预算控制理论及我国预算控制模式，本文主要内容关键词为：预算论文,理论论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自十八世纪下半期至今，经济学界已提出多种财政预算控制理论，其所要解决的核心问题是：是否要坚持预算收支平衡的原则；如果要保持预算平衡，那么，这是年度的平衡、周期性的平衡还是在充分就业时的平衡。本文就主要的几种预算控制理论以及我国预算控制模式的选择问题进行探讨。
一、几种主要的预算控制理论
当今各国基本上有两种衡量预算平衡的方法，一是把经常性预算收支进行对比，这种方法被许多国家和国际货币基金组织所采用；二是把预算总收入（经常性预算收入加上债务收入）与预算支出进行对比。对于是否坚持以及如何实现预算平衡的问题，经济学界提出了以下几种主要的预算控制理论：
1.年度预算平衡论
自斯密《国富论》问世到本世纪30年代之前，财政学属旧公共经济学。古典学派（这里指的是从斯密到马歇尔）提出年度预算平衡学说。在英国古典经济学家中，几乎所有的主流经济学家都反对发行国债。从“廉价政府”和“健全财政”的原则以及工资基金学说出发，他们认为：赤字预算会使政府公共活动扩大，导致私人经济部门相对萎缩（公债的发行会减少私人经济部门的资金）；预算赤字会造成通货膨胀；比起税收的课征，公债的融资容易引发不必要的战争。例如，斯密继承和发展了重农学派自由主义的思想，认为国家的作用仅限于国防、行政、立法和举办公共工程。他不赞同政府支出的扩大（他认为政府的支出及相应的活动是非生产性的），不赞成政府的预算赤字，反对中央政府的债务，而力主实行年度预算平衡。李嘉图把公债斥之为“空前无比的灾祸”。萨伊和穆勒虽不像斯密和李嘉图那样激烈地反对赤字预算，但也提倡年度预算平衡。马尔萨斯和劳德戴尔勋爵却不全盘否定公债的作用，在他们看来，个人在花费公债的利息收入时，至少有一部分会用于购买商品，因而能扩大需求。但总的说来，古典学派认为，只有在特殊情况下，才能大量举债，以弥补预算赤字。并且，在战争时期积累的未偿付的公债，在战争结束后应及时得到清偿；为超常规的生产性资本投资而发行适当的公债的偿还期，必须与该投资项目的收益回收期相适应。
古典学派关于年度预算平衡的主张，植根于他们关于充分发挥市场机制作用的思想以及崇尚政府节俭的文化观念。这对于抑制奢靡的预算支出，以及确保公债的生产性、适度和偿还能力，都具有积极意义。然而，古典学派提出的年度预算平衡的理论也有缺憾。他们（庇古例外）看不到“市场失灵”的问题和财政政策对经济调控的作用（这同他们狭隘的国家职能观有关），没有充分估计到在一定条件下公债的积极效应（公债的“排挤效应”在出现过多的闲置生产设备和失业劳动力时会化为乌有），也忽略了预算平衡同经济周期的关系。
2.功能财政论
布坎南和瓦格纳曾指出，预算应始终保持平衡这一前凯恩斯主义的假设被凯恩斯的不可知论所代替。“凯恩斯的革命”，使维多利亚时代年度预算平衡的学说不再成为圭臬。功能财政理论认为，预算政策的主要问题不是预算平衡，而是应着眼于保证经济社会处于持续增长、没有通货膨胀的充分就业状态。功能财政的概念建立在凯恩斯的经济理论之上。面对30年代严重的经济萧条，凯恩斯特别推崇简单的膨胀性财政政策。他认为，应推行赤字财政，增加财政支出（尤其是公共工程支出），通过投资乘数效应，用政府投资弥补私人投资的不足，以迅速而有效地刺激总需求。不过，明确提出“功能财政”这一概念的，不是凯恩斯，而是勒纳。勒纳认为，在货币经济中，倘若存在较强的价格粘性和工资粘性，就会使所有市场不能达到瓦尔拉斯均衡。因之，宏观经济政策应以功能财政为主导。为此，他提出两条原则：（1 ）政府在任何时候都应保持合适的需求水平。如果出现支出不足，造成严重失业，政府就应减税或增加支出；反之亦然。（2 ）政府应保持合适的利率水平（如通过伸缩货币供应量），以保证达到最佳的投资水平。
