纵向行政体制改革：重点领域和思路选择，本文主要内容关键词为：纵向论文,体制改革论文,思路论文,重点论文,领域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政体制改革是一项系统工程，可从横向和纵向两个层面来考察。横向改革是指对同一级政府内外关系的调整；纵向改革是指对不同层级政府关系的调整。在以往改革中，我们对横向上的改革比较重视，进展较大，对纵向上的改革则规划不够，力度有限。进一步推进行政体制改革，应当把纵向改革提上重要日程，理顺各级政府之间、各级部门之间的关系，争取有所突破，使之与横向改革相互促进、相互协调、整体推进，为科学发展提供体制上的保障。本文就纵向改革中的职能配置、权限划分、垂直管理、部门关系和层级设置等问题，进行探讨，提出改革思路。
一、中央政府与地方政府的职能分工方面
合理配置各级政府的职能，是理顺政府间关系的前提和基础。只有做到分工合理、责任明确、相互配合，才能充分发挥不同层级政府的功能作用，提高政府管理的整体效能。然而，我国政府间职能的合理划分问题，无论在理论上，还是在实践上，并没有得到真正解决。从宪法规定和实践做法看，除了国防、外交等几项事务被明确划归中央政府外，其他事务都实行分级管理，从上到下进行层层分解，层层细化；上级政府有的，下级政府也有，只有范围大小之分，而无具体内容之别，职能配置基本相同；对一件事情，往往都负责，又都不负责；有利益争，有责任推；出了问题说不清是谁的责任，成为导致上下职能错位、责任不清、权责脱节的体制因素。
那么，政府间职能应当如何划分？根据什么划分？从国内外经验看，一般可分为三大类：一是中央政府的专有职能，主要是管理事关国家主权、国家整体利益和需要全国统一管理的公共事务；二是地方政府的专有职能，主要是管理与地方利益或与当地居民利益直接相关的公共事务；三是中央和地方共有职能，主要是管理跨区域的、地方无力完成的、客观上无法分清归属的公共事务。为了区分上述三类职能，需要遵循一些基本的理论原则。主要包括：（1）效率原则，即根据效率高低来确定一级政府应管理哪些事务，例如铁路、航空、电力等规模经济特征明显，集中管理比由分散管理更有效率，可作为中央政府的职能。（2）公正原则，即根据是否有利于促进社会公正来划分职能，如收入再分配，由中央承担可保证全国范围的公平分配，可作为中央政府的职能。（3）受益范围原则，即根据一项事务的受益范围来确定管理层级，如公用事业、住房等，受益对象是当地公众，可作为地方政府的职能。（4）外部性原则，即根据一项事务是否具有“外部效应”来确定由哪一级政府承担，如教育、环保等具有较强的外溢效应，可作为中央和地方的共有职能。
党的十七届二中全会通过的《关于行政管理体制改革的意见》提出，“各级政府要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点”。落实这一要求，关键是明确中央政府与地方政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的分工。
——经济调节。这应属中央政府的职能，特别是宏观调控应属中央政府专有之责，因为只有中央政府才具有货币、利率、财税政策等宏观调控的手段和权力，地方政府则没有这项职能，在有些情况下甚至是被调控的对象。应当明确，不能层层搞宏观调控，防止以调控的名义干预微观经济，使地方政府职能转变到为发展创造良好环境上来。
——市场监管。市场监管应属中央、地方各级政府共有职能，但分工有所不同，中央政府应侧重确立规则和监督执行，消除地方封锁，维护全国市场统一，县以上地方政府（乡镇的市场监管机构现为县市派出机构）应侧重市场监管的执法。
——社会管理。在这一职能中，收入再分配，具有促进社会公正的性质且需运用财税调节，应以中央政府为主，省级政府也可发挥地区性作用；促进就业、社会组织管理、维护稳定、应急管理等事务，应由各级政府分级负责，分工上中央侧重制定法律政策，地方侧重具体执行和管理；基层各种社会事务管理，直接面对社会和公众，应由省以下地方政府负责。
