初论公共预算过程的交易特征，本文主要内容关键词为：预算论文,特征论文,过程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
预算(Budget)一词源于拉丁文Bulga,原意为“皮革袋子”、“钱袋”，根据《美国传统辞典》的字源分析，其进一步衍化于古法语“Bougette”和中古英语“bouget”，意指国王存放公共支出所需货币的钱袋。在西学东渐过程中，中、日等东方国家将“预算”一词界定为财政用语使用，以总括政府的岁出与岁入。现代以来，对于预算过程的属性特征，主流观点认为，预算是政府的基本财政收支计划；管理学认为，预算是解决公共资源配置的重要管理工具；政治学认为，预算是具有较强政治性的活动；法学则认为预算是一种法律性计划，法治性是预算的根本特性①。
上述观点分别从不同侧面对预算一词的来源、衍化及其内涵进行了解说式分析，并对预算过程的属性特征进行了界定。从不同的研究视角出发，对于预算属性的分析都具有一定的正确性。然而，在现实预算管理中，如果进一步考察预算系统内部各利益主体之间的彼此博弈和互动影响过程，可以得出另一个非常重要的结论，那就是公共预算在属性特征上具有一种交易过程的倾向，预算是通过大量的政治交易产生的。公共预算作为一个政治决定程序，是政治家和公民(公共产品的消费者)之间的“交易”过程。析而言之，这种对预算交易特征的判断，大体可以得到来自以下几个方面的支持与佐证。
一、预算过程的交易特征符合现代经济学的基本原理
在标准的经济学定义中，公共预算乃至整个经济学的研究内容，是如何有效地配置稀缺资源。然而这并非是预算过程惟一的经济学解释，早在亚当·斯密时代，就曾对经济生活中的交易倾向有过深刻认识，“这种倾向就是互通有无，物物交易，互相交易”[1](P12)。现代制度主义的代表人物约翰·康芒斯更加强调与传统经济学“生产”概念相对应的“交易”理念，并进一步指出“生产”活动是人与自然的关系，“交易”活动是人与人之间的关系，生产活动与交易活动共同构成了人的社会生活的全部[2](P70-76)。公共预算作为处理人与人关系的再分配范畴，自然具有某种内在的交易倾向。
自20世纪中后期以来，随着公共选择理论的兴起，经济学被认为并非是(至少不仅仅是)一门选择科学或资源配置科学，而是一门交易科学。在本源意义上，经济学的研究主题是个人的交易倾向、交易过程和自由交易中自发产生的秩序，经济学的基本命题是个人之间的交易，经济学是关于交易契约的科学。循着这种交换范式(Exchange Paradigm)，公共选择理论将经济学界定为人类相互作用的合作安排，这种合作从最简单的两个人、两种商品的交易过程到多个国家组织的准宪法安排[3](P14、227)。鉴于财政理论是公共选择的理论之源，作为财政理论重要组成部分的公共预算，也就更多地体现了这一交易倾向。
预算过程作为一个集体选择问题，不论是公共预算的总体规模，还是预算资金的具体分配，都不同程度地体现了利益交换的倾向。就政府与公民而言，公民通过向政府交纳税收，换取了满足社会需要的公共产品。也就是说，在公共产出的提供和政府税收之间，存在着一种市场式的平等主体之间的权利交换过程。政府与纳税人之间本质上具有某种公平的交易关系，政府如何在各资金使用者之间有效地配置有限的预算资金，以及如何以最小的成本提供公共产出，必然直接涉及纳税人享受公共产品的数量与质量，以及纳税人的税收负担。
就作为预算资金使用者的各利益集团而言，它们通过争取有限预算资源的种种努力，换取了预算部门的相应资金配给。就预算部门而言，虽然其整体上追求的目标应是社会总效用最大化，但在承认政府官员个人也具有自身利益动机的前提下，预算管理者也具有以其掌握的有限预算资金，向使用者换取自身利益的内在冲动。就公民群体所形成的立法监督机构而言，虽然通过建立严密的监督制衡机制，可以抑制预算管理过程中的设租与寻租行为，控制公共预算的规模，但其代价是建立相应的公共选择机制所需要的交易成本。
二、公共预算的变迁演进就是一个彼此交易的过程
如果从预算制度的历史进程加以考察的话，其发展史也同样是一部各利益主体之间彼此竞争、讨价还价、谈判妥协的交易史。公共预算从产生之日起，就体现了新兴阶级与封建王室谈判妥协的交易过程。在通常的教科书中，往往认为现代预算是随着英国资产阶级革命而产生的，是暴力革命的产物，是阶级斗争的工具。然而通过对当时史料的进一步分析可以发现，现代预算在英国的产生与完善，经历了数百年的进程，其中尽管也有英国17世纪革命等剧烈变革，但总体上仍旧呈现出一种平和渐进的演变过程。在这一进程中，充斥着公共预算各利益主体之间的谈判与交易。封建王室通过让渡税收与财政支出的立法权利，维持了君主立宪的政体构架；新兴阶级通过渐进式的谈判交易过程，避免了更多的流血与牺牲；广大民众通过向代议机构让渡行使直接民主的权利，换取了代议制政府下对封建王室的间接监督机制。
