美国在中东的“输出民主”战略，本文主要内容关键词为：中东论文,美国论文,民主论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1673-5161(2007)02-0019-09中图分类号：D371文献标识码：A
无论国际风云如何变幻，美“输出民主”战略永远在其外交中占有重要的位置，只是在输出的对象、广度、方式、方法上有所不同而已。由于中东地区传统文化及政治制度与美国的差异很大，因此其成为美“民主输出”的重要对象便具有一定的必然性。但作为美维护自身霸权的工具，“输出民主”战略的实施也因国际形势的变化而呈不同特质，且中东地区的民主发展也深受美国中东政策变化的影响。
一、冷战时期
在中东，已建立西方现代民主政治体制的国家并不多，只有以色列和土耳其接近这种类型。更多的国家则是在推翻了封建专制制度基础上，又建立了威权主义的政治体制。有些阿拉伯共和制国家，名义上实行“多党制”，但实际仍是“一党制”，甚至在最高领导职位的继承上还具有封建世袭制特点。
由于受孤立主义思潮的束缚、国际地位的限制，二战以前美国对中东地区的影响一直十分有限，自然无法把中东作为其“输出民主”的对象。但随着自身实力的增强，美逐渐成为该地区的主角，并开始对本地区的民主发展产生影响。20世纪前半期，美主张民族自决，反对推行殖民主义。二战后，美国又与苏联在中东展开争夺，并很快取代英法在该地区的影响。冷战时期，反苏是美外交政策的核心，并把遏制苏联共产主义的扩张看作是“输出民主”的第一要务，因而对中东地区亲美的威权主义政权较少施以民主、人权方面的压力。美认为，主要阿拉伯盟友的政治安全与国内稳定是其推行中东政策的重要依据，亦即“只要稳定和其他战略利益(即支持反对共产主义和/或保持稳定的能源输出)得到满足，美就愿意支持维持现状，并且不推动在伊斯兰国家内部进行政治和经济改革”[1]。正如约瑟夫·奈所说：“冷战期间，美对待该地区的方式是促进稳定以防止苏联扩大影响，保证世界经济的石油供应，并为该地区的唯一民主国家以色列提供安全保障。美的政策是通过独裁的领袖进行管理，不要‘捣乱’。”[2] 128难怪一位美国学者略带夸张地说：“在过去的50年中，华盛顿在促进阿拉伯民主化方面无所作为，相反却依靠埃及、沙特以及其他国家专制领导人的帮助，保卫美在邻近地区的关键利益。”[3] 91除确保石油供应和防范苏联为两大核心利益外，石油利益又是美在该地区最具体的利益。[4] 这些基本目标决定了美在中东的总体战略就是促进和维护该地区稳定。[5] 134体现到操作层面则主要表现为两方面：首先，在国家层面推行“代理人政策”，避免干涉中东内部事务。1945年2月14日，沙特国王与罗斯福达成“石油换安全”的历史性交易。从此，这就成为美与沙特乃至海湾国家合作的基本模式。因此，在美看来，尽管这些国家在人权、民主方面不尽如人意，但都可以视而不见。“在冷战时期，‘自由’是美在世界各地的通用口号，但在中东，美很乐意用安全换自由，学术界也主要是探讨所谓的‘中东例外论’。”[6]“中东例外论”者的基本“理由”是：伊斯兰教所强调的“真主主宰”，与世俗民主之间是完全对立的。[7] 14伊斯兰教与民主之间也是完全对立的。进而认为：“只有从伊斯兰教中解放出来(通过启蒙运动和世俗化)，穆斯林才有希望推进到自由和民主的道路上。”[8] 2到20世纪七十年代，美因深陷越战泥潭，因此在中东更加依赖扶植“代理人”来确保美对中东的控制，伊朗、以色列和沙特就是当时美稳定中东秩序的“三大支柱”[9]。
