中美轮胎特保案的法律困境及WTO下的贸易政策，本文主要内容关键词为：中美论文,轮胎论文,困境论文,特保论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D996文献标识码：A文章编号：1001-5124(2010)01-0090-06
2009年4月20日，应美国钢铁工人联合会申请，美国国际贸易委员会(ITC)对中国乘用车和轻型卡车轮胎发起特保调查。2009年4月29日，美国国际贸易委员会正式启动对中国轮胎产品的特保调查，并于2009年6月29日，建议在现行进口关税(3.4％-4.0％)的基础上，对中国输美乘用车与轻型卡车轮胎连续3年分别加征55％、45％和35％的特别从价关税。期间，国内产业代表团赴美沟通，无果。2009年9月11日，奥巴马宣布对中国轮胎实施三年惩罚性关税，即在未来三年内分别对中国输美轮胎征收35％、30％和25％的从价特别关税。根据美国法律程序，该案特保措施将于9月26日之前生效。本案是美国奥巴马政府对中国发起的首例特保调查，受到中美业界的广泛关注，中国商务部官员就此案多次与美方相关部门进行交涉。
一、中美轮胎特保案的事实考量和争议焦点
自从中国加入WTO，贸易问题一直是中美关系的重要话题。在轮胎特保案之前，由美国对华贸易逆差问题而引发的对华反倾销、反补贴案件为国人所熟悉，我们也建立了有效的应对机制。但本案所反映的特殊保障措施，业界并没有予以足够重视。其实，在本案发生前，美国布什政府就曾对中国发起六起特保调查，但最终均未采取特保措施。可以说，奥巴马政府同意并采取对我国输美轮胎的“特保”，是在特殊时期基于经济上和政治上的特殊考量。
对于奥巴马政府的这一决定，美国各界有不同的反响。美国钢铁工人联合会作为这起特保案的起诉方对这一决定表示满意，但工会要的只是借轮胎制造提高就业率。根据该案的工会经济顾问所言，“实施保护主要是防止更多的美国轮胎厂关闭和该产业仍然庞大的就业机会的丧失”。①然而，中国最大的轮胎生产商佳通轮胎美国分公司执行副总裁维克·德罗利奥更是明确表态：“奥巴马此举与其早前声称的反对贸易保护主义的公开承诺自相矛盾，这样做不但不能增加美国的就业岗位，而且会加重普通消费者的负担。”②另外，美国轮胎产业协会、美国轮胎自由贸易联盟、美国汽车贸易政策理事会、美国零售业领导者协会等业界组织也明确反对对中国轮胎采取特保措施的议案。与此同时，美国主流媒体也纷纷对此展开评论。《华尔街日报》2009年9月14日刊登文章认为，中国输美轮胎大部分都是低价轮胎，新实施的特保关税将给购买低价中国轮胎的美国消费者带来沉重打击。15日《华尔街日报》的社论更是以“保护主义总统”为题，指出奥巴马正在违背美国一贯奉行的自由贸易原则，这是一种玩火行为，损害的是美国的利益。2009年9月13日《华盛顿邮报》发表社论指出，美国轮胎制造商关闭本国工厂，该行业工作岗位减少，这些都是事实。但事实的背后，究竟是由于中国进口轮胎的冲击，还是经济衰退与美国轮胎制造商向高端产品转移的结果？③美国主流媒体的质疑或许可以说明一切事实。
对于轮胎特保案，不仅美国国内各界态度不一，中美双方更是针锋相对。美方指控中国输美轮胎激增，损害了轮胎产业的利益，致使工人大量失业。中方回应指出中国轮胎出口不是造成美工人失业直接原因，美国一旦对中国轮胎采取特保措施、关闭了中国出口轮胎的大门，反而会加重美国工人的失业。中方进一步指出，美国轮胎制造商采取产品升级战略，放弃了利润较少的低端轮胎市场，而中国轮胎大多是低端产品，进口中国轮胎不会损害美国轮胎产业，反而为美国轮胎经销商在流通环节创造了大量的利润。华盛顿智库美国传统基金会中国经济问题专家史剑道的观点代表了我国业界和多数学者的观点：对中国输美轮胎实施特保措施不仅对中国轮胎企业和工人造成沉重打击，而且也有悖于美国的整体国家利益，可谓损人不利己。④那么，美国对华采取“特保”措施是否是一种“双输”行为？一起针对轮胎行业的案件为何能引起中美两国首脑、业界、学界、行会、媒体等广泛关注？轮胎特保案中的事实争议以及合法性认定并不是一方能说了算的，该案中存在的各种问题及争议都有待我们对WTO框架下的特殊保障条款展开分析。
