我国农村基础设施融资问题研究，本文主要内容关键词为：基础设施论文,融资论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1009—5837（2005）04—0026—04
一、导言
迄今为止，经济学对基础设施还没有精确的定义。根据世界银行的归类，它主要包括：第一，公共设施：电力、电信、自来水、卫生设施以及排污、固体废物的收集与处理、管道煤气；第二，公共工程：道路、大坝和灌溉及排水用渠道工程；第三，交通设施：城市与城市间道路、城市公共交通、港口、航道和机场[1]。由此，农村基础设施基本上应包括上述的前两类，是指那些为农民的生产和生活服务的、使用期限较长的设施，可大致分为三种：一是生产服务设施，如水利设施、农业科研和技术推广服务机构等；二是生活服务设施，如医疗、文化设施等；三是生产生活服务设施，如教育、道路和通信设施等[2]。
随着我国农村经济的发展，农民收入以及整个社会文明程度的提高，农民对农村基础设施的需求也在不断上升。农村基础设施对农业、农民、农村的作用是不言而喻的。增加农村基础设施投资则会降低农村私人活动的成本，提高农业竞争力，降低农业的自然风险和经济风险，促进农村非农产业发展，增加农民收入，并有效改善农村物质产品长期匮乏的局面，促进农村正在进行的战略性经济结构调整。
然而，当前我国农村基础设施的供给现状并不乐观，例如，在大多数农村地区，农民不能饮用到干净的自来水，道路条件相对于城市十分恶劣，教育设施落后，农田基础设施、农村能源电力建设、农村通信设施等均严重不足。这个问题已引起了中央的高度重视，2004年的“一号文件”《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中，提出了要继续加强农业和农村中小型基础设施建设，进一步增加节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”的投资规模。2005年的“一号文件”《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中，又强调了加强农田水利和生态建设，提高农业抗御自然灾害的能力；加快农业科技创新，提高农业科技含量；加强农村基础设施建设，改善农业发展环境的重要性。但总的来看，我国农村基础设施的供给尚不能满足农村经济社会发展的需要，而其根源在于投资不足。基于这一点，本文尝试对我国农村基础设施的融资问题进行分析。
二、当前农村基础设施融资中的问题
那么，谁应该对农村基础设施进行投资呢？我们应首先要弄清农村基础设施的性质。一般认为农村基础设施具有地区性准公共产品的属性。这个特点决定了农村基础设施的多元投资特征，即国家（包括中央政府和地方政府）、（村）集体、农民个人都应为之支付成本。但现在看来，通过这三个渠道为农村基础设施融资都存在很大的困难。
（一）中央和地方政府财政投入不足
由于农村基础设施具有公共产品的属性，因此对其投资是政府的主要职责之一。对于我国这样的农业大国，国家更应加大对农村基础设施的投入。但改革开放以来，国家财政对农业基建投资的数额始终偏低，尤其是20世纪90年代中期以来，财政对农业基本建设投资占农业基本建设总投资的比重平均不到50％[3]。从图1、2可以看出，改革开放以来，农业支出和农业基本建设支出在我国财政支出中的比例较上世纪六、七十年代显著下降；同时，事业性经费则在农业支出中的比重显著上升，上世纪90年代以来，大多数年份在70％以上。
图1 农业支出及农业基本建设支出占财政总支出的比例
资料来源：历年《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》
图2 事业经费和农村基本建设支出占农业支出的比例
资料来源：历年《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》