功能财政提倡者从功利主义出发，以财政政策的职能和效应“作为判断良窳的标准”，在经济危机的背景下强调财政政策的宏观调控功能和公债的作用，这是一种创见。但功能财政理论疏虞了对预算收支进行适当的控制（尽管勒纳也提倡相机抉择的财政政策），特别是功能财政的倡导者关于中央银行用支票来购买公债，以弥补扩张性预算赤字的主张，在经常出现短缺经济的国家中是不可取的。再则，功能财政理论只对短期的周期波动问题提供了部分答案。
3.周期预算平衡论
周期平衡预算又称瑞典预算，它肇始于30年代的瑞典。1947年美国经济发展委员会也提出这项既维护预算平衡原则，又保留自动稳定器好处的建议。所谓周期预算平衡，是指在一个完整的经济周期内保持预算收支平衡，而不是在每一个财政年度或一个日历时期内保持预算平衡。凯恩斯提出的简单的膨胀性的财政政策，是同30年代经济危机的形势相适应的。可是，到了40年代，汉森认为，资本主义经济发展是周期性的由繁荣到萧条的上下波动过程。在经济萧条时期，应实行扩张性财政政策，造成预算赤字；在经济繁荣时期，则应实行紧缩性预算政策，以形成预算盈余。这时政府应把预算盈余冻结起来，用以补充经济萧条时期的预算赤字。这样，可以实现周期预算平衡。凯恩斯主义者还认为，在实行补偿性财政政策时，最好要利用财政支出中的公共工程、住宅建设和额外失业保险等支出项目，以便于随经济兴衰而增减这些支出。
周期预算平衡理论注意到了预算收支同经济周期的关系，并采取相机抉择的财政政策。这比凯恩斯反萧条的简单的膨胀性财政政策，更具有灵活性和适应性。由于美国杜鲁门和艾森豪威尔政府采取了补偿性财政政策，加上“内在稳定器”的作用，所以，1953～1960年，美国年通货膨胀率为1.4%，失业率为4.9%。但也应看到，在一个经济周期内繁荣与衰退的时间、程度未必相同，繁荣时期的预算盈余与衰退时期的预算赤字也不一定相等。再者，在一个经济周期达到顶峰时，未必出现严重的通货膨胀和达到充分就业的产出水平。这时预算盈余过逾，就不利于促进经济增长。例如，在1953～1960年间，美国的国民生产总值增长率年均仅为2.5%，美国对经济增长率为自己数倍的西德、 日本和法国等只能瞠乎其后。
4.充分就业预算论
进入60年代，鉴于美国经济增长迟缓的状况，并根据“混合经济论”，美国经济学者海勒、托宾、布朗和奥肯提出了新经济学和充分就业预算的理论。新经济学的基本目标是要实现充分就业，充分就业预算的中心内容是：不要在每一个年度或每一个经济周期中使预算保持平衡，应该使预算支出等于高度充分就业时的税收收入。充分就业预算是对在充分就业状态下财政年度的财政收入和支出的概算。海勒和托宾等人认为，为实现充分就业而主动安排的预算赤字是积极的。在达到充分就业的国民生产总值之前，不论是繁荣抑或萧条，也不论是否出现预算赤字，都要采取扩张性财政政策。这虽会增加赤字，但从长期看，这种政策会增加国民收入和预算收入，并弥补赤字。当1961年肯尼迪入主白宫时，美国经济的实际产量比充分就业的产量低500亿美元， 同年第一季度失业率为6.8%。这时面临着“财政拖累”的问题。 “财政拖累”指的是充分就业的预算盈余（这一概念是由布朗在1956年提出的）的增长吸去了私人部门的资金而对经济活动可能产生的紧缩作用。充分就业的预算盈余（即隐含的预算盈余）是在财政预算既定时，经济在充分就业状态运行的年份所产生的预算盈余，它不同于实际预算盈余。要通过扩大政府支出或削减税收，使“财政拖累”转化为“财政红利”。肯尼迪对总统顾问委员会关于解决“财政拖累”的建议言听计从， 于1964 年和1965年在出现预算赤字的情况下大幅度减税，在经济并无衰退时用财政赤字刺激经济增长，这在美国算是开了首例。
充分就业预算理论要求在经济出现“接近最适”的就业和价格水平时实现预算平衡，它看到了减税有促进投资的效应，着眼于充分利用资源，因而它在一定的条件下有利于促进经济增长。美国于1961～1965年通过实行扩张性财政政策，到1965年恢复到充分就业水平。据美国官方统计，1961～1969年，GNP（扣除通货膨胀因素）增长45.4%， 增加大约1100万个就业（1969年失业率仅为3.5%）机会。还有， 充分就业预算准则以自动稳定器为基础，这有利于利用自动稳定机制，避免单纯依靠相机抉择的财政政策所带来的政策时滞以及对经济预测“不可能实现的准确性”。美国财政政策实践的结果也说明，反经济循环的支出方案很容易错过时机（德尔别尔格和麦克多噶尔，1976）。
