还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究（下），本文主要内容关键词为：成都论文,调查研究论文,制度改革论文,土地论文,还权赋能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、“确权”、“产改”与还权赋能
（一）直面改革的风险
事实上，涉及农村建设用地流转的每一种形式的每一步骤，都包含着某种风险。这是因为，形成于国家工业化时代的农村集体土地所有制，在农民、集体和国家之间的权利界定方面，带着与生俱来的先天模糊性。在禁止土地流转的情况下，此种权利模糊除了导致资源配置效率的低下，一般还难以为祸。一旦土地开始流转，模糊的产权很容易为互相侵犯权利提供“方便”。要是不能有效地防侵权于未然，那么土地流转改革的面越广、推进的力度越强，改革替侵权背黑锅的风险可能就越大。因侵权行为及其引发的疑虑和反对，不但可能叫停改革，而且还有可能先扭曲改革、再为改革写下墓志铭。
在调查中可以观察到，土地流转改革中可能发生的风险，从形式到内容都是形形色色的。问题既可能发生在农村集体内部，也可能发生在农村农民与之打交道的外部；既可能发生在群众之间，也可能发生在不同级别的政府、官员与老百姓之间；既可能因产权分配直接引发，也可能因价格形成间接诱致。界定模糊的农村地权“官司”常常纠缠不清，牵扯其中的各方可能都觉得别人占了便宜、自家吃了亏。加之衡量侵权行为的法律不明，我们的社会又缺乏仔细处理产权纠纷的法治传统，即使当事人不一定有侵犯他人权利的动机，他方也可能感到并举证对方行为危及自己利益的效果。
让我们列举本次调研中有限接触到的若干问题，来说明土地流转改革的大规模推进具有相当程度的复杂性：
——在“土地整治”和“挂钩项目”的执行中，经由拆院并院腾出的农民宅基地指标，有的面积相等，但得到经济补偿的水平却很不一样。例如早期政策的补偿水平低（每亩数千元、高不过1.6万元）、后期政策的补偿水平高（每亩2.5万元甚至高于10万元）；纳入土地整治的补偿水平低，纳入挂钩项目的补偿水平高。这从政府部门的角度看，是政策逐渐完善、规范的进步。但在部分农民看来，就是“运气”决定着指标的地价，他们出让的权利究竟能得到何种“对价”，不是那么有准的。如果这是因为市场需求的起伏造成的，农民也许还可以接受；如果是政府部门的政策决定的，他们就要求凡涉及补偿标准的政策制定，不但每次的依据要清楚合理，还要尽可能考虑政策的连续性。
——纳入补偿水平较高的挂钩项目，须经长时间的项目论证、立项和审批，因此对“立项外”的农村和农民来说，可望而不可即。把同样的农村建设用地划分为“有权挂钩”与“无缘挂钩”两个世界的，是政府的改革规划和审批权。因此，规划和审批程序是否公开、是否便于监督、是否简明，批准的原则和标准是否一致，是否有执行时间方面的承诺，以及能不能允许不同地方不同村庄的农民公开竞争获取挂钩机会的资格，这些问题就成为在试点阶段之后、大规模推进改革的关键。
——农村减少的集体建设用地的指标，相当部分来自农户结余的宅基地，这就涉及千家万户拆除的老房和原先占用宅基地的面积、质量、来源正当性等种种复杂而繁琐的细节。如果用一个简单划一的标准，例如人均多少平米、每平米补多少钱，来实行流转补偿，虽然工作的速度可以加快，但伤及各种“细微利益”的风险就大大上升了。反之，顾及所有的个别利益就不但可能延误新村建设的展开，而且可能加重原本已存在的不公正：一位凭公共权力多占宅基地的村庄头头，如果真的按“现有面积”获得远高于其他村民的土地转让收益，那岂不是等于帮他“套现”了当年侵占的原本属于集体拥有的土地？
——对于建造在集体土地上的民办工业园区和经营性房屋，违背现行土地政策的风险从来就没有完全消失过。例如双流县的蛟龙工业港可以向中小企业出租标准厂房，但迄今为止向其客户提供的还只是“变通的场地证明”，却不是更为正式的房产证，正如那些在外观上难以区分的集体土地上的经营性建筑，其售楼工作人员迄今拿得出手的也只是一份复印的“征地协议”，只能含糊地预示本楼盘具有转为“大产权房”的前景，并且底气不足地向看房人承诺“1～2年内可以办证”。这种种令人感到无奈的“临时性制度安排”，容易派生“次级风险”。因为缺乏稳定的预期，通常会刺激更多能见度不明的短期利益扭结——只要其中任何一个技术的、管理的环节出错，“勇于创新的样板”就有可能迅速滑向“胆大妄为违法违规的典型”。
——震后重建具有极强的时间性，可是这一点也可能对农村土地的转让之价，发生某种不利于灾区本地人的影响。以深受欢迎的“联建”为例，我们观察到最早的联建案例，外来投资与可得用地的比例比较高，当地农民得利比较多，而随着联建的展开，一旦本地人急于寻找更多的外来联建投资时，他们就竞相以更多的用地换取较少的联建投资。这就是说，由于联建供求形势的变化，灾区那些有长远投资价值的土地，一时的转让之价可能就降低了。从经济逻辑分析，当地人只要再耐心多等一等，让外来联建投资的需求有时间积聚、集中，并为获得联建机会开展竞争，灾区那些有旅游和休闲价值的土地总能吸引到更多的外来投资。毕竟，天下能有几处青城山呢？问题是，急于完成重建的压力似乎并不完全受经济逻辑的支配。
