公共部门信息增值开发非排他性授权原则研究，本文主要内容关键词为：排他性论文,原则论文,部门论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府及其他公共部门在履行公共任务过程中制造产生并收集了海量的信息资源，这些信息资源在履行公共服务这一基本任务之外，通过授权或许可由公共部门之外的组织或个人进行深度开发，能够产生增值效应。早在2004年，中共中央办公厅和国务院办公厅就联合发布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，其中强调要“加强政府信息资源的开发利用”、“规范政府信息资源社会化增值开发利用工作”，2006年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《2006—2020年国家信息化发展战略》也将“加强信息资源的开发利用”作为我国信息化发展的九大战略重点之一，其中要求“引导和规范政务信息资源的社会化增值开发利用”，以及2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》，这些都为我国公共部门信息增值开发提供了政策保障。但在实践中，公共部门信息的公开程度和共享程度有限，授权模式也存在缺陷，授权问题已成为公共部门信息增值开发中一个受到普遍关注的问题。2015年2月，国务院总理李克强在国务院常务会议上生动地表示：“让政府信息多跑路，群众少跑腿”[1]。在十二届全国人大三次会议上李克强总理做的政府工作报告中再次强调：“所有行政审批事项都要简化程序”[2]。 完善公共部门信息资源增值利用制度，首先要解决授权问题。所谓授权问题，是指开发主体包括商业性用户如企业、非商业性用户例如信息研究机构，向拥有信息资源的公共部门申请开发其所掌握的信息资源，公共部门是否同意的问题。一般来说，获得授权需要一定的条件。对于开发主体而言，获得授权是开发的关键，例如导航仪器生产厂商只有获得地理公共部门授权才可以将交通信息嵌入设备；电子地图制作商只有获得授权才可以将地理信息制作成电子地图数据库；科技信息研究所只有获得科学数据公共部门授权才可以获取数据开展科技报告服务工作；身份信息服务机构只有获得了公共安全部门授权才可以进行身份证信息比对服务。很显然，授权是制约信息资源增值利用的关键。 1 文献综述 目前国内外直接论述公共部门信息增值开发授权方面的文献较少，但在与之相关的公平竞争问题、许可制度问题以及公共部门信息的经济属性等方面形成了一些研究成果。J.Love指出[3]，信息在很多方面具有公共物品在消费上的非竞争性，共享人越多，其价值越大，但是通过知识产权法、专利法以及技术制约能够阻止未获得授权或未购买的用户使用某些特定信息，所以信息有时候又是“准公共物品”。D.C.Dragos和B.Neamtu[4]析了英国、法国、罗马尼亚等国公共部门信息再利用问题以及各国制定的政策和实践情况，例如英国专门设立了公共部门信息办公室（OPSI），建立并维护公平利用信息的环境，制定统一的非歧视性的信息利用规则，建立透明的许可机制和价格机制，并且形成简单的申诉程序。P.Weiss[5]过几个案例阐述了公共部门信息增值利用过程中存在的公共竞争的问题，例如瑞士国家气象办公室、德国气象局实施差别定价，芬兰气象局垄断气象数据被处以罚款等。K.Nilsen[6]从新古典经济理论入手，阐述了应用于公共部门信息的经济学理论，包括市场失灵和公共物品这两大原则，并详细介绍了公共部门信息作为公共物品所具有的非竞争性和非排他性。A Cerrillo i Martínez[7]介绍了欧洲公共部门信息再利用的政策及其对透明性所产生的影响，文章指出，公告部门既是信息的提供者，但有时候自身也是信息的再利用者，他们不应该违背公平竞争这一原则。 