其次，基层政府债务缠身，财政投资能力极低。1994年分税制在我国实施后，财权上收、事权下放成为一种普遍现象，财权与事权的不对等使基层政府日子越来越难过。目前我国不少地区县级政府债务过亿，乡镇政府债务过千万。尤其是取消农业税后，由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施，如基层政府的职能定位、基层政府机构改革、地方政府与省级以上政府的事权和财权划分等政策未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因取消农业税后的财政资金缺口，造成取消农业税后乡镇财政的进一步运转困难。一般地说，在没有更多的资金来源的情况下，政府要么减少对农村基础设施的投资，要么将投资责任转嫁给农民承担。农村税费改革堵住基层政府向农民增加负担的渠道，在别无办法的情况下，地方政府只有牺牲农民的利益，减少对农村基础设施的投资，从而造成投资的不足。
（二）村集体投资的能力不足
改革开放以来，农民对基础设施的需求在不断上升。然而人民公社制度的解体使乡村集体的经济功能弱化，在国家财政投入不足的情况下，集体有心无力，整体上农村基础设施供给不足。这种供给不足，也存在着较大的地区差异。在东南沿海等比较富裕的一些农村地区，集体企业迅速发展使其事实上已经成为农村基础设施的投资主体[4]。农村基础设施数量下降的现象，一般发生于缺乏集体收入的农村地区，尤其是中西部地区。这些地区由于集体企业在改革后没有得到发展，因而，在集体收入较改革开放之前大幅下降的情况下，投资农村基础设施能力不足也就成为必然。
笔者认为，集体的作用是不可替代的，一定的集体收入可以使农村基础设施的供给更有效率。然而，问题在于，目前我国农村村级组织债务缠身。据农业部对十几个省份的调查，截至2000年，我国村级组织平均负债约20万元，且有不断恶化的趋势[5]。从当前情况来看，村级债务问题已使基层组织的运转遇到困难和障碍，不利于农村各项工作的开展，对农村影响很大。在村级组织债务缠身的情况下，寄希望于其对农村基础设施投资是不现实的。当前大部分村级组织即使有投资的意愿，也没有投资的能力。
（三）农民自己筹资的“一事一议”制度存在缺陷
“一事一议”是指在村内兴办农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业时，所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究，实行专事专议的办法筹集部分资金。“一事一议”是国家为了防止基层政府通过“两工”（义务工和劳动积累工）增加农民负担而提出的。《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发（2000）7号文件）明确规定，到2003年取消“两工”，取消“两工”后村内兴办集体和公益事业，要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究，采取“一事一议”的办法筹集部分资金，地方政府应对村内实行“一事一议”的投劳数额实行上限控制。在我国绝大多数农村，“一事一议”实际已经成为农村基础设施资金来源的主要渠道并承担着重要的功能。但从笔者的调查来看，当前在农村通过“一事一议”筹集基础设施所需资金存在以下问题。
1.召开村民大会议事的成本太高。作为一种制度，“一事一议”应该具有降低交易成本、为合作创造条件等功能。但是，按照现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》，“一事一议”时应召开村民大会来议事。在实际中，存在以下问题：（1）由于农村劳动力大量外流，集中开会难；（2）不少村庄人口众多，会场安排难、会议效果差；（3）由于人数众多，意见很难统一；（4）即便意见统一了，经费仍然很难筹集，而且少数或个别村民的不合作却会带来严重的后果，甚至可能使合作失败。这些问题的存在使“一事一议”的议事成本大大增加。