——由数千农产、数万人口通过多层“委托—代理”关系组建起来的股份公司，如何处理“公司”整体利益与“股东”个别利益的关系，面临长期考验。由于历时几十年的农村集体化以消灭农民私产为基础，因此，如何有效保护农户家庭私产的权利，是一个即使写入法律后也还值得长期关注的问题。特别是在按行政管辖范围组合起来的“公司”里，财产权利与行政权力叠合到一起，如何健全公司治理结构和健全基层民主，防止发生“公权”对“私权”的侵犯，是一项极为艰巨的长远任务。因此，从“点”到“面”的农村组织创新，不可避免地要面对某些甚至一时难以发现的风险。
成都的决策层当然比我们这些短期的外来观察者对改革的风险有更全面的认识。他们的应对之道，不是漠视改革的风险，更不因为改革有风险而裹足不前。2008年1月16日，中共成都市委、成都市人民政府下达了当地的1号文件，部署“进一步改革完善农村土地和房屋产权制度”，要求在全市范围内完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记和颁证，并在全面确权的基础上，推动农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权以及房屋产权的规范流转，最终“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。(17)这份产权改革的纲领性文件，距“三个集中”方略的提出，已过去了五个年头。为什么成都市的综合改革渐行渐深、终于转向更为基础性的农村产权制度安排？我们的解读，成都“产改”不仅是为了规避改革中可能面临的风险，其更远大的意图，是要为全面推进城乡统筹，奠定更可靠的制度基础。
（二）确权是基础
看似偶然，最早建议把“确权”作为“流转”之基的，并不是熟悉农村工作的官员或者专家，而是成都市房管局的一位局长。他的建言得到成都市委市政府的重视，形成了以厘清农村土地和房屋所有权与使用权为基础的“确权—产改”思路。(18)其实，恰恰因为把城市作为参照系，才清楚地看出中国城乡之间一项非常显著的差距：城里居民占用、使用、转让房产，一般都得到了清楚的厘定，且有政府提供的正规房权地权证作为权利的合法表达。相比之下，占中国人口最大多数的农民同样有房有地，但其财产权属的合法表达，却常常付之阙如。
要是农村和农民没有界定产权的要求，或者他们拥有的财产不需要政府提供权威、正规的合法表达，倒也罢了。可是，随着城市化、工业化在改革开放后的急速推进，“传统的农村”已经并正在发生深刻的变革。其中影响最为深远的，就是世世代代居住于农村的劳动力，开始大规模流动并向城市积聚和集中。这不能不要求土地资源配置、居住模式和城乡空间布局发生相应的重大转变。其中，资源权利归属的界定及合法表达就非常必要，否则，“流转”难以有序而大规模地发生，过去那些以公权侵犯老百姓合法私权的老毛病，亦可能再次复发。这样看，“确权”绝非权宜之计，而是让农村居民与城市居民享有同样财产权利这样带根本性的制度改革和制度建设。
“确权”纲领来之不易，实施和执行就更为艰巨。历史地看， 自20世纪50年代初给农民颁发了作为土改成果的土地证之后，国家已长达数十年之久没有提供普遍的、连续的产权确认与颁证服务。特别是由于单干、互助组、合作化、公社化、联产承包改革等重大的“生产关系变化”，中国农村的人口、劳力、家庭、土地和房屋的关系早就变得面目全非，大量历史遗留的问题欲理还乱。要在农村土地房屋实际占有的基础上，建立一个能被普遍接受的、具权威的法律表达的农村财产权利体系，当然不可能是一件容易完成的任务。
成都的办法是试点推进。第一个“确权”试点选在都江堰柳街镇。这是川西地区的一个平原大镇，有4万人口，7万亩国土面积（其中耕地4.1万亩，农村建设用地约1.2万亩）。近年柳街镇的发展面临着诸多的制约：多数农民家庭亦农亦工，既放不下承包土地，又要抓外出打工机会，煞是辛苦：多年人口变动引发的土地承包边界调整，导致耕地的零碎、专业化程度低下、难以发挥规模经营潜力；耕地的承包面积与实际面积严重不符，无法落实新的农业补贴和耕地保护政策；农民居住分散， 占有大量农村建设用地，却无力投资发展本地的工业、商业和乡村旅游资源——这些问题都牵扯到农村土地的流转不足。要避免官员替民做主、给将来留下后遗症的鲁莽式的“大推进”，就要细致地划清农村土地房屋产权，使经济结构的变动基于有保障的农民财产权利。
2008年3月，柳街镇拉开了全镇集体土地所有权、农产承包地和宅基地使用权以及农民房屋所有权的“确权”帷幕。镇政府组织了40位干部，分批到12个行政村动员产权改革。可是，等到老乡们明白了事情的含义与意义、对确权颁证抱有极大的热情与期望时，人们才发现在文件上很容易写明白的确权，要在实践中做明白却万分不容易。最大的困难是，到了村组层面，几十年土地房产的变动沿革，根本就没有系统、连续、可靠的文本记载！普遍的情形是：耗费巨大的实际测量结果与土地台账记录相差甚远（有的村组，则连台账记录也不完整，有的遗失，有的甚至被付之一炬）；实测得到的土地房屋的边界，究竟哪些合法、哪些合理、哪些有过“故事”或“官司”，任何外人包括上面下来的工作干部，是没有办法理出个头绪来的。
