完善我国地方税制的初步设想，本文主要内容关键词为：税制论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国地方税制中存在的问题
1.地方税体系建设缺乏科学依据。
目前，尚无统领整个税收体系的《税收基本法》和统领地方税体系的《地方税通则》。难以从法律高度对我国地方税收的性质、作用、立法原则、管理体制、税收法律关系主体、客体及主管体之间的权利与义务、中央与地方的税收立法权和解释权、各级税务机关职责等重大问题，作出科学、明确的规定。使地方税体系乃至整个税收体系建设缺乏依据和规范，抑制了地方政府加强税收管理的积极性。
2.地方税范围界定不规范，带有明显的过渡性质。
1994年实行的分税制，虽然按税种划分了中央税、地方税、中央与地方共享税，但在税种和收入的划分上尚存在界限不清和欠科学的问题。
其一，总体上将营业税和城市维护建设税划为地方税，作为地方固定收入，但又将铁道、银行总行、保险总公司的营业税和城市维护建设税划归中央及地方银行、非银行金融机构的营业税划归地方，这种多元交叉重叠划分的方法违背了国际分税制的规范标准，不仅与建立统一市场经济，实行政企分开的要求相悖，在实际操作中也难以确定收入归属，甚至发生混税、混库现象。其二，税种划出的功能配置欠缺，对收入职能考虑得较，多，对调节职能考虑得较少，不利于各级政府职能的实现。如，资源税的功能是调剂区域间资源条件的差异，使不同地区能在大体均衡的资源条件下开展竞争。但目前，除海洋石油资源外，均划归地方税收入，忽略了该税较强的经济调节功能。
3.地方税税制结构不合理，缺乏名副其实的主体税种。
现行地方税由营业税、房产税、印花税等16个税种组成，虽然税种不少，但除营业税外，其他地方各税均为税源分散、征管难度大、收入不稳定、征收成本高的小税种，收入规模偏小，难以满足地方政府支出的需要。目前，我国地方税占全国税收总收入的比重偏低。考察实行单一制和联邦制的国家，地方税一般占全国税收总收入的30%-50%，如1992年美国为33%，巴西为47%，印度为33%，与西方国家相比，我国地方政府职能更多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地区经济，事业发展所需的资金，现行的地方税收入规模难以满足地方事权的需要。由于收入小于支出，一些地方政府便通过征收基金，收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。这一不合理的“倒挂”现象，一方面削弱了企业的纳税意识；另一方面违背了市场经济下的公平竞争原则，使得中性税收原则在地方税建设中得不到贯彻和体现。同时，地方性收费也使税基受到冲击，不利于新税制的正常运行。
4.现行地方税制内外有别，不统一。
目前，内资企业适用内资企业所得税、车船使用税、房产税、土地使用税暂行条例；外资企业适用外商投资企业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税暂行条例。不仅不利于公平税负和内外资企业间平等竞争，也不利于我国税制与国际税制接轨，也不适应加入WTO新形势的需要。而且，由于涉外企业的税收政策比国内企业税收政策优惠，国内假“三资”企业越来越多，地方税收流失越来越严重。另外，真正与外商嫁接成“三资”企业的内地企业，大部分是国内规模大、效益好的企业，是地方税收的主要来源，由于企业性质的变更，享受所得税优惠，使地方税收大量减少而萎缩，地方财力更趋困难。
5.税制改革不到位，地方税税种在不同程度上存在不完善、不规范，过旧、过老的问题，有些应开未开税种，留下税收真空。
(1)地方税体系的有些税种，仍然沿用50年代出台的税法，如：农业税沿用1950年6月3日全国人民代表大会常务委员会第96次会议通过的《中华人民共和国农业税条例》等。
(2)与地方经济发展关系密切的城市维护建设税改革严重滞后，存在的问题越来越明显。
(3)遗产税、赠予税、社会保障税、证券交易税等税尚未开证。
二、完善我国地方税制的初步设想
为适应地方经济发展的客观需要，必须完善我国现有的地方税制。根据马斯格雷夫的税收划分原则，属于地方政府的税种应是税基分布均匀，税基流动性小，不易转嫁的税收。从各国的分税制实践来看，土地税和房产税等均由地方政府征收，针对我国的具体情况和特点，改革的总体思路可如此确定：
1.对宏观经济不发生直接影响的税种。
根据中央与地方的职能分工，中央政府肩负着调控社会经济运行的使命，涉及到全社会经济运行的经济手段，都应由中央政府直接掌握和控制。因此，凡是对整个国民经济产生全局性、战略性影响的税种，如关税、消费税等，都由中央政府掌握，划为中央税。地方政府在中央政府的领导下行使职能，运用经济手段以调控区域经济运行，促进地方经济发展，对一些调节地方经济的，中央政府在客观上不具备或没有必要去直接掌握的税种，划为地方税。这样，地方政府既可把它作为财政收入的来源，又可灵活运用其职能来调节地方经济。
2.税源分散，其形成环节不易掌握的税种。