二、中美轮胎特保案的法律争端和实质：考察美国特保“421条款”
《中华人民共和国加入WTO议定书》(以下简称《议定书》)和《中国加入WTO工作组报告书》(以下简称《报告书》)是各成员对中国适用特殊保障措施的法律依据。《议定书》第16条所规定的“特定产品过渡性保障措施”以及《报告书》第240-245段的具体规定，承诺了可针对中国实施特别保障措施，从而为中国“特定产品”的出口设定了障碍。除了中国的自制承诺和WTO的相关规制外，其他部分国家也根据相关条款制定了国内法规，并在实践中予以实施应用，美国特保“421条款”⑤就是美国对华特殊保障措施的重要立法。在中美轮胎特保案中，《议定书》和美国特保“421条款”起着重要的作用。然而，由于此案发生的具体背景和审查主体的特定性，美国特保“421条款”则是最重要之法律依据。
依据美国特保“421条款”，在中国加入WTO后的12年内，若中国出口至美国的产品数量增加或者所依条件，对同类产品或直接竞争产品的美国国内产业造成或威胁造成市场扰乱，美国总
统可以在防止或补救市场扰乱必需的限度和时间内，针对中国产品加征关税或实施其他进口限制手段。因此，特保措施调查主要确定是否存在市场扰乱，而认定市场扰乱是否存在主要考察以下四个因素：相同或直接竞争产品和国内产业；迅速增长的进口；国内产业遭受实质损害或实质损害威胁；中国进口的迅速增加是造成实质损害或实质损害威胁的重要原因。
首先，看进口增长要件，这是中美双方的一个争议点。美国钢铁工人联合会在请愿书中指出，从中国进口的消费用轮胎从2004到2008年进口数量增加了215％，金额则成长295％；中国抗辩指出，在2007年至2008年间，中国输美轮胎总金额占美国消费的比例仅增长2.7个百分点。今年前五个月对美出口额下降超过15％。《1974年贸易法》第421节没有关于增长的时间选择和详细情况的规定，但是依据美国特保“421条款”，增长必须是“迅速”的、不论是绝对的还是相对的、近期发生的并持续存在的。[1]显然，美国立法在考察“迅速增长的进口”这个因素中，采取了模糊的标准，增强了自由裁量权。美国ITC在考察进口增长这个要件的时候选定了2004年至2009年这个时间段，指出增长的绝对量，肯定了中国进口的迅速增长。中国关于近期出口的非迅速甚至下降，即2009年上半年比2008年上半年同期下降了16％的抗辩，明显不同于美国的判断标准，也不足以构成实质性抗辩。
再看“国内产业遭受实质损害或实质损害威胁”这个要件，这也是中美双方的一个争议点。美方指出，中国进口轮胎的增加造成了美国失业率提高，一些工作倒闭，伤害到了轮胎产业的正常发展；中方抗辩指出，美国轮胎工厂关闭的原因并不是中国输美轮胎增加，而是因为美国轮胎制造商采取产品升级战略，放弃了利润较少的低端轮胎市场，而中国轮胎大多是低端产品，并不构成对美国轮胎的威胁。根据WTO等特保条约，进口产品对国内产业的影响，一般包括对国内产业在产量、销售水平、市场份额、生产率、设备利用率、利润与亏损、就业等方面的影响。对实质损害威胁的确定，应当依据事实，不能仅依据指控、推测或者极小的可能性。[2]本案要采取的特保措施是针对轮胎行业，那么中国输美轮胎是否对美国轮胎产业造成实质损害或实质损害威胁了呢？如果有损害，此案提出特保诉求的是为什么是美国钢铁工人联合会这个工会，而不包括任何一家轮胎制造商？如果美国进口中国轮胎激增造成了美国轮胎产业实质损害或构成威胁，美国轮胎经销商也就不会集体缺席中国输美轮胎特保案听证会了，美国轮胎产业协会、美国轮胎自由贸易联盟、美国汽车贸易政策理事会、美国零售业领导者协会等业界组织也不会明确反对对中国轮胎采取特保措施的议案了。