2.“一事一议”制度存在一定的缺陷。当前，国家在“一事一议”方面有诸多的文件和详细的规定，但是，这些规定没有考虑地区差异，不尽合理。（1）15 元的上限不尽合理。显然，这是国家为了防止农民负担加重而做出的，本意是好的，然而，这样的上限对乡村道路硬化、兴修水利等大额的开支则无能为力。以2000人的村子为例，“一事一议”能够征收到的资金上限为3万元， 这对于道路硬化等显然是不够的。（2）“两工”取消并不尽合理。义务工和劳动积累工可以降低一些基础设施的建设成本，实际上能够部分地减轻农民负担，农民也对此表示理解和支持。因此，硬性地取消“两工”不尽合理，这样的制度显然不符合“激励相容”的原理，在实施中势必要被打折扣。
三、解决农村基础设施融资问题的对策与建议
（一）增加政府对农村基础设施的投资
由于大多数农村基础设施具有公共产品的性质，因此其大部分投资应由政府承担。同时，通过增加对农村基础设施的投资来促进农业的发展也是世贸组织的规则所允许的。许多发达国家为了维持本国农业一定的规模，以保证粮食安全和农民利益，对农村基础设施进行了大量投资。例如，在日本，农村道路、水利设施等完全由政府投资。韩国在“新村运动”中，政府的财政资助占总投资额的比例很高，除了1972年和1973年在20％以下，其他年份都在20％以上，其中1975年、1979年、1980年和1982年政府财政投入均在40％以上，最高年份高达59.2％[6]。 这一运动的广泛持久推行，不仅改变了韩国农村的落后面貌，而且农村基础设施建设和农村经济发展又反过来刺激和拉动了工业和城市经济发展。
目前，我国农业占国民经济的份额已经很小，有条件增加财政对农村基础设施的投资。而且，改革开放以来，我国的国力不断增强，2004年国家的财政收入已经超过2.5万亿元人民币。另外，目前我国拥有巨额的外汇储备，动用一部分外汇储备支持农村社会发展也是应当和可行的。此外，国家还可以举借一定的低息或无息世行贷款和外国政府贷款。按照这样的思路，财政投入一部分，金融国债发一部分，外汇储备动用一部分，国外资金引进一部分，地方政府配套一部分，这就解决了很大一部分基础设施的资金问题。在能力具备的情况下，关键是提升国家在这方面的投资意愿。从当前来看，在总量上，国家应增加直接和间接（转移支付）财政投入。在农业基本建设方面，财政对农业基本建设的投资额占农业总的基本建设投资额的比重应该不低于40％，也就是说，不低于现在的相对水平。在结构上，应逐步向没有或较少有市场经济效益的农村基础设施和公益事业转移。重点投资方向是村级道路建设、农村中小学教育设施、农村自来水供应及排污系统建设、农村医疗卫生事业基本建设及农村电网、有线电视、电信基础设施、文化设施、科技推广和普及等。
（二）为集体确定合理的收入来源，增强集体的投资能力
当前，在政府投资力度不足的情况下，集体的投资力度也应该加强。而且农村基础设施完全由国家投资也有不合理之处：一是其中毕竟有很多是村内的公共产品，完全由国家供给缺乏理论依据；二是当前国家的目标函数以及约束条件使国家不可能像国外那样完全为农村基础设施投资，把希望完全寄托在国家身上是不现实的。另外，靠农民投资也存在诸多问题，尤其是中西部落后地区的农民，由于收入低，生活贫困，他们根本就拿不出所需的资金。在贫困地区我们经常可以听到“要想富，先修路”，但问题是，因为穷所以没钱修路，因为没钱修路所以更穷，这些地区似乎已经陷入了贫困的恶性循环。如何打破这个恶性循环？国家和个人固然要有所为，但集体的力量也不应忽视。
那么，在当前的约束条件下，如何能使集体有一定的收入来源呢？一方面，在条件许可情况下，可以适当地发展一些集体企业；另一方面，国家应通过税费改革给予集体更多的收入。但是，单凭税费改革，解决不了农村集体收入少的问题，根据调查，主要应当从“创租”的角度出发。如何“创租”呢？就是把原来由集体所有的，如集体的企业、荒滩、荒地、集体林地、集体留地等，出租给私人去发展，集体利用其对土地或资产的所有权收取地租，这样形成的收入是最有效率而且可靠的。以合理的制度设计创造集体收入，并以此作为农村基础设施资金来源的思路是可供借鉴的。在不加重农民负担的前提下，应因地制宜地为村组织创造合法稳定的收入来源。另外，也不应忽视村委会的组织作用，这对于农村基础设施的建设也是极为重要的。