柳街镇试点的重要贡献，是摸索出一套实际可用的确权程序。其中最为人称道的，是“村庄评议会”的发明。原来，农村产权边界的变动，历时久远而其间政策法律变化纷繁复杂，虽没有可靠的文本记录可让外人明白，但对当地、当时的当事人而言，却尚有记忆可寻。问题是那些知道事情原委的，都是当年担负过村庄公共管理责任的长者，绝大多数今天已不在位，而他们提供的“口述历史”还需要得到村民的接受才能真正成为确权划界的根据。于是在村组层面，每5～15户人家推选一位“老者”组成的“村庄评议会”就应运而生，其基本职能是对入户产权调查和实测的结果进行评议，特别是对存在异议、纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权的预案再行公示，反复沟通直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案，再经法定公示环节，无异议的才正式颁证。由此，农村确权已从一个比较抽象的政策目标，发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等环节组成的可操作程序。
农村确权要动员大量人力和财力。柳街镇试点的情况如下：第一，除了镇和村组的干部人力投入，平均每平米实地测绘支出为0.07～0.08元；第二，总支出70余万元，便于永久存档和方便公示的“村庄鱼鳞图”制作；(19)第三，每户不到30元的办证成本，加到一起，平均每亩土地（房屋）的确权成本近80元人民币。作为先行试点，柳街镇得到了成都市财政的经费支持。但是，亩均80元的一次性确权成本，还是在更大范围推广确权的硬制约。于是，都江堰市探索把农村确权与国家部署的第二次土地资源调查（简称“二调”）结合起来——用“二调”经费完成土地资源划界到组（即过去的生产队），再追加地方投入确权到农产。这样测算，前者每平方千米2350元，后者每平方千米约为10000元：算下来平均每亩土地花费8.3元人民币即可完成土地所有权到组、土地使用权和房屋产权到户的确权登记颁证。据政府统计，到2009年4月止，全都江堰市11万农户，完成确权颁证的达8万户。
在远离成都市的大邑县，因拥有更多的山林资源而增加了农村确权的难度。为此，大邑县委县政府通过强有力的城乡统筹办公室，协调农发局、林业局、土地局和房产局等四个政府部门为农民提供确权登记服务。这里的试点同样依靠村级治理结构，由农产推举“村资产管理小组”，经由动员、汇总会审、制定确权公约、公示、登记等阶段，最后由县人民政府颁证。大邑做得比较到位的地方，是把试点调查中不同地方提出的几十个有一定普遍性的问题，结合法律、政策和村庄公约，提出统一的“处理意见”，从而降低了全县确权的难度。由于及时利用“二调”成果，避免重复劳动，大邑县的土地实测成本也从最初每平方千米8万元降为2万元（即每亩13元），预计到2009年中可以完成全县农村的确权登记。根据成都市的部署，全市有望在中华人民共和国建国六十周年之前，基本完成农村土地房屋的确权。
（三）“赋能”高于“还权”
成都的确权与产改，推动了农村清产核资的进展，也帮助人们重新认识农民拥有的财产存量与收入流量的关系。新的出发点是这样的：虽然农民的收入水平不高，但他们拥有或占用的稀缺资源的存量却为数不少。因此，提升农民收入、发展农村经济的一个重要法门，就是为他们拥有的存量资源转化为更高收入流量而创造条件。
从我们得到的数据看，有两点事实值得注意。第一，农村和农民实际拥有的农地资源，比人们的一般印象要多。例如，2008年11月28日大观镇茶坪村公示，全村每位村民户籍人口平均拥有宅基地71.67平方米，加上林盘地和院坝地等“其他集体建设用地”69.71平方米，实际由农产占用的建设用地面积达人均141.38平方米。另据柳街镇7398户的数据，人均宅基地实测总面积为136.43平方米。这意味着，平常一个五口之家，户均拥有建设用地就近1亩。
比照城市，那里的居民实际占用的土地资源远比农民的少，但清晰的土地使用权与合法的流转权，就有效地帮助城市居民分享着城市化人口集聚带来的土地收益增值。以城市作为参照系就可以看得很清楚，城乡居民之间的收入差别，至少有一部分要由城乡居民之间财产权利的差别来解释。拥有较多土地资源的农民，因为得不到“流转权”的阳光普照，所以不能充分释放他们拥有的土地资源的市场增值潜能。成都的综合改革就是冲着这一点而来，其中，厘清财产的所有权与使用权不过是最低纲领，而完备农村产权的权能，特别是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利，才是改革的更高纲领。毕竟，有保障的转让权意味着资源可以不断有偿地转向更高效率的他人利用，因此也就代表着土地潜能的更充分释放，从而给财产的主人创造更高的收入流。
