西方社会福利的三种分析框架，本文主要内容关键词为：三种论文,社会福利论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1674－1668（2010）06－0097－07
现代社会福利制度的产生是现代社会变迁的结果。由于工业革命所带来的原有生产方式与社会生活型态的巨变，产生了新的社会问题及社会风险。原先的家庭、宗族不能再像以往那样供给人们足够的生存保障。这种社会安全的角色，在工业社会中逐渐被其它的社会机制所替代。自英国1601年颁布《济贫法》以来，西方国家逐步建立了“从摇篮到坟墓”的福利制度：出生时有生育津贴，就学时有就学津贴，生病时有国民保健，失业时有失业保险，年老时有国民年金，死亡时有丧葬津贴等。二战之后兴起的“福利国家”，则通过国家的力量来应对自由经济所衍生的各种社会问题与冲突，利用福利分配的杠杆，达致社会和谐与稳定。然而，由于历史文化、政治经济结构的差异性，西方国家发展出具有其鲜明特色的福利制度，并在不断演进变化之中。本文提出的三种分析方法，可用于区分不同国家的社会福利，以期掌握其本质特征。
1 一维分析框架
在此框架下，社会福利可以简单地分为占主导地位的、单一的政府／公共部分和剩下的非政府／私人部分（见图1）（Burchardt,1997）。
图1 一维社会福利分析框架
资料来源：Burchardt,1997
然而，一维分析架构既不能区分历史上较为简单的社会福利，也不能涵盖当代复杂的福利服务。Papadakis和Taylor-Gooby（1987）将1800年以来的英国社会福利分为五个阶段，并认为任何一个阶段的社会福利都不能单一地划分为公共和私人两类。从1870年左右开始，英国政府主要通过颁布政策法规来干预社会福利。在19世纪后期和20世纪前期，虽然政府逐渐增加了基础教育和住房等方面的直接供给，但仍为私人组织和慈善团体提供资金，使这些机构能够为老人和病人提供服务（如友好协会的自助项目和工会运动）（Burchardt,1997）。Burchardt（1997）认为，政府／公共福利是直到建立了国民医疗保健制度①，才真正地占有了主导地位。即使如此，也仍有其他形式的福利与之并存，正如Titmuss（1958）所说“福利分为职业福利、非正式照顾、税收优惠以及志愿者组织和私人机构所提供的服务等”。
2 二维分析框架
除了区分私人部门的本质和发展水平之外，社会福利之间另一个区别在于供给者和购买者。20世纪60年代开始人们提出了理论性划分购买与供给的方法（Peacock,Glennerster,& Lavers,1968）。到了20世纪80年代，这一划分方法已经得到标准化（Burchardt,1997; Kumaranayake,1998; Smithies,2005）。Klein（1984）根据公共－私人（public／private）和供给－购买（provision／purchase）将社会福利分为以下四种类型：公共购买的私人服务（public purchases of private services）、私人购买的公共服务（private purchases of public setvices）以及传统的纯公共服务（公共购买的公共服务all- public sectors）和纯私人服务（私人购买的私人服务all- private sectors）（Glennerster,1992; Whitty & Power,2000）。如图2所示，属于上半球的服务是由公共部门提供的，下半球的服务则是私人部门提供的。而左半圆的服务属于私人购买，右半圆的则是公共购买的。右上方的区域是公共供给和公共购买的交集部分，例如公共部门决定购买公共部门所提供的服务；左下方的部分则是私人供给和私人购买的交集区域，例如个人购买私人部门所提供的服务（Burchardt,1997）。
图2 二维社会福利制度分析架构：Klein四格模型
资料来源：Burchardt,1997; Klein,1984
《OECD国家医疗体制改革回顾》（The Reform of Health Care Systems:A Review of Seventeen OECD Countries）表明，OECD成员国的公共部门和私人部门在医疗服务的融资和供给方面都发挥了各自的功能。表1列举了这些国家医疗服务的融资和供应方面的具体情况（OECD,1996）。1980－1991年间，大多数成员国中私人部门的医院病床数都有所增加（OECD,1996）。但在1980－1995年间，几乎每个成员国的每1000人所拥有的医院病床数这一指标都有所下降（Saltman & Figueras,1998）。这可能反映了人们对社会服务依赖性的增强以及非医院服务使用率的增加（Propper，1999）。
