论社会系统生态性转型及其地方政府管理职能定位与体制变革，本文主要内容关键词为：地方政府论文,管理职能论文,体制论文,生态论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在非生态性社会系统向生态性社会系统转型时期，地方政府的定位应该是：由全能政府向有限政府转变、由人治政府向法治政府转变、由权力政府向责任政府转变、由封闭政府向透明政府转变、由管制政府向服务政府转变、由低效政府向高效政府转变等。如何实现这些转变，应该注重以下五个方面问题：
第一，在体制改革方面，要重新定位党政、立法与司法的职能
对于地方党委体制，要注重提升地方党委执政理念、改进地方党委执政方式、科学定位地方党政关系、探索地方干部选任制度、完善地方干部考评体系和创新地方干部监督体制；对于地方人大体制，要切实构建起地方人大制度平台、创新地方人大工作体制和强化地方人大职能作用；对于地方行政体制，要注重三个深化：在全面贯彻实施我国《公务员法》的基础上，深化地方行政体制改革、深化地方行政机构改革和深化地方人事制度改革；对于地方司法体制，要务实确定司法改革目标、明确司法改革原则、改革司法领导体制、探索司法制衡体制和健全司法保障体制。
第二，在机制创新方面，要重新定位决策、执行、运行和监督的职能
对于地方政府决策机制，要注重建立科学民主、程序规范和责任追究的决策机制；对于地方政府执行机制，要完善行政审批运行机制、健全依法行政、高效低耗的行政运行机制和公共财政运行机制；对于地方政府监督机制，要完善行政监督的管理机制、打造权力监督的制衡机制和探索防治腐败的长效机制。
第三，在政府管理绩效评估方面，要全面考虑社会系统的环境因素
在进行政府管理的绩效评估中，一方面，要充分重视地方政府绩效形成的客观社会系统生态环境，如政府绩效的实际实现、形成政府绩效的现实问题和影响政府绩效的国内外政治经济诸多因素；另一方面，要从和谐社会、科学发展和正确政绩三个方面来设定地方政府绩效评估的目标体系。
第四，在社会系统生态性塑造方面，要特别注重对市场经济的培育、企业再造的引导和社会文化的整合
对于市场经济的培育，要考虑资源优化配置的“两只手”，从“无形之手”充分研究市场失灵，从“有形之手”仔细研究政府失灵，实现“两手结合”与合理定位；对于地方政府引导企业再造，要科学定位政企关系、科学管理国有企业和大力发展非公企业，实现社会系统整体生态的主导性和特征性；对于社会文化的整合，要把握社会文化的本质特征、价值作用和发展动态，以弘扬民族文化、发展先进文化、培育市场文化和提升公民文化为目标，实现社会文化的整合，实现社会系统整体生态的正确价值导向、定位社会系统持续发展的价值基础。
第五，在社会系统良好生态持续发展方面，要充分认识、重点突出、难点突破，实现社会系统良好生态的维护与保持
现阶段，要充分认识坚持社会系统可持续发展的重大意义；充分把握影响我国社会系统可持续发展存在的主要问题；把握实现我国社会系统良好生态持续发展的两个重点，一是城市发展，二是“三农”问题；突破我国社会系统良好生态持续发展的难点问题，即全面实现社会系统内的保障体系和社会稳定。
一般而言，我们认为，非生态性社会系统向生态性社会系统转型可以分为四个阶段：转型前期、转型初期、转型中期和转型后期。在这四个不同阶段，地方政府在制定政策时，要充分考虑与研究在四个不同阶段社会系统的生态环境，制定出推进社会系统生态转型和社会系统持续发展的政府管理体制。
社会系统的生态体系中，公共管理是最重要的子系统，是推动社会系统生态性转型的导向性区域。而公共管理的主体有两个：一个是社会自主管理主体，一个是政府行政管理主体。前者和后者互相提供基本的活动余地和范围，规定活动方式和规则，互相进行必要的补充和协调。政府效能在很大程度上受到社会系统特别是社会自组织和自治机制成熟程度为政府所提供的活动余地和条件的制约，是在二者之间的互动关系中实现的。所以，政府适应社会系统的状况是衡量政府效能的首要标准，而政府自身在实现社会效益的过程中所耗费的成本和收益的比率，是衡量政府效能的第二标准。在现实地方政府公共管理活动中，这两个标准常常不是平行的，有时也会出现二律背反的状况，这就造成政府效能衡量标准的复杂性。由于这样的复杂性，再加上社会系统处于生态性转型时期，地方政府要制定出指导行动的好政策、好体制，就必须充分考虑社会生态性转型时期不同阶段的复杂情况。