事实上，成都的实践已经揭开了“土地资源经转让而提升收入流”这一经济逻辑的神秘面纱。诚如本报告前文所叙，农民的土地使用权与房屋所有权，一旦进入基于经济利害计算的自愿转让，一般总可以带来更高的收入流量。我们已经看到，新津、邛崃农民把土地整治腾出来的土地指标转给成都市区作为占补平衡之用，他们就得到了平均每亩2万元的收入，那是他们自用这些土地指标所不可能发生的。郫县的土地挂钩项目分别给“拆旧”和“建新”两地农民带来可观的新增收入，也是原先的土地利用模式根本不会提供的。参加地震灾后联建的茶坪村农民王全，让出100平米原本自用宅基地40年的使用权，得到了24万元建房投资（相当于每亩160万元），也是“禁止转让”条件下根本无从想象的。凡此种种，实践的效果使成都的改革者和群众相信，在普遍确权的基础上，建设一个公开、公正流转的土地市场，就能够释放储存在农村资源存量里的收入流量。
经济分析支持上述见解。为什么土地、房屋、设施等“资产”对农民来说很重要呢？因为一旦这些资产加上了劳动——其实是人力资产的运用——就可以产生收入。更一般地说，资产的经济功能就是产生收入，除了带来收入，资产别无他用。要争取增加农民的收入，除了增加他们的资产存量，更日常的工夫就是研究他们已经拥有的资产量，在什么条件下才能带来更高的收入流。这是政策的重点与根本。从这点出发，“确权”重要，因为清楚厘定了所有权和使用权，经济资源各有其“主”，人们的注意力才从争夺、分配现有的资源转向增加生产。但是，资源的产权界定仅仅提供了提升收入的可能，还不一定就带来生产更高收入的结果。这是因为，资源的主人可能心有余而力不足，他们利用“自己的资源”从事生产活动，在技术和经济的效率上可能还不如把自己的资源有偿转让给其他“高手”。人们容易分辨：只要资源的第一主人得到了比他自用资源带来的收入更高的补偿，而外来的高手在给付了上述补偿之余还能给自己创造额外的收入，社会的总收入就会因为资源的转让而提高了。这样看，资源或资产的自用权重要，转让权更重要，因为后者才是扩大专业化分工范围、大幅度持续提升收入的关键性制度安排。在普遍的资源所有权／使用权的基础上发展合法转让权，是资源或资产经由流转实现最高收入流的关键，也是资源或资产转化为资本的秘密。
因此，“赋能”高于“还权”。更准确地说，改革要归还给农村和农民的财产权利，不但包括农村耕地、山林、建设用地和房屋的所有权和使用权，更包括土地房屋资源的合法转让权。从动力机制看，正因为资源的合法转让可以实现更高的潜在收入，代价不菲的“确权”才是重要的，也才值得普遍推进。成都市委2008年1号文件要求在普遍的农村土地房屋确权登记的基础上，推动耕地承包经营权的流转，推动农村集体建设用地的流转，开展农村房屋产权流转的试点。这套政策包含了一个清楚的经济逻辑，这就是从“确权”走向全面的“还权赋能”、通过农村资产的合理流转来实现农村和农民的更高收入。
（四）政府职能的转变
成都的综合改革试验环环相扣，逐渐走进了“深水区”：根本变革现存的单一国家征地制为基础的城市化路线，在城乡协调战略统领下，区别公益用地与非公益用地，缩小国家征地范围，在“还权赋能”的基础上发展集体建设用地直接入市。这个过程涉及利益和观念的重大调整，有很高的驾驭与操作难度。其中，最关键、也是最困难的环节，就是政府职能的转变。
在现存体制下，政府提出并修订城市化规划，并担负着完成土地征用、一级开发、招拍挂出让、市政建设、房地产市场调控与保障性住房的供给等一系列经济职能。这里最困难的问题，还不是角色与职能过多导致的政府行政负担过重，而是这些角色和职能之间存在着某种内在的冲突，妨碍政府有效履行公务。例如作为征地者，政府有节约成本的自然倾向——这就是“低价拿地”的由来。但是，要政府同时保障被征用农民土地的财产权利，特别是其经由市场竞争发现土地的市场价格的权利，在客观上就有困难，因为那样在客观上提升了政府征地的成本。正如可以普遍观察到的那样，恰恰是“土地财政”（即政府拍地所得与征地成本之间巨大的“净收益”）的现实利益，驱使政府维系现存的单一国家征地制，妨碍政府在提供普遍的土地房屋确权及市场建设方面有更大的、无可替代的作为。
成都的实践，在这一事关全局和长远的重大问题上破了题。但是，改革不可能一蹴而就。转型期间，“土地财政”仍然是地方政府重要的财力基础，征地仍然是城市化过程重新配置土地资源的基本途径，政府担负不同角色与职能之间的冲突仍然难以完全避免。真正的挑战是，如何在这些现实的约束条件下，坚持不懈地推进政府职能的转化，直到实现中共十七届三中全会决定指出的，将政府征地逐步收缩到公益用地的范围，而全部非公益用地——不论所有权属于集体还是国家——的配置，则要靠“同地、同权、同价”的市场机制来解决。