——公共服务。视类型可分三块：全国性公共服务，如铁路、航空、邮政、国道、国家级公共设施等，由中央政府提供；地方性公共服务，如住房、公用事业、城市规划建设、地方道路、地方公共设施、消防等，由地方政府提供；跨区域性公共服务，如教育、医疗卫生、科研、环保、跨区域的公共设施和道路交通等，由中央地方共同提供，在分工上中央应侧重政策法律、标准规范、资源分配、促进均等化等，地方应侧重直接为社会公众提供服务。
二、各级政府管理权限的划分方面
目前政府间管理权限划分存在着不合理、不规范、不明确的问题。一是中央集权仍比较多，许多地方性的事务仍然要拿到中央部门进行审批，“跑部钱进”现象及驻京办的腐败问题，皆与此有关。二是权责脱节，通常是上级政府的权力大、责任小，下级政府的权力小、责任大。三是缺乏稳定性，政府间管理权限划分缺乏明确的法律界定，权力行使边界模糊，时而收权，时而放权，缺乏稳定的预期，导致各种各样的短期行为。
政府间管理权限调整，涉及权力利益分配等一系列复杂敏感的问题，如上级政府权力多一些，下级政府权力就少一些，反过来也一样，客观上存在着此消彼长的关系。如果抽象地谈政府间权限划分，往往会争论不休，讨价还价，在“博弈”中形成收权放权的循环往复。那么，应当根据什么来划分？应当说，权力是用来履行职能的，一项职能归哪一级政府承担，与该项职能履行相关的管理权限也应归哪级政府，不能脱离职能来划分权限，否则势必造成有责无权、有权无责。
第一，以职能定权限。属于中央政府的专有职能，管理权力应集中于中央；属于地方政府的专有职能，管理权力应归地方；中央和地方的共有职能，中央政府主要行使决策权和监督执行权，地方政府主要行使管理权和执行权，做到责权一致。
第二，以事权定财权。一是在逻辑顺序上，首先确定各级政府的事权，而后再确定财权划分，不能“本末倒置”；二是使财权与事权配置相匹配，一级政府承担了多少支出责任，就应有多少财政收入作为保障；三是上级政府如果委托下级政府承办事务，或者出台下级政府增支的政策，应提供相应配套资金；四是在地区间发展不平衡的现状下，中央和省级政府应加大对欠发达地区的转移支付力度，促进均衡发展和公共服务均等化。
第三，以法律定权限。应当按照依法行政、建设法治政府的要求，加强政府组织立法，依法界定政府间的管理权限，使各级政府权力行使有明确的法律依据或授权，如有调整改变也要通过立法程序，增强政府权限划分的规范性和权威性。
三、垂直管理体制的调整方面
垂直管理主要是中央部门履行职能的一种形式，实质是中央与地方关系的制度安排。改革开放后，我国实行权力下放，扩大地方自主权，促进了经济社会的发展，但同时也出现地方保护、市场分割、“上有政策，下有对策”等现象，在这种背景下中央政府加大了垂直管理的范围和力度。随着垂直管理的不断增加，又出现了地方政府职能受到肢解、统筹协调能力不足、权责不对称等等新的问题，“看得见但无权管”或者“有权管但看不见”现象十分普遍，垂直管理与地方政府之间的矛盾日益凸现。
对于如何解决垂直管理中的新问题，目前存在着广泛的争议，有的主张继续强化，有的主张尽量减少，有的主张加强协调配合。问题的关键不在垂直管理的多与少、强与弱，而在是否应当垂直管理，在哪些领域实行垂直管理，因为中央垂直管理有特定的适用范围和条件，属于中央政府的职能才有必要垂直管理；属于地方政府的职能，就没有必要垂直管理，不能一出现这样那样的问题就想到垂直管理，否则势必与地方管理产生矛盾冲突，难以持久。事实上，目前各地反应强烈的问题也集中在不该垂直的领域。因此，应当以职能划分为基础来调整垂直管理。
凡是中央政府的专属职能，一般可实行垂直管理，机构、编制、经费、人事、业务等都归中央主管部门，如海关、国税、金融、出入境检验、质检、铁路、民航等部门，都是如此。目前需要调整的领域：一是社会保障事务管理，从受益范围、实现社会公正等方面看，更适合由现在的分级管理改为中央垂直管理，以建立全国统一的社会保障服务体系，实现个人社会保障代码全国通用，社保关系全国续转，社会保障基金全国统筹和发放，为全体人民提供方便公正的社会保障服务。二是工商、质监等事务管理，从性质、范围、效率等方面看，不是省级的专管事务，也不是中央的专管事务，应属各级政府的共管事务，可考虑由现在的省级垂直管理改为分级管理，以提高各级政府的统筹协调能力。