然而，充分就业预算也带来预算赤字严重和通货膨胀加剧的问题。而为解决这些问题所采取的紧缩性政策又因经济内部的深层矛盾而难以立即奏效。还应看到，完全的自动稳定措施，需要有大量的假设条件，这同经济现实往往不相契合。再有，内在稳定器固然起着使经济震荡得到缓冲的作用（使消费函数和投资函数变得较为平直，使乘数的值变小），但这种作用是有限的。不仅如此，一些西方学者还认为，自动稳定器有时还会阻碍经济恢复。比如，由于个人所得税的累进性以及公司利润相对于国民总收入的弹性很大，这个从收入流中产生大量的边际漏失的趋势，会使乘数的数值趋于缩小。
另外要提及的是：到60年代末70年代初，许多资本主义国家出现“滞胀”局面，遂使凯恩主义说教受到责难。进入80年代，美国和西欧主要采用了供应学派和货币学派所主张的财政政策，出现了所谓现代新古典学派（包括“里根经济学”和“撒切尔经济学”）。弗里德曼提出了“自动伸缩”的财政预算主张。他反对实行扩张性财政政策，而认为预算的原则应是预期财政收支平衡。供应学派主张大幅度削减个人所得税和公司所得税，减少政府开支和财政赤字。货币学派和供应学派的政策主张得到美国总统里根青睐。特别是1985年美国预算赤字（2123亿美元）首次突破两千亿大关，使美国朝野为之忧心忡忡。同年12月，里根签署公布了“格拉姆——拉德曼——霍林斯”平衡预算法。这个法案要求政府将1985年联邦预算赤字按一个固定的日程表削减，到1991年实现预算平衡。但1991年美国实际上仍出现2687亿美元的预算赤字。1993年克林顿就任总统后，采取削减政府开支和增加税收的政策措施，使美国的预算赤字逐年减少，并终于在1998年财政年度联邦预算出现约700 亿美元的预算盈余（这是美国自1970年以来首次出现年度预算盈余）。
在上述四种的财政政策理论中，年度平衡预算和功能财政是两种极端的理论主张，而周期平衡预算和充分就业的预算兼顾了预算收支平衡和预算要促进充分就业这两方面的要求，其实质是强调预算动态的中长期的平衡。要根据资源状况（如短缺或过剩）以及一定时期宏观经济运行过程出现的主要矛盾，合理选择预算控制模式。
二、我国预算控制模式的选择
自1950—1978年，我国出现财政盈余和赤字的各为19个和10个年头。1979年以来，我国连年出现预算赤字。对于如何选择我国财政预算控制模式的问题，学术界见仁见智。必须看到，在1953年之后的很长一段时间内，我国基本上采用的计算方法是：预算赤字（盈余）＝（经常收入+债务收入）－（经常支出+债务支出）。按这种口径计算，只有财政向中央银行透支时才有赤字，因而容易引起通货膨胀。然而，倘若采用预算赤字（盈余）＝经常收入－经常支出这样的计算口径，则预算赤字与通货膨胀关系的问题就显得复杂了。在西方，研究恶性通货膨胀的学者经常强调在通货膨胀发生过程中预算赤字的作用。而对这种观点的共同批评是：数字很少表明预算赤字大小与通货膨胀率之间有很强的正相关关系。对此，一种可能的解释是：赤字在不同时期实际上是与未来货币增长的不同的预期值相关，在高赤字面前，人们可以预料政府唯一的选择是增加铸币收益；或者人们可以期望，政府将被迫采取强有力的财政改革和通过增税来恢复预算平衡。预算赤字同通货膨胀之间是否以及在多大程度上呈正相关，这取决于弥补赤字的途径（动用预算盈余、“货币筹资”、“债务筹资”或银行透支）。比如，1997年我国预算赤字为555.06亿元，中央财政债务收入2476.83亿元（其中560亿元用于弥补中央预算赤字），但同年我国商品零售价格涨幅仅为0.8%。1998 年编制的中央财政的债券发行额为2808.6亿元，后增发2700亿元特别国债和1000亿元长期国债，但1998年1～11月零售物价指数下降2.5%。