公共预算在西方世界的兴起，也同样体现了交易特征。这种交易特征更多地表现为，各利益相关主体管理权转移的斗争妥协与谈判交易过程。在预算的早期阶段，往往更为强调古典预算原则中所倡导的“明确”与“约束”原则②，注重通过控制预算收支，实现立法机关对行政机关的有效控制。然而随着政府职能与规模的不断扩张，国家干预经济逐渐成为一种社会思潮，传统的古典预算原则单纯强调立法监控已不适应环境的变化，客观上要求政府行政机构在预算问题上拥有更多的主动性。20世纪50年代前后，出现了以加强政府财政权为主导思想的现代预算原则③。预算管理原则的演变，实际上也是立法机构与行政机构之间相互交易和妥协的结果。虽然现代预算原则是作为对古典预算原则的修正与补充而提出的，体现了行政部门追求预算效率的自主权；然而，各市场经济国家仍旧在相当程度上保留了立法机构对预算的监督与控制，古典预算原则的思想在现代预算管理中仍旧得到了体现。
三、现实中的公共预算具有更多交易过程的色彩
西方学者对于公共预算的经典定义之一就是，“预算是贴有价格标签的一系列目标”[4](P4)。这进一步表明，预算政策的实现需要以价格作为衡量彼此交换的尺度。在现实世界中，公共预算也同样体现了交易过程的色彩。就功能而言，公共预算体现了重新分配资源的经济内涵；然而，重新分配预算资源的过程，则表现为各利益主体之间的交易与妥协。那些受到负面影响的群体(包括政府机构)，会强烈抵制预算资源的重新分配；而来自于受益方的支持却往往是相对分散的。现实预算过程，本质上就是多数人的未来利益与少数人的既得利益之间的彼此博弈，其最终结果的达成则意味着双方讨价还价的交易结果。
在各国的预算管理实践中，交易或交换行为也同样是随处可见的。对年度预算法案的审议，就可以简单地视同各权利主体之间反复讨价还价的交易过程。许多西方国家预算编制与审议过程的时间跨度一般较长(如美国联邦预算编制始于预算年度开始之前大约十八个月)，从表面上看似乎是为了实现预算编制的细化，但实际上却提供了各政府部门、政府与国会之间彼此交换意见的充分空间。如果这种交易最终难以达成，即使提前一年半就开始编制的预算，也会出现因为预算未获国会通过而导致“政府关门”的局面[5]。
中国的预算过程也同样具有较强的交易倾向。计划经济体制下，预算草案的计划制订、修改和确定等，实质上都是在政府内部解决的，是各种政治力量在政府内部折冲樽俎的制约与妥协的产物[6](P10-11)。即使在今天，政府机构提供公共产品，以换取预算资金维持自身运转，仍旧是这些机构作为一种社会组织得以存续的合法性基础。何况，当前许多政府机构中仍流行着“跑部钱进”的说法，也从一个侧面说明了中国预算资金分配过程还存在着某种“暗箱”交易的特征。
实际上，中国每年各级预算的编制，都或多或少地体现了预算过程的谈判交易或利益交换。就预算收入而言，交易体现在财政部门编制的预算计划与税务系统的税收计划之间的协调和博弈过程。在财政预算由本级政府与人民代表大会确定，而税收计划通过税务系统垂直下达的体制下，这种谈判交易过程的色彩就更为明显。就预算支出而言，所表现出的交易特征就更加复杂了，主要体现在不同利益集团之间的彼此竞争过程中。对中国公共预算乃至政治生活产生影响的既有行业利益集团，也有地区利益集团，还有由特殊利益凝结而成的利益集团，如生产者利益集团、消费者利益集团等。从横向考察预算过程本质上是各利益集团之间彼此竞争的交易过程，而这些集团整体上又构成了预算资金的需求方，同预算资金供给者——政府预算部门展开交易谈判。从纵向考察，预算过程同样体现为在既定的财政体制框架下，上下级政府部门以及各地方政府之间，就优惠政策、投资项目和财政拨款等问题而展开的动态博弈过程。现实中的预算实际上就是上述交易过程的最终妥协与均衡结果。在时间序列上这种短期均衡的结果又成为下一年度新的预算博弈过程的谈判交易起点。
四、几点启示