当然，美维持现状和扶植亲美国家的政策，也曾经遭到要求中东非殖民化、政治独立的一些政治力量的挑战，如摩萨台、纳赛尔、霍梅尼等，他们将美在该地区扩展影响视为西方帝国主义。[5] 134美首先想方设法地打击对其利益构成威胁的民族主义。但总体来说，美对中东事务的介入相当有限，所用手段也较谨慎而节制，这就使其最大限度地保持了战略自主性。其次，在地区层面推行相互制衡的均势政策，防止出现威胁美霸权的地区性大国。美国中东政策主要由阿以政策和海湾政策两大部分构成。[10] 1因此，美均势制衡政策也可分别进行解读：在阿以乃至大中东范围内，美通过扶植以色列、土耳其等非阿拉伯国家来抑制阿拉伯民族主义；在海湾地区，美通过支持温和阿拉伯国家(如沙特、科威特)来平衡激进阿拉伯国家(如伊拉克)，且通过伊拉克进而制衡伊朗。①
冷战时期，尽管美将反对苏联作为外交的重中之重，对中东的极权主义国家很少施以民主改革的压力，但一些亲美政权在政治制度上也还是受到了美的一定影响。巴列维时期的伊朗就是一个典型的例子。二战后，伊朗邻国接二连三地发生反封建革命，特别是伊拉克费萨尔王朝被推翻。扮演“救世主”角色的美国为伊朗巴列维国王出谋划策，同时也想乘机把美国的“民主”、“人权”等意识形态推向世界，包括自己的盟国。于是，肯尼迪总统以人权为借口，要求巴列维王朝实行西方化的社会改革，以笼络民心。1963年1月，在美的倡导和支持下，全面西化的“白色革命”轰轰烈烈地在伊朗境内全面铺开，巴列维国王解释为是他本人领导下的“和平的不流血的革命”，也叫“国王与人民革命”。本质上“白色革命”“是一场以土地改革为核心内容的自上而下的资本主义改革运动。”[11] 208然而“白色革命”使得伊朗经济混乱、政治腐败和外交失策，从而造成人民群众的强烈不满，进而诱发了剧烈的社会动荡，君主政权与人民的矛盾日趋尖锐，且形成了反国王的统一战线，领导人就是被尊为阿亚图拉的伊斯兰教什叶派领袖霍梅尼。对此，卡特政府企图以“人权”为幌子，压迫巴列维国王实行“自由化”，以挽救伊朗的危局，尤其“主张巴列维用政治手段解决国内危机，反对动用军事力量镇压革命，并要求伊朗军队保持中立”[11] 214。
美对伊朗“输出民主”的冲动，并没有挽救巴列维政权反而在客观上帮了伊斯兰原教旨主义者的忙，使美国和伊朗从此成为意识形态上的敌人，美从60年代末到70年代末在中东地区推行的“双柱战略”彻底崩溃。里根上台后，在中东地区实施“均衡战略”，即“让两伊处于两败俱伤、彼此牵制的状态”[12] 205，同时进一步拉拢亲美的集权政府，遏制苏联的扩张。
二、“9·11”之前的后冷战时期
80年代末至90年代初，中东地区不少国家的国内自由派势力向政府发出政治改革的呼声，个别国家，如沙特保守势力也“强烈敦促王国进行政治改革”[13] 43。一些国家开始实行多党选举制并扩大议会的权力。[14] 408-410这种情况的出现，有区域内部的原因，也有区域外部的因素，亦即，各国普遍遭受经济不景气的打击，政府不得不进行经济自由化改革和结构调整，悬而未决的巴勒斯坦问题、阿拉伯内部合作问题侵蚀着各国政权的合法性；肇始于苏联、东欧的新一股民主化浪潮冲击着中东地区，且对该地区产生了某种“示范效应”[15] 43。全球化影响下的中东经济发展从两个不同角度促进了中东国家的政治变化：一个是间接的外部作用，即全球化促进的中东国家经济自由化和市场化以及经济结构调整等各项经济改革进程，引起了社会各方面的变化，这就为政治变化提供了一定的客观条件；另一个是直接的外部压力，即中东国家若想在经济全球化中最大限度地吸引国际投资和尽早适应国际经济发展形势，必须提供一个有利于对外开放的适宜环境。而美主导的国际经济组织和西方援助国，不仅明确要求它们建立自由化和市场化的经济体制，而且还要求实行民主政治。这些与经济利益需求息息相关的外界压力，也对中东国家西方式政治改革起了某种推动作用。
