有财产，但突击性投资使农民仍觉不堪重负。
（3）发达地区的新乡村建设丰富多彩，推动了农村经济社会快速发展和转型，但同时造成农民新的负担。（见例4）
例4：案例1，东部某省D市S村共15个村民小组，1432户，3263人，耕地7645亩，2004年人均纯收入5000元。该村2005年上半年修水泥路4.2公里，每公里造价25 万元，总投入105万元。省政府两年前即承诺为农民办五件实事， 其中之一是村村通公路。该省规定，中部地区农村修建1公里公路，由省政府财政补贴15万元、 地县级财政分别配套1万元，加上镇政府及其他补贴，每公里资助额度约为21 万元（南部地区不补贴）。显然，发达地区政府对于农村基础设施建设的支持力度是很大的，但每公里仍然有4万元的缺口，需要通过“一事一议”筹资筹劳， 全村农民需要负担16.8万元。该村准备在2005年秋季（农历9月份动工）再将3公里泥土路改造为柏油路，预算每公里造价为12万元，财政资助每公里6万元，另外6万元（3 公里共计18万元）由村里自筹经费解决。该村集体年收入只能维持村干部工资和办公经费，修路的配套费事实上只能靠“一事一议”筹资筹劳。计算该村修建和改造公路配套费，农户就需分摊32.8万元，人均负担100.52元，占全年人均纯收入的20.1％。
案例2，长三角Z省J市W区城郊H村有25个村民小组，1008个农户，总人口2780人，其中农业人口2480人，耕地2000亩，2004年人均纯收入4790元。村集体年可支配收入76万元。该村从2002年开始农民小区建设，是J市农村现代化示范小区之一。小区土地规划标准为，5户宅基占地2亩（每户266.7平方米）、小区道路占地8—10米，非农建设用地由基层政府按国家征地模式办理，每亩补偿1.8万元，并由政府投资进行土地平整和通路通水通电等基础建设。目前规划的A、B两个小区，其基础建设已完成，总投资200万元， 这笔投资基本上由市区县镇财政分担。然后农户按照统一规划和住宅设计图，在小区修建住宅。每户三层带帽（歇山顶），建筑面积大约300平方米，总造价约30万元。截止作者调查日（2005.8.1），全村已有140户农民迁入小区。农民反映，拆迁补贴远不够新房建设的投入。
3.免税以后的配套改革、政策调整以及体制变化中农民需要支付较大的成本
免税以后，农民为配套改革、政策调整以及体制变化支付的成本大致包括四块：其一，随农业支持政策逐步实施和农产品价格上升而来的农资价格上涨，增加了农民负担；其二，统筹城乡发展、推进城乡一体化，农民要为迟到的“国民待遇”买单；其三，基层行政管理体制调整，尤其是合村并组、村改居等过程，农民要增加经济负担；其四，农村产业结构调整、农业经济开发、土地整理以及农业新技术推广，增加了农民投资风险，有的甚至造成对农户经济的致命打击。
在上述四大背景下，农民新增或被强化的负担有：（1）城乡社保一体化， 参保农民人均年缴费额将超过1000元。（2）过重的医药费、 计划外生育户缴纳的社会抚养费，以及正在推行的农村合作医疗或者大病统筹中的农户出资。（3）农民承受过重教育费负担已成为一个顽症。从东部某县的个案看，教育费负担大约占农民人均消费支出的8％。（4）农民拖拉机、三轮车、摩托车税费也是不小的负担。比如，东部S省某县一辆三轮车办驾驶证、行车证要700多元，养路费每年700元，证件年审费100元；F省某县每部摩托车平均175.25元／年，其中养路费48元、车船使用税31元、年检20元、保险105元、年检单项不合格调试费5元。（5）个体工商户交纳工商管理费60元／月，卫生费5元／月，其他收费210元（比如屠宰检疫费等）。（6）有线电视维护费每户13元／月（未并入市网的农户不需缴纳）。
五、解决农民负担问题的建议
农业要发展，综合生产能力需提高；农村需要加快建设、加快发展；农民生产生活条件要改善，收入能力要提高。哪一项都需要钱，没有钱是绝对不行的。但国家、地方政府和基层组织的财力有限，工业反哺和城市支持的力度还较弱。我们认为，在未来一段时间内，农民负担增加有其必然性。因此，农民负担不是靠堵、靠监督和高压政策能够解决问题的。我们建议：
第一，转变观念，逐步将“减轻农民负担”舆论宣传和社会心理，引导和调整到“合理农民负担”的社会舆论和心态上来。我们理解，取消或免征农业税并不是农村税费制度改革的终结，合理农民负担，需要进一步深化农村税费制度改革。按照公平负担、合理负担、合法负担的原则，重新安排农村税费制度非常必要。
第二，减轻农民负担的根本办法是发展农户、集体经济、农村社区工商业主经济，使农户、集体、工商业主具备承受合理负担经济实力；同时，通过制度规范，使村域三大经济成分合理分摊公共产品生产的成本。
第三，当前，工业反哺育农业、城市支持农村的目标，首先应该卸掉农民身上背负了50多年、本应由公共财政承担的沉重负担；在此基础上，逐步建立农村公共产品生产、供给体系以及运作机制，使农民真正享受公共财政的阳光，分享经济增长的好处。
第四，中国新乡村建设，不仅是现代化进程中防止农业衰落和农村凋敝的必然选择，而且是工业反哺农业、城市支持农村的重要载体和落脚点；不仅是统筹城乡、工农互促、协调发展的关节点，而且对于我国预防通缩、拉动宏观经济持续快速增长有重要作用。新乡村建设应该成为全国性的重要发展战略，建议及时启动并正确引导。新乡村建设一定要综合考虑国家财政、地方政府、村社组织和农民的承受能力，总体规划、分步实施、合理分担、量力而行。