研究表明，完成上述转型的关键事项有三。第一，普遍的而不是局部的“确权”，即确权登记颁证的范围要覆盖农村全部土地和房屋，不留任何死角和空白；第二，建立农村耕地、山林、建设用地与住房使用权／所有权流转的市场体系，在更大范围里集聚需求与供给，以形成更合理的价格发现机制；第三，全面改革土地税费制度，使政府的财政基础从单一依靠国家征地卖地所得，转向“普遍的资源（土地）税加合理的流转税”，也就是转向约束资源的占有、鼓励资源有效利用与转让的税费体系，同时改革城乡基础设施投资与建设体制，更广泛动员多元的社会资本参与城乡建设，使“产改”既能够带动新产业、刺激新经济增长点，又能够提供更公正、更宽厚的政府财税基础。
关于第一点，我们在调查中发现，不少地方都在确权过程中遇到一些老大难问题，导致确权进度的不平衡。这是很正常的，因为几十年未作财产权利的厘清划定，总要留下某些“疑难杂症”。因此既要坚持确权全覆盖的目标不动摇，绝不给未来再留下权利不平等的后遗症，又要从实际出发，给某些历史遗留问题的细致解决，准备足够的条件。在确权进度的部署上，我们同意当地实践者的如下判断：成都市在2009年完成全部确权任务的80%～90%，就应该看作是了不起的成就。余下的问题，包括完成确权颁证后又可能出现的某些反复，要追加一些时间，分配专门部门的专人负责受理、给予解决。总之，确权是全部产改的基础，在指导方针上拟把确权的质量放在进度的前面。
我们还发现，一些地方对城镇规划区内的土地房屋均不做确权安排。这主要是市县镇干部担心，在这些未来要发生国家征地的区域，一旦给农民确权登记办证，将增加工作的难度。这是可以理解的。不过这也恰恰显示了现存国家征地制度与农民权利之间的内在矛盾和冲突。我们的看法，在城镇规划区的确权登记办证，固然有唤醒农民权利意识、增加征地工作难度这一面的“成本因素”，也有防止征地规划不当或工作不当、为城市化推进出错加设“纠错阀门”的“收益因素”。利害相权，究竟孰重孰轻，难以事先主观武断。我们的建议，是不妨考虑在若干规划区也试行确权颁证，作为一个改革实验项目，观其效果再决定是不是真的要为“还权赋能”留下某些空白点。
关于市场建设。目前可观察到，成都各类农村土地和房产交易还处于刚刚起步和激活阶段，需求和供给的集中程度都很低，市场机构的硬件与软件尚处初级水平，主要功能还限于为流转意愿与信息披露提供平台，而大部分已发生的土地流转主要都是在场外完成的。这都是题中应有之意。进一步的市场建设将很大程度依赖于“确权—流转”的规模，实践会提供经验积累的机会。特别是城市的房地产市场已有十多年的历史，而1998年城镇“房改”带来的房地产市场的空前活跃的经验，应该不难成为农村“产改”的有效参照。
比较特别的，是农村土地房产的流转交易发生在更大的空间范围，需要包括更复杂的交易形式。其中，一部分流转需求无须变动土地房产的空间位置，比如耕地与山林，要变更的只是经营主体，交易标的本身还在原来的位置；还有那些符合规划要求、适合成为工业、旅游、乡村休闲的农村建设用地，也是业主换手、物业位置不变。这类流转项目，可参考城镇房地产市场已积累的经验来处理，不存在形成更合理的市场价格机制的实质障碍。
但是，还有相当大量的农村资产流转，伴随着城市化的进展而发生，因此需要改变土地房产的空间位置。譬如成都外围农村的建设用地，在本地的交易价值很低，倘若把这些土地与靠近都市的农业用地相互置换，就可以在不减少农业用地总量的前提下，大幅度提升农民资产的总市值。这类需求过去就有表现，在诸如跨地区土地指标交易、“占补平衡”以及“挂钩项目”等形式中顽强地实现自己。可是，在单一国家征地制的框架内，农村土地经由空间位置的变动而增值的经济要求，受行政手段配置资源的限制，导致资源转让的机会不平等、价格发现不充分、转让手续和程序过于复杂，最后抑制了资源转让的规模，难以满足城乡发展的要求。因此，成都的改革实验要有针对性的攻坚，设计更完全的产权交易体系，在完善监管的前提下，试验更集中交易的土地交易所体制，允许、鼓励农村土地房产的供求双方进入全市打通的市场集中竞价，探索“土地换位交易”的实现机制与管理方式。这方面，我们认为重庆市领导人提出的“基于地票的土地交易”构想，值得参考。
这里，“地票”代表土地房屋等实物资产的转让权的一种抽象。在理论上可以推断，越抽象的转让权越容易集中起来交易，从而有利于深化市场关系、扩大交易规模。例如把庞大而形态复杂的工商业资产抽象为“股权”，工商业资产的市场交易规模就与实物交易不可同日而语。如何完成更分散的农村资产的权利抽象，使土地市场基于更抽象的权利转让，是值得成都下一步综合改革全力探索、积累经验的城乡统筹战略制高点。难度最大的转换，是改革土地税费制度。首先我们确认，目前所谓的“土地财政”，其实是“卖地财政”，即政府动用征地权从农村和农民那里征得土地，然后再经由招拍挂向市场出让，一次性收取未来40～70年的土地使用权的收益。这是政府从土地获得收益的大头。此外，政府还对已进入市场的土地房产的交易活动征收相关税费。这就是说，中国现行土地税费的特点是“卖地收入为主、流转税费为辅”。从量上看，由于可以把未来几十年的土地收益贴现到当下来收取，“卖地财政”高强度地动员了城市化建设资本。中国近年城市建设突飞猛进，与此大有关系。