第一，转型前期的管理体制变革
在社会系统生态性转型前期，需要进行管理的公共事务在结构与数量上基本稳定，管理空白比较少。如果社会自治能力比较强，可以通过社会组织自主管理的社会事务比较多，那么社会给政府管理提供的活动余地就小，为政府进行管理创造的外部条件就相对好些，这时就要求减少政府公共管理职能，缩小政府的规模，政府管理成本就会相应降低。如果社会自治能力比较弱，通过社会组织自主管理的社会事务比较少，社会为政府管理提供的余地相对较大，同时为政府进行管理创造的外部条件相对差一些，这时就要求增加政府职能，扩大政府规模，政府管理成本就会相应提高。但是，应该注意相对于特定环境的政府效能往往是复杂的。
第二，转型初期的管理体制变革
在社会系统生态性转型初期，需要进行管理的社会事务一方面在数量上大规模增加，另一方面其结构也会大幅度改变，这时社会自治与政府管理也必须随之发生变革。但是一般情况下，社会自治能力和政府管理能力的提高与社会变迁速度相比总有一定程度的迟滞性，需要一个提高和成熟的过程。所以，在最初一段时期内，双方都会不适应社会生态环境的剧烈变化，因而会产生社会管理上的“真空”，必须尽快弥补管理的真空，否则就会导致社会秩序的混乱。在通常情况下，行政文化传统深厚的国家，政府能力往往比较强，能够比较快地形成新的管理机制，填补社会管理的空白，而社会自治能力的提高则相对滞后；在具有悠久社会自治历史传统的国家可能恰恰相反，如果社会自治能力比较强，能够比较快地形成新的自治机制，填补社会管理的空白，而政府管理能力的提高相对滞后。这时，社会与政府之间的关系就会出现不平衡，不论是前一种强政府弱社会，还是后一种弱政府强社会，都是不可避免的，不能简单地通过政府所耗费的成本和收益来评判它的效能。
第三，转型中期的管理体制变革
在社会系统生态性转型中期，需要进行管理的社会事务开始趋向明朗，社会自治组织逐步得到发展，社会自治机制和管理能力有了一定的提高，这就给政府提供了新的外部条件，要求政府转变职能，相对缩小规模，降低管理成本，扶持社会自治机制的成熟和自治能力的提高。但是由于受到体制惯性的作用，这往往是政府规模膨胀难以消肿，职能僵化难以转变，管理成本的剧增难以降低，同时还要付出相当数量的改革成本的时期。这时政府效能就会大幅度降低，甚至效能相反，对社会自治能力的提高起到阻碍作用。在这种情况下，强政府未必是效能好的政府，弱政府未必是效能差的政府，该增加的成本又必须增加，所以不能简单通过经济效益评判方法来评判这一时期的政府效能。
第四，转型后期的管理体制变革
在社会系统生态性转型后期，需要进行管理的社会事务通过量变达到了新的质变，并开始趋向稳定，社会自治组织得到充分的发展，社会自治能力比较高，社会自治机制比较成熟，这时社会给政府留下的活动余地会大大缩小。但是，政府管理效能的类型并不是简单重复社会系统生态转型起步之前的状态，而是在社会系统生态转型中期进行量变的基础上，巩固新的政府管理机制和能力，形成稳定的政府职能结构，政府改革和管理的成本支出将会大大减少，这时政府的规模有可能是小的，但政府效能并不一定是弱的，很可能是效能比较高的强政府。所以，不能仅仅根据政府的规模“大”、“小”来评判政府的强弱。也就是说，在社会系统为政府提供的特定社会生态环境条件下，政府与社会之间在能量交换中，不断地由协调达到不协调，继而由不协调达到新的协调，二者之间的互动关系呈螺旋式上升的态势。正是由于这种错综复杂的互动关系，造成了政府效能评判标准的复杂性。但是，无论这种评判标准怎样复杂，社会自治组织是社会经济活动的基础主体，政府是社会自治组织的补充主体。政府的有效性在于对社会的适应性和补充性，必须遵循社会决定政府、政府服务于社会这一基本原则，以不破坏和妨碍社会自治机制发挥作用为标准，不能以政府自身的强弱为标准。在这一原则前提下，可以认为，满足社会需要程度高，能够恰当地补充社会自治机制之不足，同时占用劳动和劳动耗费少的政府，就是效能好的政府，反之，就是效能差的政府。所以，减少和淡化政府的作用并不是政府改革的终点。为了更好地发挥社会系统自治机制的作用，增进社会的福利，必须同时提高政府的效能，发挥政府应有的作用，提高政府的能力。通过分析转变政府职能，促进政府行政管理与社会系统自主管理之间关系的合理化程度来考评政府效能，在政府与社会系统之间的互动关系中评判政府效能是我们的基本方法。