（三）完善“一事一议”制度，由村民继续投资农村基础设施
在现行制度背景下，一方面，“一事一议”在农村基础设施投资中具有重要的地位；另一方面，“一事一议”又表现出不合理性和低效率。那么，在当前如何对待“一事一议”？笔者认为，现阶段在国家对农村支持没有实质性改变之前，“一事一议”只能完善，尚不能废止。因为在我国农村不少地区，乡镇、村组由于债务缠身，失去对农村基础设施的投入能力，“一事一议”事实上成为农村基础设施投入的惟一渠道。因此，尽管由农民继续投资是不公平的，但这却是目前不得已的选择。那么，在当前如何完善“一事一议”制度呢？
1.估量不同“事”的交易成本，根据交易成本确定议事策略。在农村，很多基础设施都是介于纯公共产品与私人产品之间的准公共产品，但由于实物形态有差异，不同公共产品又具有不同的特点，这些差异是不同公共产品交易成本不同的重要原因。“一事一议”的成功与否，很大程度上取决于要供给的基础设施本身的特点，如在技术上是否容易排他。有些产品更适合采取“一事一议”的方式供给，有些产品采取“一事一议”的方式供给则难度很大，必须另辟蹊径。另外，召开村民大会来议事的制度也需要改革。比如，第一，以村民代表大会代替村民大会；第二，村委会组织中心户，由中心户征求大家意见并向上反馈；第三，利用类似于选票的卡片，由村民以填卡片的形式代替开会表达意见。总之，所有的改革措施，都应该向降低“一事一议”交易成本努力，否则，如果“议事”成本太高，“一事一议”是难以成功的。
2.对“一事一议”制度中不合理的地方进行改进。首先，废除“一事一议”的上限规定。因为，一方面，“一事一议”上限并未考虑地区差异，一刀切的规定显然不合理，但是，国家不可能为不同地区设计出不同的上限，而且不同地区的经济会不断地不均衡增长，而“一事一议”的上限不可能灵活地调整。另一方面，“一事一议”的上限并无实际意义。由于目前的上限办不了大事，所以，如果某些村庄真的需要办大事的话，比如要为村庄修路，就必然会突破上限，这种情况下，“上限”已失去了存在的意义。其次，不要硬性取消“两工”，在村民自愿的情况下应允许“两工”存在。因为一方面有些低收入的农民在村集体兴办基础设施时愿意以劳抵资，这显然是应该被许可的；另一方面，某些基础设施的技术含量并不高，比如在农村修水泥路，由本村村民自己兴建显然可以使成本降低。
（四）拓展新的融资渠道
除了上述的政府、集体和个人分别应承担各自的责任，对农村基础设施进行投资外，还应该采取多种融资手段来解决我国农村基础设施资金问题。可供参考的思路有两个。第一，放宽民间资本的投资领域，允许民间资本进入一些农村基础设施投资领域。由于资本的盈利属性，不可能寄希望民间资本全面建设农村基础设施，但对于农村的电力、电信、自来水等更易排他、更易分割等接近私人物品的基础设施，民间资本完全可以进入。这样，既可以减轻政府财政支出压力，又可以促进民间资本的壮大和发展。第二，争取社会各界的捐资投入。客观地看，目前我国城市中的各个行业有很多人才是从“农门”跳出来的，他们对农村是有感情的，甚至很多人的父母仍在农村，在他们力所能及的程度内回报农村是可能的。因此，农村基础设施的建设可以争取到这些人的捐款。另外，农村基础设施的建设还可以争取社会上其他各界人士的捐资。
总的来看，解决我国当前农村基础设施融资问题，首先必须增加政府在这方面的投资意愿和力度，这是问题的关键所在；其次，在当前情况下，要发挥好集体的作用，尤其是组织功能；再次，农村基础设施的发展也离不开农民的投入；在未来条件成熟的情况下，还可以考虑更多地吸引民间资本等的投入。
收稿日期：2005—08—26