但是，“卖地财政”断然难以持续。首先，政府为大量商业盈利性项目动用强制征地权，越来越难以得到舆论和公众的认可。征地事件累积的矛盾威胁社会稳定，而强化审批管制与提高补偿标准也急剧拉升着征地的成本。其次，随着后备土地资源存量的减少，卖地财政的基础越来越单薄，妨碍地方政府奠定持续的财政基础。再次，宏观经济环境与土地市价的大幅度波动，导致政府财政流量的大起大落。最后，单纯依赖卖地数量，驱动城市继续走平面扩张之路，妨碍土地资源的更集约化利用，更妨碍大都会城市充分发挥国民经济增长极的带动辐射作用。从趋势看，即使没有主动的改革之举，“卖地财政”也不能构成城乡统筹大业的财政基础。
要摆脱“卖地财政”的困境，就要主动改革相关税费制度，考虑实施全面的财产税。这里的“全面财产税”有两个含义：一是对所有的财产都征收基于市场价值、税率合适的税赋；二是在财产的占用（保有）、获得、开发、转让等各个环节都抽税，而不是仅仅只对资源的流转环节抽税。这样才能约束“无成本”占用资源的行为，鼓励资源向更高利用效率的方向流动。全面的财产税，税基宽、歪曲经济行为的程度低、税收量也比较稳定，是发达国家地方政府主要的、甚至惟一的税源。例如，英国地方政府的税收100%来自财产税，澳大利亚52.7%，美国33.3%，加拿大22.1%。以财产税占全部税收的比重排序，英国第一(14.2%)，美国第二(13.2%)，韩国第三(11.9%)，加拿大第四(11.4%)。2005年英国财产税收入占GDP总量的4.4%，法国为3.5%，加拿大为3.4%，韩国为3%。
五、成都经验的启示
我们在调查研究中，从成都的实践经验中得到以下启示。
第一，“级差土地收入”是一所伟大的学校。成都的改革实践给我们第一个启发就是充分认识和利用土地级差收益这个规律，来为城乡统筹和国民经济发展服务。大家普遍注意到，土地仅仅因为位置的不同，就有很大的市场价差。这个现象背后的规律是什么呢？就是经济活动有其内在的积聚和集中的趋势。人口、劳力、技术、资本等等在流动中集聚起来后，就容易提升分工层次，进而增加收入。因此，积聚和集中推动人们竞争具有优势位置的土地。一般来说，越是在城市或商业中心的地方，土地价值就越高；同时，地价随着离开中心的距离而降低。这是很普遍的，任何允许资源自由流动的地方都可以看到这个现象和规律。
中国的城市化程度还比较低，即使在改革开放后城市化的速度有了急速提高，但还是低于世界平均的城市化程度。同时，在城市化过程中，中国100万人口以上的特大城市占全部城市人口的比例， 目前也只有15%，低于世界平均水平(18%)，更低于日本(44%)、美国和德国（都为42%）。这说明，中国资源在空间的集聚程度还是偏低。积聚程度偏低，级差土地收益的潜力就远没有得到充分发挥。
新的情况是，自20世纪90年代后，中国城镇建成面积的扩大速度快于城镇化率。这说明，虽然资源与人口的集聚程度都在提高，但空间资源的集约与积聚程度，还是赶不上人口和劳力的集聚程度。最为反常的是，随着大量农民向城市集中，城镇空间急速扩大，而农村的居住面积也还在继续扩张。这样，城市农村两头挤占，本来就不算富裕的耕地，就成为怎么高喊也难以保住的对象。在利用资源的积聚与集中、释放更多级差土地收入这个方面，中国还有很大的差距和余地。
成都的实践表明，充分利用级差土地收益规律，不但可以更合理地配置城乡空间资源，而且可以给城乡统筹提供坚实的资金基础和工作平台。根据成都的经验，我们看到推进农村国土整治所需要的庞大资本，不可能完全来自农村和农民的自我积累，而只能来自于城市化推高了的土地收益；通过农村国土整治所增加的农地和农村建设用地指标，又经由“占补平衡”和“增减挂钩”，进一步推动土地资源的集约利用，从而释放出更多的级差土地收益。这说明，惟有城乡统筹才可能形成城市资本与农村闲散土地资源的良性互动，才能在城市化进程中更集约利用日益稀缺的土地资源，并为更公平地分配级差土地收益提供基础。
第二，“确权”是土地流转的前提与基础。人们知道，级差土地收入是在资源的流转中产生的。因此，要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。但是，成都的实践却提醒大家注意，在中国还有比土地流转更根本、更基础的工作有待完成，这就是对农村各类土地和房产资源普遍的确权、登记和颁证。
成都市2003年提出通过“三个集中”来推进城乡统筹，到2008年提出推进全面的农村产权改革，其首要内容就是确权。这里的确权，不仅要明确界定土地的集体所有权，而且要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农产使用权和经营权，以及住宅的农户所有权。成都改革的逻辑是，如果不以确权为前提和基础，贸然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体很可能就不是农民，而是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。那样就背离了城乡统筹的初衷。