Whitty和Power（2000）用“Klein四格模型”来研究教育领域的私有化过程。在大多数的教育系统中，教育一般是由政府／公共部门直接提供资金和服务，这就是单元格1所代表的“纯政府／公共模式”。那么教育私有化可能是从单元格1直接转变为单元格4。但是，Heald（1983）认为教育私有化是一个多变的过程，可能包括了从“纯政府／公共模式”开始演变而来的多种情况：第一类，个人支付由公共部门提供的服务（单元格2）；第二类，私人部门提供服务并且公共部门购买服务（单元格4）；第三类，私人部门提供服务供私人部门购买（单元格3）；第四类，政府解除对私人部门的管制，使得私人部门自我管理，并与公共部门竞争（单元格3或4所代表的模式与单元格1或2所代表的模式共存）。
Bailey（2001）用“Klein四格模型”分析了社会福利。在图2中，单元格1表示政府／公共福利的纯模式，即政府通过税收和其他方式直接资助并为使用者提供免费服务。在单元格2中，政府仍直接提供服务，但为使用者或其他私人机构提供资助。单元格3代表强制性福利模式，即政府通过立法强制个人支付福利服务并规定私人部门提供服务。强制性医疗保险就属于单元格4所表示的福利类型。单元格4意味着政府的职能不再是服务的直接提供者，而是服务的管理者。这包括两种情况：一种是政府通过购买私人机构提供的服务，从而转移支付给消费者个人；另一种情况是政府通过外包形式，使私人部门成为服务提供者（Bailey,2001）。Bailey（2001）认为单元格1表示了福利主义（welfarism），而后福利主义（post welfarism）则包括了单一元格2、3和4这三类。
在回顾OECD国家的医疗体制改革的基础上，Scott（2002）把区分服务的购买者与提供者看做是20世纪90年代以来的三大医疗体制改革计划之一。区分医疗服务的购买者和提供者，不但有利于公共部门在购买服务时有意识地选择所需服务，而且促进了公共部门和私有部门在服务供给方面的竞争。这一划分也创造了服务发展的新思路，例如，服务从院舍发展到社区以及削弱了某些服务提供者的主体地位。另外，服务的价格、内容和质量以及购买者与提供者之间的权利和职责也更明确了。另外，Propper（1999）分析了私人部门在OECD国家医疗体系中的作用，发现“私人部门购买增加必然导致公共部门为穷人提供较差的服务”的这一观点并不存在现实依据。
3 三维分析框架
Burchardt（1997）认为供给（provision）和购买（purchase／finance）这两个维度并不能将现代社会福利完全地区分开来。她以英国的幼儿教育券计划（Nursery Voucher Scheme）为例：父母用教育券购买的幼儿教育服务是由私人部门提供，因此这一服务应该属于图2中下半球区域，但是尽管政府提供了经费（公共购买，属于右半球），这个服务却是由父母决定的（私人购买，属于左半球）。因此，Burchardt（1997）引入了第三个变量——决策：是由个人还是政府来决定服务供给者和服务数量？福利服务可依据供给（谁提供服务），购买（谁支付服务费用）和决策（谁决定具体的服务内容）这三个维度来划分。Burchardt（1997）将这个由三个变量、八个区域构成的分类系统叫做“福利轮”（Wheels of Welfare）。
我们可以用“Burchardt福利轮”来划分公共福利和私人福利（见图3）。内环代表了公共决策的服务，上半球的服务是公共提供的，右半圆的则是公共购买的服务。图3中的白色区域1A代表了“纯公共福利”——公共部门提供、决定和购买的服务；而黑色部分3B则代表了“纯私人福利”——个人消费者自己决定并支付私人机构提供的服务。2B、4B和3A三个基本区域代表了公共部门仅参与其中某一方面的服务。2B所代表的服务是由公共部门提供的、私人支付及决定的；4B是由公共部门购买的、私人提供和决定的；而3A则是公共部门决定的、私人提供和支付的服务，它与3B的区别仅在于个人是否具有决策权。其余部分是上述三个基本区域的交集。例如1B是2B和4B的交集，例如公共部门提供并购买的服务；这一区域与白色部分1A的区别在于决策权在消费者身上，而再不是公共部门。同样的，4A是4B和3A的交集，例如公共部门资助并决定的服务，但由私人部门提供。2A则是2B和3A的交集，代表了公共部门提供和决定的、个人支付的服务。
图3 三维社会福利制度分析架构：Burchard福利轮