美积极推动国际参与，加强对中东国家民主化进程的监督，主要途径是对宪政选举步骤给予有效的国际监督，对改革计划提供相应的财政、技术帮助。对于艰难推进政治改革的国家而言，国际监督已成为一个强有力的支持手段，如对阿尔及利亚1997年议会选举和也门1999年总统选举等均起了重要作用。但国际政治压力主要来自以美为首的西方和受其操纵的国际组织的强权政策，其最常用的手段是，利用中东国家的政治反对派推翻不服从美意志的国家政权，甚至直接策划颠覆政权的活动，如对伊拉克和伊朗等国反对派的支持即为明显的例子。这种做法无疑给正处于转折时期的中东国家增加了许多政治不稳定因素，甚至有可能激化已有的政治矛盾，因此遭到中东各国政府的强烈反对。美还继承了卡特的人权外交政策，利用人权问题向中东地区施压。国际人权组织和美国人权组织与很多中东国家反政府的人权组织和反对派密切接触，搜集人权状况情报，并就人权状况提出质疑和警告，以改善人权问题为由要求进行政治改革。虽然中东国家对美国人权标准极为反感，但又慑于美国的实力与压力，采用两手政策。一方面采取一些切实改善人权和民主政治状况的措施，另一方面大力宣传各自的人权观和改善人权状况的成果，向世界展示自己的民主形象，近年来突尼斯、埃及等国家都在这方面做了很多工作。经济手段也是美国施压的常用方式。在批准部分中东国家加入WTO、建立贸易伙伴关系、进行投资及发放经济、军事和财政援助等时机到来时，西方总是以政治民主要求作为附加条件，而中东国家只得在权衡得失后，适当满足西方的某些要求，以换取实惠。[16] 91
在美推动下，民主化浪潮冲击着中东各国。扩大政治参与、建立民主政府等方面的政治改革已在该地区初显成效。与70年代中期前相比，中东地区多数共和制国家发生军事政变和军人干政的现象显著减少，军人独裁政权所剩无几，有的已逐渐文官化，有的也在努力改变自我形象、实行政治开放。即使是君主制国家，也都开始进行政治改革。[17] 26然而中东现代民主政治的发展也并非一帆风顺，这不仅表现在该地区国与国之间因民族矛盾、宗教纠纷和领土争端引起的武装冲突不断，更表现在一些国家政治改革受挫、出现反复曲折的现象。“冷战结束，前苏联在中东地区的意识形态影响逐渐淡化消失，伊斯兰原教旨主义迅速填补中东政治的‘思想真空’。”[18] 358直接促成了伊斯兰复兴运动的兴起和阿富汗塔利班运动的崛起，成为美推广其民主政治的主要障碍。冷战后，旧的矛盾——美苏矛盾消失了，而新的矛盾——西方文明与伊斯兰文明的矛盾却日趋加剧。
冷战结束后，中东国家虽在民主化方面取得了一定的进步，但对大多数国家而言，其民主政治缺少实质内容，沙特依然维持君主制，共和制国家也多为一党制或世袭制。这是因为，一方面，社会主义在苏东地区的挫折产生了世界范围的示范效应，甚至在刚刚实现工业化的东南亚国家，以威权主义为特色的经济发展模式日益遭到普通百姓的抵触。另一方面，1989年苏东剧变不久，美欧领导人以及一些阿拉伯自由派人士对阿拉伯世界的民主改革进程过于乐观。