首先，预算过程的交易特征是基于“经济人”假设的重要推论。在预算过程中，集体与集体行动是由个人和个人行动构成的，而个人参与公共预算活动的目的与其在生产和消费活动中的动机，并无本质上的不同，都是追求约束条件下的自身利益最大化。由于各利益主体都以追求自身效用最大化为基本出发点，而各利益相关方在预算影响结构中所处的地位各异，这就可能导致其目标函数之间的差异性。当然，承认预算主体作为“经济人”的主要动机是追求个人利益，并非意味着将利己主义作为一种美德，更不是将所有的人都机械地视为极端自私自利的人。经济人假说只是给定了一种考察公共预算利益主体行为模式的分析范式——当必须在若干取舍之间做出选择时，人们将更愿意选择那种能为自身带来“较多好处”的解决方案，各个主体都存在着损害公共利益的可能。就具体决策者而言，决策者往往根据自身对公众利益的理解来制定政策，而未必最大限度地符合社会公共利益。
其次，在预算过程中，不论是预算资金供求双方，还是立法监督机构，受其自身行为特征的局限，都或多或少地存在着某些先天性缺陷。如果仅仅通过约束与改善某一方的行为，往往难以达成提高预算资金使用效率的目的。现实的公共预算，需要在不同利益相关主体之间，实现某种程度的整合。通过构建某种共同治理的预算管理框架，才有望实现提升资金配置效率的目标。同时利益相关主体共同治理的模式，也体现了当代政府公共治理变革的发展潮流。政府治理所面临的复杂性、动态性与多元性的现实环境，使得治理过程绝非政府单方面行使职权的过程，而是政府与整个社会的互动过程。政府、社会、公民的共同治理已成为实现政府“善治”的客观要求。公共预算作为公共管理的重要内容之一，其治理模式的选型也应体现共同治理的发展方向。
再次，规范的流程仍旧可能产生非效率的结果。传统的预算管理侧重于组织过程的分析，强调规范的规则与程序对于预算管理的重要性。预算程序规范化意味着，如果预算程序是合理的，其结果也将是正确的。在这种“程序正义”将会引致“实体正义”的思想指导下，预算部门致力于通过确定法律条文将预算程序定义为所有政府部门都应遵守的道路规则。典型的做法包括将预算外资金重新归入统一的预算，建立及时反馈与信息可靠的会计制度等一系列流程规则层面的改革。尽管无论从理论还是实践层面的分析，一个有缺陷的预算程序确实无法实现效率目标。然而，法治基础上的预算程序和规则，并非确保预算过程取得效率的充分条件[7](P3)，良好的预算程序仍旧会产生不良的预算结果。许多发展中国家已经实行了标准的预算规则和国际组织推荐的预算方法，却仍旧无法取得令人满意的公共支出效果[8](P4-7)。其深层原因在于，这些规则与程序在制度移植过程中，未能就预算参与各方的利益及其分配予以充分的考量。由于预算过程各利益主体的动机不同，表面上良好的规则与程序，完全可能产生非效率的结果。因此，作为公共预算研究的基础性环节，有必要从利益相关方分析的角度，对公共预算各相关利益主体的动机、决策者与管理者之间的信息结构与传导机制、预算过程中的偏好表达与集体选择等问题加以考察。
最后，回顾现代预算制度的产生与发展历程，公共预算是作为以广大民众为代表的进步一方与旧有势力进行斗争的工具而产生的。其基本理论构架是：政府与公民之间存在着某种契约。在这一契约结构中，政府向公民提供公共产品(尤其是产权保护)，而公民则向政府纳税，政府是由纳税人养活的。作为财政资金的提供者——公民，自然有权全面了解政府是如何花费自己的钱的。其监督公共资金使用情况的主要工具就是公共预算。但就每一个公民而言，想要影响国家的政治决策几乎是不可能的。公民只有通过集体行动、结成利益同盟，才有望在预算决策过程中传达出自己的声音。因此，只有广大公众及其代表真正普及了预算知识，才能进一步审查并监督政府使用公共资金的效益情况。也只有这样才能真正体现“依法管好百姓钱”的预算改革目标，从而最终实现人民群众参政议政、当家理财的理想与追求。
注释：
①分别参见陈共《财政学》(中国人民大学出版社1999年版)、爱伦·鲁宾《公共预算中的政治》(中国人民大学出版社2001年版)、萨尔瓦托雷·斯基亚沃-坎波《公共支出管理》(中国财政经济出版社1999年版)、张馨《部门预算改革研究》(经济出版社2001年版)。
②在现代法治社会的建立中，为了限制封建皇室的财政权，新兴阶层提出了一系列通过立法机关控制政府财政活动的方法与原则，后来的学者将其概括为古典预算原则。古典预算原则中较具代表性的当属意大利财政学者尼琪(F.Nitti)提出的预算管理六项原则和德国财政学者诺马克(F.Neumark)提出的预算管理八项原则。
④时现代预算原则具有代表性的描述是，美国联邦政府预算局局长史密斯(H.D.Smith)于1945年提出的预算管理八项原则，也有人将现代预算原则称为史密斯预算原则。