最后，看看“进口的迅速增加是造成实质损害或实质损害威胁的重要原因”，即因果关系这个要件。对于因果关系的认定，我们不能忽略美国轮胎市场的级别划分。美国轮胎市场可以划分为高、中、低三档，中国产品主要供应中、低端市场，而美国内生产的同类产品主要供应高端市场。对此，美国国际贸易委员会(ITC)也是认可的。从市场分配来看，中国出口到美国的轮胎主要供应美国的维修市场，而美国的自产轮胎主要供应原配市场和替代市场，两者并不存在直接的竞争关系。以中国产品低价抢占市场份额为由认定存在因果关系极为牵强。然而，修改后的《1974年贸易法》第421条对《议定书》第16条中的“市场扰乱”，“重要的原因”、“行动”等做出了专门定义，其中“重要的原因”是指“严重地造成国内产业实质性损害的一个原因，但其重要性毋须等于或大于其他原因”，该定义降低了满足特殊保障措施因果关系的条件，方便了其调查和行政机构。
明显，美国国际贸易委员会在考察了市场扰乱的上述四个要素后，认为中国轮胎进口构成了对美国国内轮胎产业的市场扰乱。但是美国特保“421条款”在认定市场扰乱、严重损害、因果关系等因素时都降低了标准。比如，在裁定是否存在市场扰乱时，美国立法在重复议定书第16条第4款有关客观因素的规定后，新增加了“在裁定是否存在市场扰乱时，上述(1)、(2)、(3)段中的任何因素的存在或不存在均不是决定性的。”⑥这降低了认定市场扰乱的标准，增加了其对市场扰乱认定的自由裁量权。分析构成特保的进口增长、实质损害、因果关系三要件，我们可以知道：从WTO特保条款分析，对中国轮胎采取特保措施欠缺法律支持；从美国“421条款”分析，对中国轮胎采取特保措施虽然有失公允但是有其一定原由。然而，美国“421条款”在某些方面是有违WTO关于特保的原则性规定的，其根据美国情况，赋予自己更多的裁量自由。
三、WTO框架下的对华“特保”措施及其示范效应
中国入世是一个艰辛又复杂的过程，在入世谈判中，“一些最具影响力的WTO成员国仅仅认识到中国正在进行的经济改革，然而却对中国能否履行义务怀有极大的疑问……他们不愿在没有特殊针对性的保护性条款下容许中国加入世贸组织。”[3]于是，中国为此被迫在相关入世法律文件中作出相应承诺。其中，轮胎特保案体现的核心问题——特殊保障措施条款便是承诺之一。⑦与反补贴措施和反倾销措施主要针对不公平的贸易行为不同，保障措施所针对的是公平贸易下进口数量的急剧上升行为。对此，GATT第19条和《保障措施协定》一方面允许WTO成员作为一种“免责”来实施保障措施，另一方面又规定了严格的实质条件和程序规则，以防止这种“免责条款”在实践中演变为一种贸易保护主义。根据《议定书》的第16条第1款、8款和9款规定，所谓特殊保障措施，是指从中国入世之日起12年内，如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口；如一WTO成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。与《保障措施协定》中的一般保障措施相比，《议定书》及《报告书》中的对华特殊保障条款具有很强的歧视性和非合理性，各国很容易就可以以进口激增损害国内产业为由发动特保措施。对此，国内学者每每论及于此无不感慨激昂。但我们想表达的是，对华特殊保障措施条款的产生和存在有其深刻的历史和现实因素，中国签订这些条款也是建立在自由协商的基础之上，不存在欺诈、强迫等违反国际强行法的情形。因此，这些条款都是合法有效的。
其实，中美轮胎特保案的主要意义并不在于案件本身，更重要的是此类案件具有较强的示范效应，会引起其他国家对我国轮胎及其他产品的特保调查或反倾销调查。因为采取特保措施的情形之一是“贸易转移”。关于“贸易转移”，《报告书》第247段下了定义“贸易转移指由于中国或另一个WTO成员方依本议定书第16条第2、3、7款采取的行动，致使该项中国产品对一个WTO成员方进口数量增加。”这就是说，如果中国的产品进口到另一WTO成员方时造成市场扰乱，中国采取了第2款所指的限制出口，或者该国依第3款实施保障措施限制中国产品进口，或者因成员方依第7款采取临时保障措施，致使受到阻止的一定数量的中国产品，转而出口到第三国市场，致使该产品进口数量快速增加，就产生了“贸易转移”。另外，特保措施的发起有有强烈的行业示范效果，WTO成员在一个行业发起特保措施调查也极可能对其国内其他行业产生模仿和负面示范效应。