与东欧剧变相比，发生在阿尔及利亚的民主化运动虽未引起类似的世界性关注，但在阿拉伯地区却产生了深远的影响，由于阿尔及利亚是中东地区伊斯兰国家，与该地区其他阿拉伯国家有很大的相似性，其民主化运动就对阿拉伯国家产生了比东欧剧变大得多的示范效应，其中“劫持民主”的影响尤其明显。由于受国内经济恶化、民众生活困苦和国际民主化浪潮等影响，1988年10月，阿尔及利亚开始爆发蔓延全国的骚乱。在此严峻的形势下，阿分别于1988年底和次年2月举行了两次全民公决，有73.4％的选民同意取消原宪法中关于“阿尔及利亚是社会主义国家的规定”，宣布实行多党制以代替一党制。[19] 185在此背景下，主张“伊斯兰全面取代一切进口的政治、经济和社会意识形态”的阿原教旨主义政党伊斯兰拯救阵线便应运而生。1990年6月，伊斯兰拯救阵线在地方议会选举中取得胜利，建立了地方政府，并成为阿第一大反对党。[20] 581991年底，在国家议会第一轮选举中，伊斯兰拯救阵线又以压倒性优势获胜。[19] 186为阻止“伊阵”的夺权势头，军方迫使沙德利总统辞职，并成立军政府，宣布选举无效。1992年3月又宣布“伊阵”为非法组织，予以取缔。在军政府的镇压下，“伊阵”被迫转入地下。但从此阿国内政局不稳，恐怖事件层出不穷。
阿尔及利亚的民主化经历对阿拉伯国家造成的示范效应，主要表现在积极和消极的两方面。它向阿拉伯社会表明，尽管有许多的现实困难，但阿拉伯政治精英还是能够推动民主试验的；但阿拉伯的统治者无法实施真正的西方民主，因为民主化既威胁着他们政权的稳定性，更意味着伊斯兰主义者的掌权，而他们一旦掌权就会为过往所受的压制采取报复行动。正是基于此种解读，在突尼斯、摩洛哥、埃及等国家，对伊斯兰主义者的关注与打压是紧密相连的。
虽然1991年海湾战争也是在“打倒独裁、促进民主”的口号下进行的，但客观上阻碍了中东民主的发展。这主要是由于冲突所造成的政治动荡、形势紧张甚至不稳定都有可能使得整个地区的威权主义政权处于高度戒备状态。[21] 425各国政权对于允许自由、公开表达思想和政治组织的活动感到不安，担心海湾战争促发的阿拉伯民众心中的耻辱感会使伊斯兰运动组织大受欢迎而难以控制。
上述原因导致冷战后阿拉伯世界的民主化进程较为缓慢，阿拉伯各国的国内政治格局基本是执政党、主要的反对力量伊斯兰主义组织以及处于中间的许多力量弱小、票数有限的政党。[22] 47“因为中东独裁政权已消灭了其自由派竞争对手，激进穆斯林分子在许多国家通常取代自由派成为唯一的异议者。”[2] 129
其实，美也意识到中东地区民主化力度过大将会带来有损美利益的危险，海湾战争后，布什总统并没有向中东国家施以强大的民主化改革压力，克林顿政府则把促进巴以和解、遏制两伊放在其中东政策的核心位置，以温和的手段促进中东地区的民主化。然而，“9·11”事件的发生却改变了这一切，美加大了在中东地区输出民主的力度。
三、“9·11”事件后
“9·11”事件后，由于本·拉丹和15名劫机嫌疑犯均为沙特国教伊斯兰瓦哈比派信徒，美民众和媒体将罪责归咎于宗教狂热与唆使，认为伊斯兰教瓦哈比派是培育过激行为、不宽容并产生暴力的温床，“在伊斯兰世界地位上升并超越沙特的控制范围，是9月11日恐怖袭击事件的核心根源，基地组织和塔利班就是其产物”[23] 150。为此，美国的中东政策从以“伊斯兰民主例外”为核心的维持现状转变为“民主改造中东”。小布什政府认为，要想消除产生诸如拉登这样的伊斯兰激进主义者的土壤，关键要在中东地区促进政治自由化和民主化，这个目标已成为美国家安全政策的核心。
“9·11”事件后不久，小布什政府就开始酝酿、制定改造“大中东”的计划，其核心是：决意使用美空前的实力，支持盟友，反对敌人，并设法促进民主和自由。这就意味着：使用武力推翻伊拉克的独裁政权；在温和阿拉伯国家中逐步推进政治改革；继续大力支持以色列；直至巴勒斯坦人充分认识到，控制恐怖活动且同以色列实现妥协，就能生活在一个安全和得到承认的国度里。这个构想的第一步，就是改变伊拉克政权；第二步是促进阿以实现和平；第三步也是最为艰难的阶段，即促进该地区的民主和自由。[24] 155-160这三个步骤相互关联，由近期目标到长远战略，其核心是：通过和平或非和平手段扩展民主，进而实现重塑中东秩序，确保美国的安全，且维护其霸权。