国内方面，陈传夫和肖志峰[8]详细介绍了公共部门信息资源再利用国际立法的进展，梳理了国际上有关授权方面的相关指令和文件。夏义堃[9]从经济学角度分析公共信息资源物品属性特征，阐明公共信息资源和私人信息资源的内在联系和区别，指出公共信息资源具有信息消费的非排他性、信息收益的非竞争性和信息提供的不可分性。张贝[10]从公共物品理论出发，以政府信息资源的非竞争性和非排他性为切入点，分析了影响政府信息资源共享的因素。孙健和吴先华[11]依据公共经济学原理和公共产品的特征，认为气象产品可以分为纯公共产品、俱乐部产品、公共资源及私人产品等类型。公共资源类（如免费的客户服务热线、重大工程保障等气象服务产品）和纯公共产品类（如政府决策、外交气象服务、气象灾害预警等）气象信息具有非排他性；而私人产品（如船舶、飞机导航、企业经营决策气象服务个性化产品等）和俱乐部产品（如收费的电话自动答询、手机气象服务和地方政府买单的政府重大活动、人工增雨、商业化途径提供的气象服务产品）具有排他性。但并非所有学者都对公共部门使用非排他性授权原则持绝对肯定态度，刘志刚[12]利用博弈论中的“公共地悲剧”原理，认为公共信息资源和其他资源一样，在既定技术和资源条件下，有固定不变的总效用，随着被使用次数的增多，这个总效用会逐渐衰减，当衰减到零时，该信息资源价值就会被“磨损”，他认为要消除公共信息资源的非排他性，提高共享效率。 2 目前公共部门信息增值开发授权的实践与效果分析 2.1 欧美公共部门信息增值开发授权的实践 美国联邦政府实行“完全”与“开放”的信息政策，其《版权法》规定，“版权保护不适用于任何美国政府的作品”，这就基本确定了美国政府信息可以自由、平等的为公众获取和使用。1966年出台的《信息自由法案》规定，“除国家安全信息、商业秘密、司法调查文件、决策前信息等九类信息之外的政府信息，公众不论出于何种目的，最终用户或是对信息进行商业性开发，均有申请公开和使用的权利，政府机构对于公众的信息申请必须予以接受”[13]。1995年美国政府修订《文书削减法》，其立法目标是：防止政府机构垄断、独占信息资源，消除政府机构任何限制性做法，及时干预政府对信息的垄断行为；通过实行免版税原则，禁止政府机构从事信息商业性开发。 欧盟从20世纪80年代就开始关注公共部门信息增值利用中的授权问题，1989年制定的《促进信息市场中公共部门和私营部门之间合作的指南》中规定，“如果公共部门和私营部门数据库提供商或者主机服务提供商之间的合同或者其他交易导致了竞争扭曲，则不能够授予其独占的权利”[14]。2003年欧盟议会和理事会通过的《公共部门信息再利用指令》中指出：“在一些情况下，对信息的再利用不需要许可。在另一些情况下，则需要授予许可证以确定再利用的条件，如责任、文件的合理使用，以确保不对文件进行篡改。如果公共部门对信息的再利用颁发许可证，许可条件应该是公开、透明的”，“许可证中的条件不得没有必要地限制再利用的可能性，也不可用来限制竞争”。从中可以看出，《再利用指令》中明确要求对于信息增值开发的授权应是公开、平等的，而且在对公共部门信息再利用合理的情况下，并不会对信息使用者加以授权的限制。根据欧盟的指令，英国2005年7月1日颁布实施《公共部门信息再利用规则》，之后发布的《公共部门信息再利用规则——规则指导和最佳行动指南》中第四部分“公共部门的义务”中指出，“以独家的形式授权信息再利用是不被允许的，公共部门需要考虑其他再利用信息的请求”。随之2006—2010年发布了4份《英国公共部门信息再利用报告》，每一份都强调了“信息公平交易计划”（Information Fair Trader Scheme），其中要求“公共部门信息持有者不得运用他们的权力而导致不公平竞争的产生，要公平对待所有的消费者，使他们能够通过同等的形式享受信息再利用”[15]。