我们在调查中看到，提出确权不容易，认真执行更艰难。这是因为，多少年来我们对农村土地资源就没有完成普遍的、有明确法律表达的产权界定。虽然，农村土地（包括山林）的所有权归农民集体，使用权、经营权和承包权归农产，以及农民住宅的所有权归农户，早已是中国农村经济生活的基本现实，但是这样一种实际存在的权利关系，至今尚没有完整的、普遍的法律表达。加之多年来农村人口、劳力、行政区划、政策和体制的诸多变化，大量历史遗留问题欲理还乱。要在农村土地房屋实际占有的基础上，建立一个能被普遍接受的、具权威法律表达的农村财产权利体系，绝不是一件容易完成的任务。
成都经由试点，摸索出一套实际可行的确权程序。由此，农村产改的确权， 已从一个比较抽象的口号，发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示，最后由县级人民政府颁证等环节组成的可操作程序。确权先行，才能消除土地制度改革的系统性风险，为改革加上一道保险阀。这也启发了我们，老讲保护农民利益，为什么不能让农民有权自己保护自己？要农民有权保护自己，首先他们的资产要有清楚的权属界定，并且要有一个普遍的合法的表达。
在改革开放过去的30年里，我们至少已经有了三个经验参照系，表明权利的清楚界定，可以带来多么重大的变化和产生多么长远的影响。第一个参照系，是20世纪80年代早期的农村联产承包，那是把种地权还给了农民。就这么一个变化，农村的温饱问题就基本解决了。第二个参照，从80年代中后期到90年代，把农产品的销售权、卖粮权还给了农民，还给了市场，根本废除了统购统销制，结果中国农副产品多少年供不应求的历史就结束了。第三个参照，90年代中后期在城市居民中改革了住房制度，结束了单位福利分房体制，搞了房改房，也是还权于民，结果就创造出一个城市房地产产业，史无前例地改善了中国城镇居民的住房条件，也为保障性住房的建设提供了经济基础。这几个参照都说明，要保护农民的利益，最重要的就是确立农民的财产权利。农民不应该被看作是被监护对象，他们和城里人一样，同样关注自己的利益，也能对环境的机会和风险做出理性反应。问题是他们要有权这么做。
从这点看，成都的改革经验有根本意义。我们在都江堰看到一副标语：“确权是基础，流转是核心，配套是保障。”要释放土地级差收入的潜力，这三句话足矣。都江堰的柳街镇最早进行确权试验，农民对此关心和参与的热情程度，是多年来没有见过的。这说明，农民对自己财产取得合法表达，对确权颁证，非常关心，正如城镇居民对房产证、土地使用证等等非常关心一样。我们也问了农民，土地本来就是你们家在用，房子本来就是你们自己在住，为什么还要产权证？答案是这样的：产权证可以帮助农民保护自己财产的权利。比如起了矛盾和纠纷，要讲清楚资源属谁，才容易裁定谁侵犯了他人、谁被他人侵犯。这是说，产权证可以降低农民保护自己财产的成本。
更重要的是，资源流动带来转让的新机会，也带来新的麻烦。一个农民生于斯，长于斯，终身厮守自己的土地与房屋，有没有产权证不当紧，横竖占有就是所有。可是大规模流动发生后，他到千里之外打工，而老家有一个房子需要出租、转用，没有产权的合法表达，就难以灵便地捕捉流动重组的机会，因为不方便与人订约。这里顺便提一下，“契约”似乎比英文的“合约”含义更丰富——有“契”（产权证书）才容易“约”，契书（产权的合法证书）可以大大降低人们达成合约的成本。
所以，普遍地给所有农民办理农地承包经营证、山林承包经营证、房产所有权证和宅基地使用权证，加上土地的集体所有权证，意义非常重大。不要看确权的事情很琐碎，这可是市场经济的基础设施，修建时投入巨大，一旦投入使用，可以长远受益。我们在成都不少基层的国土所、国土局，看到堆积如山的待办产权证书，也知道基层村庄和有关专业部门为此付出了的艰辛努力，认为这是一件有长远重大意义的工作。城镇居民已经拥有的权利，农村居民也应该拥有，否则城乡统筹从何谈起，“公共服务均等化”又从何谈起？
第三，探索改革现行国家征地制度的现实途径。成都的改革不仅涉及土地管理制度和政策的小调整，而且涉及现行国家征地制度的根本变革。从战略目标上看，十七届三中全会已经提出“逐步缩小征地范围”，也提出要区分公益性用地和经营性用地。在公理上讲，为经营性项目而动用国家强制力，早就说不通了。所以，缩小征地范围是大势所趋，不可阻挡。问题是，究竟怎么来实现这个重大的转变，怎样从一切工业化、城市化用地都靠国家征用，转向只有公益用地才动用国家征地权，经营性用地则要讲产权、讲合意、讲市场交换？
成都经验很重要的一个方面，就是探索一条改革国家征地制度的现实路径。第一个环节，在征地制度框架内，主动改变级差土地收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿，通过占补平衡和挂钩项目从成都的土地收益中，逐步拿出一个越来越大的数目，返还农村投入土地整治。从经济逻辑上说，提高征地所得的返农比例，就是提升征地成本，终究会发生抑制征地需求量的效果，与“逐步收缩征地范围”的战略意图是相容的。
第二环节，适当扩大征地制度的弹性。譬如延长城乡建设用地挂钩项目的半径，以提高级差土地收入的总量。成都的经验表明，在严格保证农村减少的建设用地得到复垦的前提下，可以拉长挂钩项目半径，从而实现更多的级差地租收益，增加农民可分享的利益。