美国政策制定者认为：在最根本的层面上，美支持发展民主是一个原则性的问题。这一直且仍将是作为一个国家和作为一个民族的核心所在。美之所以要帮其他国家实现生命、自由和追求幸福的权利，不是因为这些价值观是美所认为的应该输出的生活方式，而是因为它们是普适的、不言自明和不可剥夺的，现实主义和理想主义可相互补充，原因是“美国作为一个国家和一个民族，生活在一个由民主国家组成的世界里，将比生活在一个独裁或混乱的政权组成的世界里，更可能繁荣昌盛”。“仅仅以权威为基础的稳定是虚幻的，最终也是不可能持续的。”“历史上，美国在整个穆斯林世界促进民主的努力常常处于停滞状态，并且不完整。”“现在我们站在第四波民主化浪潮的边缘。”[25] 138-140因此，美应通过扩展民主，来实现“大中东”地区的和平、稳定与安全。
“大中东计划”不是一下子提出来的，而是经历了“美国—中东伙伴关系倡议”、“中东自由前瞻战略”等前期准备。早在2002年9月，时任美国务院政策规划办公室主任的理查德·哈斯，在伦敦国际战略研究所的年会上发表讲话，首次较全面地阐述了通过扩展民主来改变阿拉伯—伊斯兰社会，进而重塑中东地区秩序的思想。他认为“9·11”事件促使美重新审视与伊斯兰世界尤其是阿拉伯国家的关系，对美国阿拉伯政策影响最大的是该地区“错过了在全球化进程中实现自由化的机会，以及未能实行市场经济进而实现繁荣”，该地区人民缺乏基本的政治和社会权利，即普遍存在着所谓“自由和民主赤字”，美国应该设法改变这种“赤字”以实现美国和阿拉伯世界的双赢。[26]
2002年12月12日，国务卿鲍威尔在美传统基金会发表演讲，正式提出题为《美国—中东伙伴关系倡议：为未来岁月构建希望》的扩展民主的庞大计划，表明哈斯关于扩展民主改造中东的思想已变成了美的现实政策。该倡议由“一系列革新性项目和未来合作框架”组成，是“美与中东之间的一座桥梁”[27]。2003年11月6日，在美商会全国民主捐赠基金会成立20周年纪念大会上，布什进一步详细阐述了美在伊拉克和中东扩展自由、民主的思想，并首次提出“中东自由前瞻战略”(A Forward Strategy of Freedom in the Middle East)，声称中东各国缺少民主，人民缺乏政治自由，“随着殖民地时代逝去，中东见证了许多军人独裁政权的建立”，即便是今天“一些政府仍然固守中央集权的旧习惯”。布什隐晦地批评了美以往为了稳定而忽视中东地区自由缺失状况：“60年来，西方国家一直忽视和迁就中东地区缺乏自由的状况，这丝毫不能使我们感到安全——因为从长远来看，稳定不可能以自由为代价来换取”。因此，“美将采取一项崭新的政策，那就是在中东促进自由的前瞻战略。”[28] 2004年1月20日，布什在国情咨文中首次提出“大中东”的概念，并向国会阐述了在“大中东”扩展民主的政策措施。他说中东地区充满专制，“会继续产生威胁美国和我们盟友安全的人和运动。因此，美国正在‘大中东’推行一项自由前瞻战略。”[29]
从“伙伴关系倡议”到“自由前瞻战略”再到“大中东”概念的相继出台，上述一系列战略和政策思想历经酝酿、整合、发展和完善，逐步浓缩为“大中东计划”(Greater Middle East Initiative)。2004年6月9日，布什政府在美佐治亚州海岛(Sea Island)举行的“八国集团”首脑会议上，正式提出“大中东计划”。根据“八国集团”首脑会议发表的声明《为泛中东—北非地区的进步和共同未来的伙伴关系》，“八国集团”将在政治、经济、社会和文化等领域，与“大中东”地区的政府、企业和公民社会的代表进行真正的合作，以增进自由、民主和共同繁荣。