2006年4月欧盟委员会发布了《委员会信息的再利用》的立法文档，其中尤其强调了开放和透明的重要性，第十条“非歧视和禁止独占许可”中规定，“在同类再利用中，任何可供再利用信息的使用条件都应该是非歧视的”，“信息的再利用应该对潜在的市场主体开放，不能授予独占的权利”，“但是，如果对于提供公共利益的服务来说，独占权是必须的，则授予独占权的合法性应该受到定期评估，三年之后，必须评估。任何的独占许可都必须透明公开”[16]。 2.2 我国公共部门信息增值开发授权的现状 2.2.1 主要授权模式 目前我国虽然对公共部门信息增值利用高度重视，但实际效果并不理想。《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中第十五条提到“打破行业垄断、行政壁垒和地方保护，营造公平的市场竞争环境，促进信息商品流通，鼓励信息消费，扩大有效需求。政务部门要积极采用外包、政府采购等方式从市场获取高质量、低成本的信息商品和服务”，但是除此之外，再没有对授权方式以法律条款的形式予以明确的说明。目前，我国主要存在以下几种授权模式。 （1）行政审批。行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。例如公安部授权“全国公民身份证号码查询服务中心”，为政府部门、社会各界及人民群众提供公民身份信息和统计分析服务，同时负责建设、管理和运营“全国公民身份信息系统”。 （2）谈判性授权。谈判性授权是指信息持有者与信息使用者通过谈判约定信息的使用方式、使用条件、所付费用以及授权时间等系列问题，并通过签订合同达成授权。例如，2012年8月中国气象局与中国电信集团公司在京签署《全面合作框架协议》[17]，气象局授权电信集团开展气象信息服务业务，加强并提升气象信息服务产品研发和供给能力，从而提高气象服务信息发布时效，扩大气象服务信息覆盖面。二者通过签订合约达成授权，一方面能够通过对气象信息增值开发带来收益，进一步实现气象信息的经济价值；另一方面，从公益角度来看，也能够加快实现重大气象灾害预警信息在受灾地区的发布，优化气象灾害预警信息传播技术，提升预警信息的发送速率和效率。 （3）转让型授权。转让型授权是指信息持有者转让信息（一般除署名权）的一切权利，在转让期间，获得授权者可以对此信息以任何形式、任何权利转授权给第三方使用。此类授权模式多应用于对著作、音乐作品等的增值开发。 （4）政策性授权。政策性授权是指公共部门以权威形式，标准化地规定在一定时期内信息的使用方式、使用条件、使用时间、一般步骤以及具体措施，具有规范化的授权流程。以邮政编码为例，邮电部、新闻出版署、工商局曾联合发文，规定出版邮政编码须由邮电部批准，并向新闻出版署报批。一般情况下，政策性授权多用于一些制度标准、政策法规的出版和再利用。 2.2.2 目前授权存在的主要问题 授权模式模糊，政府等公共部门对信息资源占有绝对的垄断，例如气象信息、地震信息、水利信息等，信息大多垄断性地自行开发或者非透明性地授权给相关部门，严重阻碍了信息的增值利用。目前我国公共部门信息增值开发授权中存在的问题不容忽视。 （1）手续繁杂，效率低下，授权流程不透明。《中华人民共和国政府信息公开条例》对申请信息公开的流程有明确规定，“对于能当场答复的申请，将当场给予书面答复；不能当场答复的，在登记之日起15个工作日内书面答复申请人，根据实际工作，经市政府信息公开办公室负责人同意，可延长答复期限，并告知申请人。延长答复的期限最长不超过15个工作日”。2013年6月8日，浙江两名大学生向人社部申请公开全国“临时工”信息，但人社部并没有在15个工作日内予以答复，而是延长到了7月4日[18]，在只剩3天就将达到最大延期期限时做出了回应。 