第三环节，寻找保护耕地的新机制。现行征地制度高度依赖行政权力配置土地资源，除了保证级差地租集中为城市化的资本之外，还有一点就是方便用行政权力来贯彻保护耕地的政策目标。所以，任何对现行征地制的改革，倘若不能找到保护耕地的新机制，就难以被接受。成都市完全知道这个硬约束，所以成都改革经验很重要的一个方面，就是从地方的土地增值基金中每年拿出26亿人民币，直接通过补助农民的民生而保耕地。这至少反映了地方的努力，从地方性的土地收益中拿出一定数目来保耕地，为大规模利用市场机制、充分发挥级差地租规律创造条件。
最后一环，缩小征地与扩大集体建设用地入市并举。前面讲到，近年市场关系的发展中，对级差地租规律作出反应的，不仅有国有土地的所有者，也有集体土地的所有者和使用者。特别是在大都市的城乡结合部，在城市地租地价上升、政府严控耕地面积的双重约束下，集体建设用地直接入市构成了一个新的态势。这方面，不但大量“历史遗留问题”老树接新枝，而且也提出了一些新问题，出现了新形式和新动向。成都的改革实验面对现实而不是回避现实，在坚持城乡统一规划、严保耕地的前提下，在改革试验区的框架内，大胆而又谨慎地为农村建设用地入市提供创新的合法通道，特别是在利用级差土地规律为灾后重建进行了开创性的有益探索。成都的经验说明，农村集体建设用地可以在中国的城市化、工业化中发挥更大的作用。要统筹城乡、建立统一的土地市场，就不但不应该歧视农村集体建设用地入市的权利，而且要为集体建设用地公开、合法、有序地入市，创造更完备的条件。
我们在成都看得清楚，从改变现存征地制度的分配关系入手，适当扩大征地制的弹性、寻找更可靠的耕地保障机制，加上缩小征地制与扩大集体建设用地入市并举，是可能比较平稳地改革现行国家征地体制，逐步转向公益性用地靠征用、经营性用地靠市场的新体制。
第四，努力找寻新的平衡点。众所周知，土地资源具有空间上的惟一性。一幅土地，用到城市就不能用于种地，用于建工厂就不能用于盖酒店。由于利益矛盾与观念的双重纠缠，在土地问题上常常包含对立的看法。这也是改革土地制度的困难所在。成都给我们的启发是，千难万难，也要尽最大努力找寻新的平衡点。这是因为，在中国急速的城市化过程中，只要更充分发挥级差土地收益规律的作用，人们总可能找到更多的办法来使各方的利益都比原来的状况有所改善。这个基础是存在的，问题是能不能充分反映到观念上和改革的策略选择上来。无论如何，要坚持寻找新的平衡点。比如耕地和建设用地，两者之间当然有矛盾。但成都的经验证明它们之间还有统一性：农业落后有很多原因，其中一个重要原因是城市远不够发达，所以既没有足够的需求，也无从对农业提供现代技术、资金等投入。成都就坚持在对立的统一中寻找新的平衡点，譬如耕地资源外，还有大量集体建设用地远没有得到充分利用，在城乡统筹的方略下，可以做到既通过保护耕地直接保护农业，又充分利用城乡建设用地发展工业和城市、最后间接刺激农业的发展。
对于农村建设用地特别是农村居民自用的宅基地，人们担心如果允许流转，会不会造成农民的流离失所。这种担心有道理。但是在成都，深入下去就不难发现这里面有一个量的临界点：保证农民的居住权，包括那些进城务工失败了再回乡的农民的居住权，人均30～35平方米的宅基地是够用的。可是在事实上，由于多年集体福利分地，农民实际占有的宅基地面积大大超过人均30平米。成都怎么找新的平衡点？就是把农村人均150平米、或者130平米居民占用的建设用地分开处理，其中人均30～35平米的那部分用来保农民的居住权，余下的部分确立为“其他农村建设用地”，经由程序可以释放出来进入流转。这类探索，我们认为非常有价值。改革开放30年，容易解决的问题早解决了，剩下的都是棘手的、利益纠葛和观念分歧严重的。在这种情况下如何推进改革？成都的经验是无论多么困难，绝不放弃，坚信一定可以找到新的平衡点；一时找不到，继续在实践中寻找。
总之，我们在成都的调查研究中学到了很多新鲜经验，也接触到实践提出的大量具有挑战性的问题。我们愿意继续研究成都和其他地方的改革经验，以获得更完备的关于中国转型的科学认识。
注释：
(17)见中共成都市委：“关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）”。
(18)这位官员就是成都市前房管局局长周鸿德，他曾长期从事农村工作，后到城市部门工作8年，在城乡两个系统工作的经验使他对中国城乡之间在财产权利方面的差别甚为敏感。在建言得到市委市政府领导的重视后，周鸿德以市长助理的新职务受命到都江堰实施农村“确权”“产改”的试点（见李春城书记2009年3月24日与北大课题组的谈话记录）。
(19)由西南财经大学几位师生组成的“成都鱼鳞图数字信息有限公司”，为柳街镇确权试点、特别是利用信息技术降低确权成本，做出了重要贡献。该公司为探索，研发鱼鳞图信息技术花费大量的固定投入，尚未计入柳街镇确权的成本之内。
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