根据财权与事权相结合的原则，中央既然肩负着调控宏观经济运行的使命，就需要坚实的财力作后盾。为了保证中央政府职能的实现和加强宏观调控的能力，很显然，在国家财政收入体系中税源稳定、且占据重要地位的税种应划为中央税。其余那些税源分散、且税源形成环节不易掌握的税种，应划为地方税。
3.收入的用途带有明显的地方区域性和受益性的税种。
每一级地方政府都要发展地方工农业生产，建立企业网点及各种服务设施，发展教育、卫生、保健和福利事业，创办必要的公共事业和公共设施，这就需要一定的资金，而征收地方税是筹措这些资金的主要手段。所以，地方税种的确立要注意支出的区域性或受益性问题，只有将支出带有明显区域性与受益性的税种划为地方税，才能使地方税做到征收有据，支出有益，充分体现其浓厚的地方性特色。
4.税源的形成带有明显的地方区域性的税种。
凡税源的形成与地方政府提供良好的外部环境密切相关联的税种．如营业税；或者与地方政府主观努力，积极开拓财源的行为有内在联系的税种，如资源税；或与地方原有的历史条件、地理环境有着不可分割的联系的税种，如屠宰税，把这些方面的税种划为地方税，有利于鼓励地方积极开拓税源与挖潜税源潜力，为地方提供稳定增长的财源，加速地方经济的发展。
5.针对地方特种经营行为而开征的调节税种。
随着社会主义市场经济的深入发展，各地方的多种经营方式与经营行为都会伴随出现，这对于推动社会生产力的发展，繁荣地方经济，无疑起着积极的作用。但是，基于一些特种经营行为已超过国家原有对商品流转课税的税种范围，因此有必要对这部分特种经营行为开征一些新的税种予以调节。
6.历史上的惯用地方税种。
对历史上的惯用地方税种如房产税、屠宰税、印花税等，地方政府和税务机关在税源的挖掘，收入的预测和征收管理方面，都有一套行之有效的方法和经验。纳税人对此也有良好的适应心理，容易接受。因此，世界各国在地方税种的选择上对历史惯例都比较重视，往往把此类税种划为地方税。
为此，笔者对完善地方税制提出如下初步设想：
(1)重新界定中央税和地方税
与现行部种划分相比较，设想主要作如下调整：
①将增值税共享比例由75:25改为60:40。
②将个人所得税由地方税划为中央税。
③将企业所得税划为共享税，由国税局征收，地方财政分享。
④将固定资产投资方向调节税由地方税划转为中央税。
⑤将所有的城建税划归地方，由地方负责征收。
⑥将资源税由共享税划为中央税。
(2)统一内外有别的地方税制
为了有利于内外资企业公平竞争和适应WTO的新形势，我国应积极创造条件，尽快统一内外资企业所得税，统一内外资企业的税前扣除项目及扣除标准，实行统一的税率及统一的优惠，实行国民待遇。此外，将外商投资企业、外国企业和外籍人员运用的城市房地产税、车船使用牌照税分别并入适用于内资企业和中国公民的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。
(3)改革城市维护建设税
改革的方向是改变该税的附加税地位，改变计税依据，扩大征税范围，把现在的城市维护建设税改为城乡维护建设税，面向所有地区、企业及个人征收，计税依据由依附三税计征改为以销售收入、营业收入和其它经营收入为计税依据，实行等级差别税率计征，使该税成为独立的地方税种。
(4)修订农业税制
一是农业税、农业特产税应分别立法，成立两个独立的税种，以适应税源的变化。
(5)开征新税种
①开征社会保障税。市场机制加剧企业竞争，建立现代企业制度也包括企业的兼并制度、用工制度、破产制度。这就要求尽快建立社会保障制度。为了解决社会保障制度的资金来源，应比照国际上通行的做法开征社会保障税。
②开征遗产税与赠予税。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，以及个人财富的积累，开征两税已势在必行，这对于合理增加国家财政收入，抑制社会成员间的收入过分悬殊，促进社会公益事业的发展，都有着积极意义。
③开征证券交易税。随着市场经济和股份制的迅速发展，应开征证券交易税，以合理调节收入，鼓励投资，限制投机，强化证券交易管理，促进我国证券市场健康发展。
(6)实行费改税
目前预算外资金管理失控，带来了一系列的社会、经济问题。要解决好这一问题，必须从资金所有权上着手，实行费改税，利用税收手段解决预算外资金问题。对于一些金额较大、影响较大的、普遍的收费项目，可以改费为税，由地方税务机关征收，统一上缴财政金库。这样做既可以解决当前收费标准不统一，收费项目杂乱，乱收费乱摊派严重的问题，又可接受地方政府统一管理，统一分配，保证专项资金专项使用，增加地方政府的宏观调控能力。如：将教育费附加改为教育税，养路费改为燃油税等。为确保地方税完整，应比照世界通行的做法制订《税收基本法》和《地方税通则》，用法律形式规范中央与地方在地方税上的各自管理权限，对地方税收的立法权、收入规模、可开征的税种、可调控的税率范围、征管制度等重大问题作出规定，以促进地方税体系的建立和完善。
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