英国的开放政府许可就是一个在线、简洁的许可机制，公共部门广泛采用，无需注册和收费，几乎没有限制，与之相比，我国的授权流程非常复杂。 （2）公私竞争不公平。竞争问题一直是公共部门信息增值开发中一个备受关注的问题。公共部门在信息增值开发中占有先天的优势，鉴于信息所能带来的巨大收益，许多公共部门不愿意放弃从中获利的机会，他们也害怕私营企业会影响他们的收入，因此，常常寻找各种机会拒绝信息公开，阻止私营企业加入到信息增值利用活动中来，缺乏透明公正的市场环境导致私营企业一直处在被动地位。 以房产测绘信息为例，很多地方的房管局自行成立测绘队，他们不承认已经得到测绘局授权的公司的测绘数据，只有房管局下属的测绘队才能从事房地产测绘业务，这是以“规范”为名，行“垄断经济利益”之实。在气象信息方面，石家庄佳诚网络技术有限公司起诉11个市气象局侵权案引发了人们对“气象部门能否对气象信息垄断”的讨论。该公司曾与河北省气象部门合作经营气象短信业务，2004年，双方发生纠纷，气象部门以佳诚公司违约、拖欠分成款为由将其起诉至法院；2005年底，双方矛盾升级，河北省11个地市的气象局同时向佳诚公司做出行政处罚决定，对此，佳诚公司提起诉讼，认为自己传播天气预报的行为合法，指责气象局对天气预报实施信息垄断。在此期间，石家庄市另外两家短信运营商迫于压力退出了气象信息经营领域[19]。 公私竞争问题也是国际上公共部门信息增值开发关注的焦点，英国政府在《公共信息的商业利用》报告中就明确指出要处理好公共部门和私营企业二者的关系，维护公平竞争，提出了两点意见：一是不再允许公共部门信息持有者参与信息增值利用；二是依靠现行的监管体系，为私营企业提供平等的使用公共部门信息的权限。 （3）成本较高。在对公共部门信息进行增值利用时，世界各国根据本国国情制定了不同的收费制度和减免标准，有些收费制度和减免标准对公众申请公共部门信息公开、增值利用有很大的推动力，有些制度、标准则更偏重于保护信息资源。 《条例》中第二十七条规定：“行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定”。但在实践中，往往是高额的收费关上了私营企业对信息进行增值开发的大门。2012年7月27日，网上一则《气象部门卖天气信息每年收入数亿元》[20]的新闻受到人们的关注，气象部门掌握的气象信息很大部分走上了“商途”，其每年从运营商的分成收入达数亿元，除了运营商，气象部门还从报纸、广播、电视、网络等大众媒体上获得丰厚营收。但是，还有很多公司根本得不到气象部门的授权，卓望信息（中国移动控股子公司，负责移动数据业务产品）曾经想与气象部门合作，将天气信息打包推送给用户，但由于气象部门分成要价太高而不了了之，一些移动APP开发者更是无法无偿使用天气信息为公众服务。 3 公共部门信息增值开发非排他性授权原则的提出 3.1 非排他性授权原则的理论基础 3.1.1 公共物品理论 经济学家保罗·萨缪尔森认为，“公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品”[21]。非竞争性是指对于任一给定的公共物品的产出水平，增加消费者消费该产品不会引起产品成本的增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本为零。非排他性是指公共物品在技术上难以把不付费的人排除在外，不让其享用该物品，要么是根本不可能，要么是代价高昂。公共物品性是信息商品的一个重要特征。信息资源具有许多其他资源不具有的经济属性，共享性和消费无损耗性是信息资源的两大重要特征[22]，这也就决定了公共部门信息具有公共物品的非排他性和非竞争性的特点。它与物质资源和能源表现出占有和消耗的利用方式不同，公共部门信息不存在“你多我少”的竞争性，它可以反复多次利用，使不同人在同等程度上共享某信息资源。