我们认为，必须认识和运用预算收支矛盾和平衡规律，实行预算收支基本平衡的原则（对于实行“赤字财政”的主张，我们不敢苟同）。但这并不意味着每一个年度都要强求预算平衡，而是可以实行动态平衡，即在一定的条件下可每隔若干年基本平衡一次预算。同时，在预算收支工作中，要处理好局部平衡与全局平衡的关系。还应做到预算“量出为入”和“量入为出”相结合。对此，以下着重论述三个问题：
1.在一定条件下可以实行动态的预算收支平衡。
由于财政政策存在着时滞，预算的一些经济性支出增加后，可能造成当年预算赤字，但这些支出最终会形成生产力，从而会增加以后年份的预算收入。还应看到，由于经济发展呈现一定的周期性，不同年份经济的繁荣或萧条以及供求状况不会一成不变，倘若固守年度预算平衡的原则，就可能不利于促进经济增长和实现充分就业。因此，要区分两种类型的预算赤字。一种是结构性赤字，它是假定经济达到充分就业以及政府取得充分就业的收入时出现的预算赤字。这在一般情况下应予以杜绝。另一种是实际的赤字，这是缘于经济运行尚未达到充分就业水平所产生的预算赤字。实际的预算赤字超过充分就业赤字的部分称为周期性赤字。美国经济学者霍洛韦通过研究后发现，美国失业率每增长1 %，预算赤字就大约增加250—300亿美元。在出现经济萧条、产品过剩和失业严重的状况下，可以实行扩张性财政政策，通过发行公债来弥补当年预算赤字，借以扩大总需求。政府购买乘数〉政府转移支付乘数〉税收乘数。扩大政府购买规模，是最强有力的扩张性的财政政策手段。在经济效益提高和税制较为完善的情况下，资源的充分利用和经济的增长，有利于最终实现预算平衡或盈余。因此，根据经济周期变动，在必要时，可在每一年度预算收支差额一般不宜过大的前提下，实现每隔若干年实现一次预算基本平衡。
我国经济正进入高增长后的大调整时期。到1997年底，出现生产能力严重过剩（其中机械加工和家电行业设备闲置率高达40—50%）。根据国家经贸委对1998年上半年601种商品排队测算， 其中供求平衡的占74.2%，供过于求的占25.8%。这既有产品结构不合理的问题，也有现实需求不足的原因。有鉴于此，务必抓住时机加快调整产业结构和产品结构，同时通过合理筹资（如发行国债）来加大财政投资力度，以拉动需求，并争取在今后若干年内实现预算收支平衡。但要注意的是：其一，要防止盲目投资、重复建设，要优化投资结构，以促进经济结构调整。其二，提高投资的经济效益。其中，要实行效益预算法，加强预算支出的成本——收益分析。再则，借鉴世界银行贷款管理办法，可对一些生产建设性专项支出实行招标投标、合同管理。其三，财政政策同货币政策应协同配合（增加货币供应量可消减扩张性财政政策的挤出效应），同时要调动民间的投资积极性。其四，在经济政策侧重于促进经济增长和充分就业时，也要防止出现通货膨胀的反弹。
2.必须正确处理预算平衡工作中的局部平衡和全局平衡的关系。
首先，要处理好中央政府预算平衡与地方政府预算平衡的关系。国家预算平衡必须是中央政府预算平衡和地方政府预算平衡的统一。中央政府预算的平衡对国家预算的全局性平衡起着决定作用。在地方政府预算有困难时，中央政府预算可给以必要的财力支持；在中央政府预算入不敷出而地方政府预算有盈余时，则应做到资金的适度集中。这几年我国中央政府预算出现赤字（如1997年赤字为560亿元）， 地方政府预算基本平衡（但各地预算盈余和赤字情况不一）。中央财力不赡，这削弱了中央财政的宏观调控能力（包括中央财政对地方财政转移支付的能力）。目前在国家财力分配上，虽有集中型、分散型和适度分散型之分，但在绝大多数国家中，中央财政收入都占全国财政收入的大头。我国中央财政收入的比重，50年代为70%，60年代为60%，1979年、1994年和1996年分别为46.8%、39%和49.4%。我国是一个统一的、多民族的单一制国家，根据我国经验数据和实际情况，中央财政收入宜占全国财政收入的60%左右。这除了要进一步调整中央税种和地方税种的划分外，还应提高经济效益，以增加中央税税源。与此同时，应强化中央税的征管。