从内容来看，小布什之前美就在中东地区推行过类似于“大中东计划”的政策。1991年海湾战争后不久，当时的老布什总统就利用美在该地区的新战略位置，同时发起了阿拉伯—以色列和平进程和中东新自由派经济改革两项计划。因此“大中东计划”是美国“输出民主”战略的延续。
“大中东计划”包含一系列具体的诸如进行民主化改造、发展私营经济、改革银行体系、发展教育、提高妇女地位的政策和措施，表明了美要改变中东现实经济、政治状况的决心。美声称实施此计划的主要理由是，中东地区政治、经济和生活普遍落后，存在着“自由赤字”、“民主赤字”以及“数字鸿沟”，这使得该地区恐怖主义孳生蔓延，威胁着美乃至世界的和平与安全。显而易见，美提出“大中东计划”的理论上依据是所谓“民主和平论”和“民主安全论”，然而这两种理论都没有得到有效的实证，因而都是建立在“民主制度是好的”假设之上，表明小布什政府的“大中东计划”具有鲜明的文化价值观色彩，以价值假设作为事实依据，用追求和平、民主的理想主义虚假目标掩盖其追求霸权主义的真实意图。
2006年7月，美国务卿赖斯不无乐观地提出了“新中东”[30] 概念。然而中东政治形势发展的现实与她所设想的新中东相去甚远，甚至背道而驰：作为“大中东计划”前奏的伊拉克战争，是美在中东实施“输出民主”战略的一种极端形式，企图把伊拉克建成中东地区的一座民主灯塔，但战后伊拉克的乱局却使这座民主灯塔黯然无光；巴以、黎以冲突抬高了哈马斯、真主党以及伊朗的地位，强化了它们之间的联系与合作；被美国等西方国家列入恐怖组织名单的哈马斯在民主程序下合法执政，巴勒斯坦内部矛盾重重；伊朗核问题的解决不但前景暗淡，且诱发了中东更多国家的核兴趣。而伊朗核问题之所以“高烧不退”又与美“大中东计划”的“政权更迭”政策密切相关。
四、结语
对国家而言维护安全是根本，追求权力(包括软权力)是必然。作为美国扩大权力、维护安全的工具，“输出民主”对美具有持久的诱惑力。然而，“输出民主”正因其工具性而具使用上的选择性，因为它总是要服从、服务于美国家安全诉求的。美在中东地区“输出民主”的历史与现实正印证了这一切。冷战时期，美为获取石油、遏制苏联、保卫以色列[31] 176，在“输出民主”上对中东地区采取温和政策，秉持“中东民主例外论”，对友好的集权国家较少施以实质性的人权压力；后冷战时期，美对中东地区民主化进程采取两手政策：一方面乐观地采取静观其变的态度，另一方面又采取实际行动向有关国家施压。然而，阿尔及利亚“劫持民主”现象的出现使其在该地区“输出民主”行动不得不有所保留；“9·11”事件后，小布什政府表现出“基督教原教旨主义”倾向，对中东地区采取冒进的“民主输出”政策，结果导致旧的矛盾没有解决而新的矛盾层出不穷，这不仅是因为在文化传播上“制度与社会组织较难于传播，因为这些东西，往往影响到一个社会里的利权阶级”[32] 86，而且更因为人的社会政治心理具有很强的稳定性，“一个社会的政治制度和政治秩序可能会在一时‘振臂一呼’的举动中得到改变，但要从心理上改变一个社会、塑造一批新型的政治成员，却需要有一个长期而缓慢的过程”[33] 314。
注释：
①也可参阅田文林：《美国的中东战略及其历史命运》，载《现代国际关系》2006年第8期。
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