一个人消费某项公共部门信息产品和服务，并不会妨碍他人同时消费该产品或服务，也不会减少该产品或服务的数量或质量，并且公共部门信息被提供之后，理论上是不能排除任何人消费该信息。 3.1.2 信息不对称理论 信息不对称是指交易中个人或组织所掌握的信息呈不均匀或不对称分布，即一方拥有的信息在质量和数量上明显优于其他。一方面，公共部门与公众之间存在着信息不对称，公共部门掌控着信息资源，而公众处在相对弱势的地位，由于认识能力有限、获取成本较高难以及时获取相关信息，这导致了公共部门和公众之间先天性的信息不对称。另一方面，公共部门在信息增值开发过程中采用排他性授权，人为地限制某些组织或个人使用信息，这导致了开发主体之间的信息不对称。 3.2 非排他性授权原则的内涵 鉴于我国授权实践出现的弊端以及信息开发主体的迫切愿望，通过对我国公共部门信息来源、性质与市场的分析，我们提出公共部门对信息开发主体申请授权采用非排他性授权原则的建议。 非排他性授权主要针对的是信息开发人。一般情况下，信息开发人例如数据库制作商、导航仪器生产商需要通过申请、付费方式获得公共部门信息。许多授权是排他性的，例如独占许可证。本文提出的非排他性授权可定义为：公共部门对具备法定条件的任何个人或组织关于公共部门信息增值开发的申请，只要符合资格的规定，均应平等予以授权。其内涵有以下几个方面。 3.2.1 授权非排他性 排他性是指排斥他人消费的可能性，即某人使用一件产品时别人就不能使用该产品，或当某人完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。私人产品都具有消费上的排他性。而非排他性则与排他性相对应，授权的非排他性是指，一般情况下，在符合规定条件前提下，开发人都有资格对公共部门信息进行增值开发，公共部门不能擅自排除某些企业对信息进行增值开发的权利，将信息授予独家开发经营，不应当授予排他性许可证。公共部门信息的公共物品属性以及信息本身所具有的共享性决定了它在授权时必须采用非排他性原则进行授权。 3.2.2 授权平等性 授权平等，首先要对开发主体的资格进行设定，并非任何人都有资格对公共部门信息进行增值开发，开发主体想对某类信息进行增值开发，必须具有从事相关行业的经验，并且要对开发主体的开发资质、开发能力，包括注册资本、信息增值服务条件、工商许可、人力资源保证等进行严格审查。在此基础上，鼓励符合条件的企业积极参与到信息增值开发中来。 在对开发主体进行资格限定的基础上，要保证平等授权，平等理念的基本要求是同样的情况相同对待和不同的情况差别对待[23]。公共部门既是信息的生产者，同时也可以成为信息的增值开发者，相较于个人或私人组织，公共部门在利用信息时有先天的优势，但这并不能成为其垄断信息的特权。授权平等就是要求不论是公共部门还是个人或是企业，对开发主体的申请应采用同样的审批条件，对国有企业和民营企业应平等对待，保证公平的竞争关系。同时，应该关注小型和微型企业，这些企业在企业群体中占有相当大的比例，虽然其个体经济实力水平偏低，但是其整体在培育社会经济发展新动力、提供就业渠道等多方面发挥着积极地作用，必须重视对小型和微型企业的信息增值开发授权。 总之，在信息增值利用合理的情况下，不能因为角色的差异而造成授权不平等的发生。但是在实践中，授权时间、空间、主体之间都存在着种种差异，如果千篇一律，难免会导致平均主义，反而可能会使授权不平等，所以这也就要求要根据具体情况调整授权实践。 平等理念中另一个重要的内容是“禁止歧视”，“禁止歧视”在很多国家的宪法和法律中被确认为平等的必要内容，它要求公共部门在授权信息增值开发时，不得人为地制造不合理的差别。 3.2.3 授权节约性 授权节约性强调授权的规范化管理和效率。