其次，要处理好预算平衡同社会总供求平衡的关系。国家取得预算收入，这意味着国家集中掌握了与预算收入相对应的物质财富。只要预算收入没有虚假成份，预算支出所形成的货币购买力就有相应的商品物资保证。撇开其他因素不说，预算平衡有利于实现总供求平衡，预算盈余和赤字则造成供过于求或供不应求。预算收支是整个社会货币收支体系中的一部分，必须根据社会总供求平衡的要求，处理好预算平衡的问题。其中特别应注意以下两点：
第一，要适度确定国债规模。宏观经济理论指出：在非蓬齐对策条件（要求债务的增长不能渐近地快于利率）下，政府的跨时预算约束表明，当前的债务水平必须等于将来某个时刻获得最初预算盈余的贴现现值。发债规模应同应债能力和偿债能力相适应。还值得一提的是，根据李嘉图——马罗等价定理，无论政府是以征税还是以发行公债的方式来增加财政收入，两者的效应是相同的。即偿付公债的逐年征税的现值等于当时征收与公债数额一样的税款，因而在两种情况下纳税人财产净值的减少是相等的。但这个定理成立所需要的假定条件是苛刻的，同现实情况不相符合。因此，托宾、布文、戴维斯和莫迪格利安尼等人对李嘉图——马罗等价定理是置疑的。不过，这个定理有一定的启迪作用，即政府债务的还本付息归根到底要靠税收收入来偿还。因此，公债的规模要适度、期限要合理。这样，可以防止在偿债高峰期因还债过多而产生隐患，或可防止在税收收入既定时因还债过度而挤占其他方面不可缺少的预算支出。还应分析国债发行对货币供应量的影响。如果中央银行直接认购国债，当财政支用这笔款项时，就会增加高能量货币的投放（这种“货币筹资”的方法在总需求严重不足时并非断乎不可用）。倘若公众（个人和企业）以压缩的日常开支来购买国债，这就只是这一部分购买力由公众转移到政府。要是公众用储蓄或定期存款购买国债，当财政使用这笔国债收入而形成M[,1]时，尽管M[,2]数额不变，但M[,1] 却增加了。如果商业银行用超额准备金或以压缩其他资产（如贷款）所调剂出的资金来购买国债，那就会使商业银行超额准备金减少或资产结构出现变动。要是因商业银行购买国债而最终导致货币发行的增加，则会增加货币流通量。总的说来，当财政动用国债收入并使潜在的货币转化为现实的购买力时，会扩大社会总需求。如果因此而出现总需求大于总供给，就会引起通货膨胀。这是确定国债规模时所应注意的。
1981年以来，我国公债余额年均增长33%左右。1997年和1998年我国国债余额占GDP的比重分别为5.89%和9.6%（国际公认警戒线为45%）。为了既要改变目前中央财政国债依存度偏高（在1997年该依存度已达51.5%）的状况，又要挖掘国债发行的潜力，在适度控制国债发行规模的前提下，宜适当增加长期国债所占的比重，同时使各个年度的发行额具有更长的时间跨度。与此同时，要发展国债流通市场，以增强国债的流动性。
第二，要处理好财政与信贷的统一平衡的问题。财政资金与银行信贷资金在运动中相互渗透，存在着复杂的资金融通活动。必须坚持财政信贷综合平衡，以合理调控货币供应量，实现货币购买力与商品物资可供量相平衡。1979～1996年，我国有11年实际政府储蓄下降，1991年后政府储蓄为负值。而目前商业银行在中央银行的超额准备金约占存款的10%，这增加了商业银行的机会成本。目前我国证券市场规模不大，利率变动对人们投机性的货币需求的影响有限，因而凯恩斯“流动性陷井”的现象并不普遍。不过，自1996年以来，我国已先后六次调低了利率，但货币政策对投资的刺激作用似不明显，信贷资金供过于求。造成这种状况的原因是多方面的。比如，商业银行加强了资产负债比例管理和风险管理，重视贷款的盈利性，因而出现“惜贷”现象。又如，企业资产负债率较高，经济效益欠佳，产品积压滞销，不符合贷款条件。面对财政资金短缺和大量信贷资金被束之高阁的状况，可以通过由财政部向商业银行发行公债的途径（如1998年9 月我国财政部向四家国有商业银行发行1000亿元长期国债），把闲置的信贷资金转化成财政支出。这也有利于发挥财政政策能直接作用于货物市场以及对经济结构调节较为有效等长处。