具体到本案，在美国开始对我国输美轮胎采取特保措施以来，阿根廷、巴西、印度也开始对原产于中国的汽车轮胎进行反倾销和特保调查。美国国内诸如钢铁、服装纺织品、鞋类等行业也开始搜集材料准备对中国相关产品发起调查。所以说，本案虽然只是针对轮胎行业的个案，但此案最终的结果具有较强的示范意义，我国必须通过各种途径，争取在WTO的规则下，据理力争，妥善解决此案。因此，对于特保条款，我们仅凭质疑、抗议无益于根本问题的解决，实事求是地理解条款本身，防范或减少这些条款被滥用，研究如何合法合理地处理由于特保条款所引起的贸易争端，才是看待特保条款的应有态度。
四、中美轮胎特保案的启示与思考：国际贸易保护主义与WTO下的贸易政策
通过对中美轮胎特保案的事实考量和法律分析，我们可以得知：WTO框架下中国签订的《议定书》与《报告书》是政治和经济冲突的妥协，《议定书》与《报告书》中针对中国产品的特保条款在实施条件和实施程序各方面较《保障措施协定》中的一般保障措施要容易和灵活，具有很强的歧视性和不公平性。但尽管如此，我们也要接受这些条款，因为这是中国为加入WTO付出的代价。同时，作为一个出口贸易大国，我们要积极学习并掌握相关规则，争取根据WTO条约解释规则和国际法基本原则对特保条款中的模糊地带进行利我的法律解释。另外，在防范的同时，我们要充分利用WTO框架内有关程序规定，如《议定书》第16条第2款、第3款的磋商程序，与WTO成员方积极展开磋商，在磋商未果时可以考虑将此争端提交给WTO。如果能利用WTO争端解决机构获得有利于中国的法律裁决或法律解释，将能够很好地限制其他WTO成员方在未来对中国实施特殊保障条款。另外，在中国成为WTO成员之后，美国、欧盟、印度、加拿大、韩国和日本的主要WTO成员纷纷把中国《议定书》第16条的规定转化为了相应的国内法，从而为其对中国采取特别保障措施在法律上做好了准备。我们要应对特保措施，也必须对美国和欧盟等国家(地区)相关立法进行认真解析。具体来说，美国特保“421条款”有关特保的规定与《议定书》和《报告书》中的特保规定有所不同，特别是在审查程序和认定“市场扰乱”等内容上。我们应当认真审读美国特保“421条款”与WTO框架下《议定书》和《报告书》中的有关规定的不同，分析其合理性和合法性，从而争取在贸易争端中的话语权和主动权。
中美轮胎特保案的发生具有特定的历史背景。金融危机爆发以来，世界各国都在强调自由贸易的重要性，要求大家不要搞贸易保护主义。西方国家历来崇尚自由贸易，又在金融危机中遭到重创，所以更加希望中国等发展中国家为他们的经济危机承担更多的责任。可是，在金融危机面前，在国家利益至上的宗旨下，美国却未能像其宣称的那样发展自由贸易：先是在投入七千亿美元挽救金融危机的时候，明确规定这笔救市资金不可用于购买外国钢材，只能购买美国钢材，接着是这起为了满足工会要求和实现特定政治目的的轮胎特保案，这是明显违背自由市场原则的。所以说，在金融危机的背景下，国家经济利益甚至会超越WTO的原则，成为政治家们首先会考量的问题。而轮胎特保案的进展和最终结果将会影响新形势下中美贸易关系乃至世界经济复苏的步伐，中国作为负责任的大国，在利用有关规则为我国相关产业争取权益的同时，应当积极通过国际经济组织斡旋和国家间直接对话、贸易反制措施等方式，反对非理性贸易保护行为，减少贸易摩擦增加的经济成本。
伴随着我国经济的持续快速发展和出口的大幅增加，对华贸易保护势力在美国和欧盟等国(地区)都有所抬头。特别是我国入世以来，在难以继续用常规的关税手段限制中国产品的情况下，诸多国家以产品安全和质量问题为借口，频频利用技术性贸易壁垒、反倾销、保障措施等手段，打压我国对其出口，这应该引起我们足够重视。在中国超越德国成为世界头号出口大国的同时，中国也成为国际贸易保护主义围堵的最主要目标。截至2008年，中国已连续14年成为WTO内遭遇反倾销调查最多的成员，连续3年成为遭遇反补贴调查最多的成员，而且中国遭受的贸易限制措施所占份额高得与中国在全球贸易中所占份额完全不成比例，如今可能又要面临新一轮的特保调查或制裁。