首先要明确授权信息的范围，这是保证授权活动顺利开展的前提，信息范围不明确，可能会造成开发人申请不可增值开发的信息，浪费申请时间，而可开发的信息可能无人申请，限制了信息价值的发挥。其次，要规范审批项目，授权审批环节过多、授权流程繁琐是造成授权效率低下的重要原因，将需要审批的项目规范化、制度化的确定下来，防止不必要的项目审批和重复审批的发生。再次，要公开授权流程，是授权过程透明化，接受社会的监督，有助于公共部门提高授权效率。最后，要限定授权审批时间，公共部门必须在规定时间范围内完成授权工作，从而使其简化授权程序，缩短审核周期。 3.3 非排他性授权原则的合理性 3.3.1 公共部门信息投资的公共性 公共部门信息投资是公共部门投资的一部分，是公共支出的重要内容，是公共部门基于一定的公共目标对公共财政资源进行配置的行为。首先，投资的主体是公共部门。公共部门被国家授予公共权力，以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务的公共组织，因此，该主体具有公共性。其次，公共部门信息投资的资金来源属于公共财政范畴。再次，公共部门信息投资的目的具有公共性，其生产的信息内容与社会公共利益密切相关。鉴于此，公共部门信息属于公共财产，其在授权进行再利用开发时应该坚持非排他性原则。 3.3.2 公共部门信息内容的公益性 德国学者H.Maurer明确提出“行政的出发点是公共利益”[24]。公共行政的目的是维护和促进公共利益，以公共利益为目的是公共行政的概念属性和功能属性，是公务人员执行职务的基础[25]。公共利益是公共部门提供公共服务的行政目标和行为准则，由公共部门所产生的信息内容也必然满足这一条件，并且需要在整合和满足公众公共需求的过程中得以实现。实践中，公共部门生产出的信息与社会公共利益密切相关，例如民生问题。生态环境问题、灾难预警等信息，这些均关系到社会每个成员的根本利益，每个成员都可以消费此类产品，从中获益，不论从法理上还是道义上都不应该排除某一部分人获知该信息内容的权利。由于公共部门信息内容的公益性特征，其在授权进行再利用开发时需要坚持非排他性原则。 3.3.3 公共部门信息消费的大众性 公共部门信息增值开发属于信息消费活动，它是一种直接或者间接以信息产品和信息服务为消费对象的消费活动，具有共享性、参与性和增值性等特点。公共部门信息消费作为公共服务的一种形式，应该坚持市场化和均等化这两个大趋势。另一方面，随着网络技术的发展和移动通讯的普及，客观上推动了信息消费的大众性和普适性。2013年8月国务院印发《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，其中第十三条强调，“促进公共信息资源共享和开发利用。制定公共信息资源开放共享管理办法，推动市政公用企事业单位、公共服务事业单位等机构开放信息资源”，这无疑为公共部门信息消费提供了政策支持。 3.4 非排他性授权原则的价值 3.4.1 有助于发挥市场对信息资源配置的决定性作用 公共部门信息增值开发的是公共部门信息资源在履行公共服务的基本职能外对其进行的深度开发，以产生增值效应，提供给社会使用。不论是商业性开发，还是公益性开发，其根本目的是为了提高公共部门信息的价值。公共部门在授权信息增值开发时采用非排他性原则，能够广泛的引进社会各界的力量，发挥市场对信息资源配置的决定性作用，提高信息增值开发的效率。由于公共部门信息的公共物品属性，消费者在使用信息时是互不干扰的，采用非排他性授权，增加消费信息的人数更能够实现信息的增值目标。 3.4.2 有助于各方利益平衡，优化竞争环境 公平竞争是公共部门信息增值开发过程中一个普遍存在的问题。公共部门信息是信息市场中一个重要的组成部分，具有巨大的经济价值和社会价值，有着相当大的市场潜力。