凡是地方政府的职能，不适合由中央垂直管理，而是由地方政府实行块块管理，机构、编制、经费、人事、业务等都归属地方政府管理，如市政建设、公用事业、休闲娱乐、基层社会管理等事务，都由地方政府自主治理。
凡是中央和地方的共有职能，原则上仍然实行现有的管理体制，不采取实体性垂直管理的形式。对于容易发生条块矛盾的领域，中央部门可设立派出机构，主要从事执法监督和督办，不承担实体性的事务，也不替代地方负责的事务，这种形式可看作是一种督办性的垂直管理。例如，在环保、土地、市场准入等领域，地方保护、违规操作现象比比皆是，全局利益和局部利益常常发生冲突，对此，有的中央部门设立了督办性的派出机构。其他面临同样问题的管理领域，也可考虑类似做法。
四、各级政府部门关系的变革方面
在现行条块结合的管理体制下，地方政府部门与上级部门之间存在着业务指导或领导关系。在大部制改革的背景下，这种上下级部门之间“一对一”的纵向关系面临着冲击。从实际情况看，2008年国务院机构改革在实行大部制方面迈出重要步伐，共撤销4个正部级机构，新组建5个大部门，涉及调整变动的机构有15个。地方各级政府的机构调整，大多与上级政府部门调整保持一致，有些则从各地实际出发，因地制宜设置政府机构，探索实行“大厅制”、“大局制”。改革中一个无法回避的问题是，不同层级的政府机构改革方案有所不同，上下级部门的对口衔接关系也势必发生变化。在现行“一级下管一级”的体制下，如果不解决上下部门之间如何对口衔接，就可能影响正常的纵向业务关系，或者受到条条部门各种方式的干预，如工作考核“不达标”，投资项目可望而不可即，与业务会议无缘等，不得不走“回头路”，这种情况在以往地方机构改革中屡见不鲜。
这就需要改变传统部门必须“一对一”的对口衔接模式。根据这次政府机构改革方案，“需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构因地制宜设置”，不搞“一刀切”。这样，会出现三种模式选择：一对多，多对一和一对一。这三种模式都应视为正常的上下对口衔接，上级行业部门不能因为与自己的选择不同而加以干预，这无疑可以为各级政府改革留有更大的空间。
五、行政层级的减少优化方面
中国目前设有中央、省、地、县和乡5个层级政府，行政层级偏多，不利于提高行政效率，降低行政成本。如何减少行政层级，学术界和实际部门提出了各种设想。相比之下，比较合理的方向选择是探索省直管县市体制，减少地级市管理层级（地级市仍存在）。从发展上看，实行市管县的本意，在于以城市带动农村，实现城乡协调发展，但许多城市并没有起到带动或辐射农村的作用，而是将资金、项目、人才等资源留在城市，形成“市占县”、“市刮县”，结果反而扩大了城乡差距。从效率上看，原来的地区行政公署变为一级政府，多出来一个层次，加大了行政成本。从法律上看，本来就没有地级政府（除自治州外）设置的规定。从财政上看，目前全国多数省份都在推行“县财省管”改革。从管理上看，现代交通、通讯和管理手段为扩大管理幅度提供了技术条件。从国际经验看，发达国家省（州）政府直接管理的事务有限，管理幅度也很大，如美国每个州平均管理的县市在450个左右，日本每个都道府县平均管理69个市町村。因此，实行省直管县，不仅必要，而且可行。
实行省直管市县，扩大省级管理幅度，需要具备一定的条件，诸如省与县市之间职责划分合理，都有各自的职责范围和重点；市县政府对职责范围内的地方事务有充分的自主权限，能够独立地处理本地公共事务；在财政预算收支上，有自主决策权和支配权，有稳定的可预期的财政收入来源（财权划分、转移支付、或其他筹资能力）；在国家法律框架内有制定规章权和行政管理权等。具备这些条件并不是一朝一夕可以完成的事，需要从各地实际出发不断探索，应将扩大省级管理幅度作为改革方向，逐步加以实现。