3.财政预算必须做到“量出为入”和“量入为出”相结合。
“量出为入”和“量入为出”是互为依据、相互制约的两个方面，必须同时兼顾。
一方面，必须做到“量出为入”。这要求合理确定政府事权以及相应的预算支出范围、预算支出规模和所需的预算收入规模。公共支出的宏观模型是根据一些宏观总量或结构方面的资料来解释公共支出的变化趋势的。其中，“瓦格纳法则”指的是随着人均收入的提高，公共支出占GNP的比例（这是马斯格雷夫的解释）也会上升。 瓦格纳是根据对19世纪西方国家（主要是西欧国家）财政经验的观察而得出上述的结论。根据世界银行和国际货币基金组织提供的财政支出占GDP 的比重的数据，发达国家的这一比重在30 年代、80年代和1995年平均分别为20 %、47%和48%，发展中国家的这一比重在60年代、80年代和90年代平均分别约为15%、30%和31.7%（1995年我国的这一比重为10.7%，但我国国有企业亏损补贴作为财政收入冲减）。不过，80年代之后，发达国家财政支出占GDP的比重变动不大。因此， 我们必须全面正确地看待“瓦格纳法则”，适度地确定在不同人均收入水平时财政支出占GDP 的比例。
在社会主义市场经济条件下，我国必须转变政府职能，合理确定各级政府的事权和财权（两者应统一）。财政应从一般的竞争性项目投资领域退出，以利于克服“政府失灵”的问题，但对支柱产业和主导产业的重点部分，财政应有选择地加以支持，不能变成纯粹的消费性财政。据世界银行统计，进入90年代后，收入水平越低的国家，中央财政支出中资本支出的比重越高。我国是发展中国家，在财政支出中保持适当的资本支出比重是必要的。与此同时，对属于社会公共需要而至今财政资金缺少投入的领域，财政支出是责无旁贷的。具体而言，可借鉴西方财政学把政府开支分为两类。一类是强制性开支，它是指在现存的法律中明文规定的政府支出义务，它列入“权力项目”。在我国，这类支出有社会保障支出以及农业、教育、科学等财政支出增长高于经常性财政支出增长的法律规定（但今后也要防止滥设法定支出项目）。另一类预算开支则不是由法律规定的，而是取决于议会（我国则为人民代表大会）的协商过程或政府决策者的决策。我国财政支出应做到“有压有保”、确保重点，以优化财政支出结构。其中，必须加快转变政府职能，根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，裁简冗员，并厉行节约，以降低行政管理费占预算支出的比重（这一比重在“六五”、“七五”和“八五”时期分别为6.8%、8.8%和11.9%，1996年上升到13.1%）。还应改变“基数法”或“增量预算”的编制方法，实行零基预算法。
另一方面，预算又必须做到“量入为出”。预算收入的有限性与预算支出需要的无限性的矛盾经常存在，预算收入的规模和增长速度决定了预算支出的规模和增长速度。在预算收支的转化过程中，必须量力而行，使支出的数量控制在收入可能的范围内。国家预算是以国家为主体的集中性财力分配，国家预算收入规模及其在国民生产总值中比重的确定，必须考虑社会再生产过程中的资金的合理比例关系以及国民收入分配中的各方面物质利益关系，做到国家财力集中适度，实现社会福利函数最大化。当政府在决定预算支出规模时，应密切注意公民关于赋税承受力的反应。我国财政收入占GNP的比重，由1978 年的31.2 %下降到1996年的10.9%。 根据国外经验和我国国情， 这一比重应逐步提高到20%左右。 为此， 一要提高经济效益， 以扩大财源； 二要把目前约8000亿元的预算外资金中由财政部门管理的那一部分纳入预算内管理，把那些经常性的具有税收的强制性、无偿性和固定性特征的政府性基金和收费改为税收，并把由于行使政府职能而收取合理的规费和使用费中的一部分纳入预算内管理；三要完善税制（含开征社会保障税在内），并强化税收征管。
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