公共部门常常利用自身得天独厚的优势垄断信息，而其他机构想要获得这些信息不但费用昂贵，还得不到相关政策法律的保障。美国限制政府部门参与联邦政府信息增值开发的竞争。欧盟是允许公共部门参与信息增值开发市场竞争的，但也制定了相关的政策制度保障公私之间的公平，例如在会计核算方面[26]。中国目前还处在垄断性较强的阶段，采用非排他性原则进行授权，能够有效的防止公共部门对信息的垄断，有利于各方利益的协调。同时信息市场多元化力量的注入有利于多样化信息产品的提供，促进公共部门信息增值开发市场的健康发展。 3.4.3 有利于调动开发主体的积极性 由于信息资源本身具有共享性，要从技术上排除一部分人消费该信息产品或服务是比较困难的，即便可行，所需要付出的成本也是相当高的。除了技术成本之外，信息一旦被使用，它就被揭示了，至少是被部分揭示了，再多的法律也无法保障信息这样的无形产品成为专属商品[27]，这就无法保证该信息消费者不将信息内容传播出去，从而导致“搭便车”现象产生，即不付费也能够消费公共部门信息。而由于信息资源的生产成本较高，如若付费，成本便会随着消费者的增加而降低。然而事实上，“搭便车者”的费用将会转嫁到付费消费者身上，这使得排他成本过高而无法顺利实施[28]。所以，只有实行非排他性原则进行授权，使得开发主体拥有平等的申请信息的权利，才能有效的降低成本，调动起广大开发主体的积极性，扩大社会信息消费。 3.4.4 有利于发挥政府作用 采用非排他性授权原则授权信息，制定规范的授权标准，约束公共部门的信息授权行为，更有利于政府制定配套的监管策略和救济措施。政府能够及时对一些公共部门独占信息或者不正当授权信息使用权的行为进行制约，在公众申请信息受到不公正待遇时，政府也能够提供及时有效的救济措施，规范信息市场，保障公共部门信息增值开发的顺利进行。政府同时可以指定标准，确定进入信息资源开发的门槛，例如应当鼓励社会开发机构对特定信息的开发，但开发主体必须满足若干条件，例如保护个人隐私，具有赔偿能力，具备保护信息安全的能力。 4 非排他性授权原则的实施 4.1 简化行政审批 行政审批是一种行政手段，它是国家管理、控制经济和社会生活的一项重要手段。目前我国行政审批存在诸多问题，例如行政审批设定的权限非常混乱，随意设定审批事项、重复审批；行政机关拥有广泛的自由裁量权，没有关系很难获得授权；行政审批标准不明确，审批事项过细；审批流程不公开，效率低下等。2015年1月，国务院总理李克强在国务院常务会议上表示，“确定规范和改进行政审批的措施、提升政府公信力和执行力，确定建立受理单制度和办理时限承诺制，不得以任何理由自行延长审批时限，防止审批事项久拖不决。”会上提出了“一口受理”、“限时办理”、“规范办理”、“透明办理”和“网上办理”五大原则[29]。 在审批授权时，首先应该明确授权部门，防止因为职责不清而造成的审批过程混乱，部门之间互相推诿导致授权延迟。更应该削减审批事项，对于属于依法应主动公开的信息，公共部门应该主动及时予以公开，此类信息不需要也不应该再经过复杂的审批；对现存的审批事项展开清理，可进行适度的取消和调整，结合行政审批简化目录确定审批项目，对一些可由信息市场自主调节和自我管理的事项一律取消审批；简化审批环节，减少审批手续，压缩审批时限，提高授权效率。 4.2 规范合同格式条款 格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款。目前，公共部门为逃避法定义务、减免自身责任，通常在信息授权合同中制定一些不平等的格式条款，有时还以通知、声明或者行业惯例等形式表现出来，这些条款降低自身应承担的责任，限制消费者的权利，严重损害了信息市场的公平。《合同法》第39条规定，“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款”，第40条规定，“若提供格式条款一方免除其责任，加重对方责任、排除对方主要权利的，该条款无效”[30]。