⑧在这一系列调查及制裁措施中，每一次制裁的理由几乎都与我国产品的技术含量低、价格低廉不无关系，本案中中国出口到美国的轮胎在美平均售价为每个50美元至60美元，而美国高级轮胎价格达到200美元。可以说，我国成为世界出口大国很大程度上是建立在廉价的劳动力、低效的能源利用、严重的污染环境基础之上的，是建立在我国各级政府为扩大出口而过分干预经济造成中国商品出口价格低于内销价格且有利可图的奇特现象之上的。⑨在贸易纠纷越发频繁的将来，我国企业必须积极转变经济增长方式，提高产品的技术含量。我国的贸易政策也要相应调整，积极扩大内需开拓国内市场，以降低经济的对外依存度和抵御国际风险的能力。
注释：
①参见《南方周末》2009年9月17日政经版《中美轮胎特保案的法律及政治难题》。
②具体参见http://www.chinaassn.com/html/2009914/200991417305966 2.html，2009年10月5日最后访问。
③具体参见http://world.people.com.cn/GB/10078563.html，2009年10月3日最后访问。
④具体参见http://finance.qq com/a/20090914/002140.htm，2009年10月5日最后访问。
⑤美国特保“421”条款的形成有一个发展过程。1974年，美国国会在重新给予一些社会主义国家的最惠国待遇时，附加了特殊保障机制，这一制度被写入《1974年贸易法》的第406条中。在2000年，美国总统克林顿签署《对华永久正常贸易关系法案》(Permanent National Trade Relations for China，PNTR法案)时，在中止《1974年贸易法》中不公平的“杰克逊·瓦尔克”条款的同时，又增加了针对来自中国产品的“市场扰乱”和“贸易转移”行为实施救济的条款，这就是美国贸易法第421-423条款。中国加入WTO后，PNTR法案全面生效，美国国际贸易委员会制定的《关于与全球和双边保障措施市场扰乱、贸易转移和救济措施审查有关调查的暂行规定》也生效执行，它与美国贸易法第421-423条款一起构成了美国对华的特殊保障措施立法。美国特保“421”条款实则指美国国会在2000年经由立法程序在《美国1974年贸易法》第四部分加入的第二章“进行贸易救济，避免美国市场遭受市场扰乱和贸易转移”的内容，其中包含第421节“针对市场扰乱采取措施”、第422节“应对贸易转移的措施”和第423节“规则与条款的终止日期”。
⑥《美国1974年国际贸易法》第421条(c)：The presence of absence of any factor under paragraph(1),(2),or(3)is not necessarily dispositive of whether market exists。
⑦在《中国加入WTO议定书》和《中国加入WTO工作组报告》)中，有四项国人公认的不利承诺和条款。它们是：(1)反倾销和反补贴措施中为期15年的正常价值特殊确定标准；(2)为期12年的特定产品过渡性保障机制；(3)为期8年的纺织品过渡性保障机制；(4)为期10年的过渡性报告审议机制。这些条款，对于其他WTO成员而言，无疑是保护本国产业的特殊贸易救济手段；而对中国而言，则无不是阻碍其出口的特殊贸易壁垒措施。
⑧具体参见凤凰卫视2009年9月18日《财经正前方》节目：《车轮战——中美轮胎特保案始末》。http://phtv.ifeng.com/program/cjzqf/200909/0921_1698_1357602.shtml，2009年10月5日最后访问。
⑨关于这一奇特现象的产生，有学者明确指出有以下几个原因：一是出口退税因素；二是出口市场的信用体系畅通，而国内市场信用体系滞后，交易成本高，风险大；三是国内物流成本较高，同时地方保护主义造成市场分割，这也提高了企业在国内的销售成本。具体参见《轮胎特保案的警示：中国贸易政策到了反思和内省的时刻》，《改革内参》2009年9月18日。