公共部门在制定授权合同格式条款首先应该严格遵照合同法的规定，履行自己应尽的义务，其次应该明确限定禁止以独占形式授权信息，并对授权时间/授权信息的质量制定标准。 规范合同格式条款不仅能节约审批时间，提高授权效率，最关键的是能够最大限度地保障信息申请者权益，防止公共部门利用不规范的合同漏洞垄断信息或排他性的授权给个别机构。 4.3 授权限制 非排他性授权并非只要提出申请就能获得批准，也需要在一定的限制条件下施行授权。首先要对申请者资质进行限制，有相关行业从事经验、企业有相应的信息增值开发能力、相应配套设施比较完善的才有资格提出申请。 其次，要考虑授权数量对开发者积极性的影响。如果过多的授权会降低开发者的积极性，或者会导致恶性竞争发生，那么也应该予以限制，但授权许可证的数量应予以公开透明。 第三，政策性限制。对于特殊的信息类别，如果法律规定了特定的开发条件，应优先遵守这些法律的规定。例如上文中所提到的邮政信息，对其开发利用必须由邮电部批准，并向新闻出版署报批；还有对法律信息的增值开发也要考虑到《保密法》中的相关规定等。 4.4 授权透明 授权透明首先要求公共部门明确哪些是可以授权开发的信息资源，对于一些军事信息、重大科技信息等不开放增值开发服务的信息应提前予以说明，其余的可以进行增值开发的信息要保证公开和透明。其次，对各类信息采取何种开发方式要有明确的说明，例如，公共部门需委托其他部门或企业开发，则要及时与开发者签订合同，如果进行招标，则要坚持在公开、透明、平等的环境中公开招标。再次，授权程序要透明，应制定规范的授权流程，公共部门严格按照程序进行审批，严禁重复审批，拖延审批，要向社会各界公开授权流程，接受社会的监督。最后，对已经获取授权的企业要向社会公示，保障公众的知情权和监督权。 4.5 政策法律环境保障 尽管近年来我国逐渐意识到信息增值开发的重要性，制定了诸如《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》和《2006—2020年国家信息化发展战略》，但是其中只是对信息增值开发进行概念性阐述，许多具体问题都没有明确规定。根据社科院2012年6月所做的关于“房屋征收信息公开的现状”调研显示，政府有关房屋征收信息的公开程度严重不足。在对203件信息公开案件中政府信息答复的情况进行分析发现，仅一半政府机关愿意依公民申请公开相关信息[31]。由此可见，没有政策法律制约、不规定明确的授权义务根本无法保证信息增值开发的顺利进行，许多公共部门信息不公开，增值开发授权不积极，借机垄断信息。欧美各国颁布了一系列信息资源再利用法律鼓励信息再利用，如美国的《A-130号通告》、《文书削减法案》，欧盟的《公共部门信息再利用指令》等，取得了显著的效果。我国可以借鉴国外法律制定一部《公共部门信息增值开发条例》，除了明确增值开发信息的范围、可进行增值开发的信息主体、信息增值开发的定价等问题，还应该规定公共部门信息增值开发应坚持“非排他性”原则进行授权，明确授权义务，制定规范的授权流程。还要建立配套的申诉机制，信息增值开发者在遇到公共部门否定授权或者遭受其他不公平待遇时，可以向有关部门进行申诉，同时相关部门应该及时回应处理。英国OPSI提供了法定申诉程序和非正式协调这两种申诉方式，一方面成立专门机构受理申诉，另一方面建立独立信息官（Information Commission）制度，将申诉裁定权交给信息官[32]。 除此之外，我国还应该建立配套的行政法律体系，保障信息增值开发授权顺利进行，确保信息市场健康发展。标签：公共部门论文; 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