资料来源：Burchardt,1997
Kumaranayake（1998）用“Burchard福利轮”分析了卫生部门的八种服务，包括纯公共服务、纯私人服务、使用者付费服务、使用者付费的合同制服务、用优惠券、税收优惠和津贴购买的私人服务、用优惠券购买的公共服务和个人购买的公共服务等（见表2）。
Jacobs（2000）运用“Burchard福利轮”来描述新加坡的社会保障体系②。新加坡的社会保障体系在中央公积金（Central Provident Fund）和劳动法的保障下，通过国家强制性储蓄计划，完全依靠个人融资（Dixon & Chow,1992）。中央公积金由准公共的理事会③ 管理并且公积金的法定会员包括所有雇员，这表明服务的供给和决策都是公共部门；所缴纳的公积金是存入会员个人账户，这可以看做是会员自己的资金，因此是个人付费的（Goodman et al.,1998）。按照Burchardt（1997）的分类方法，新加坡的社会保障体系特点是公共供给、私人融资和公共决策（Jacobs,2000）。
Choi（2003）分析了香港居家服务的实例。如果香港某家庭使用了综合居家照顾服务队（Integrated Home Care Services Team）所提供的服务，如果该服务队是民间服务机构，那么这一服务模式可归纳为部分公共部门、部分私人部门购买，因为香港社会福利署资助了该服务机构，同时根据家庭收入水平家庭需支付部分服务费用；私人部门提供服务，因为这家民间社会服务机构提供了居家照顾服务；公共决策，政府控制了家庭选择服务提供者的范围以及政府资助服务的资金额度。如果家庭雇佣外国帮佣来照顾家里老人的日常生活，那么这一服务模式就是私人购买，因为家庭支付照顾者薪水；私人供给，因为外国帮佣提供了照料服务；私人决定，因为家庭决定需要聘请雇佣（Choi,2003）。
Smithies（2005）考察了1979－1999年间英国公共部门和私人部门提供社会福利的情况。在“Burchard福利轮”的基础上，她用另一种形式描述了英国的情况，即按照供给和决策的特点将社会福利分组（见表3）。她根据下列五组标签将福利服务分成四大类、八小类：第一组是“公共”，第二组是“公共和竞争”（包括了私人部门在服务的数量和提供者方面的选择），第三组是“公共和外包”（即政府选择私人部门作为服务提供者并与之订立合同）。上述三组可以是公共／政府购买或私人购买。第四组的特点是“使用者付费”，第五组是“私人”，即私人部门提供和决定，但可以是公共购买或私人购买。
4 讨论
此三类分析社会福利的方法，即一维（供给）、两维（供给和购买）和三维（供给、购买和决策），可根据社会福利体制所面对的社会脉络的差异性而使用。当私人部门欠发达时，一维分析方法有利于区分公共部门在社会福利中的主导地位；当公共部门减少了对服务的直接供给并鼓励和支持私人部门发展时，两维分析架构（Klein四格模型）能进一步区分供给者和购买者的不同之处。
在现代社会福利发展日趋复杂的情况下，Burchard福利轮三维分析架构引入了“决策”这一变量，使得各类福利服务之间的区别更明晰。可以运用其来研究某国的某项社会福利服务。以澳大利亚的居家与社区照顾服务④ 为例，根据“Burchard福利轮”，我们可以构建分析澳大利亚居家照顾服务体系的研究框架：三大主体——政府（Government）、服务提供者（Service Providers）和服务使用者（Users／Beneficiaries）和三大主题——政府职责（Governments’ Responsibilities）、服务供给（Service Provision）和服务使用（Service Utilization）。其中，政府包括了澳大利亚联邦政府以及州、地区政府。服务提供者包括了公共／政府部门的服务提供机构（Public Service Providers）和私人部门的服务提供机构（Private Service Providers）。服务使用者包括了不同的人群，如孱弱老人、有残疾的年轻人及其照顾者等。政府职责包括了政府制定相关的法律法规，联邦及州政府两级政府各自在计划、融资和报告等方面的工作。融资内容包括联邦政府的资助总额、全国分配计划，以及各州、地区政府的匹配金额等。服务供给包括服务的种类、提供服务的机构类型、服务质量标准以及考核机构的措施等。服务使用方面包括使用者的资格标准、获得服务前的服务需求评估和自付服务费额度等。
另外，我们也可根据Burchard三维社会福利研究框架，从政府职责、服务供给和服务使用三方面分析当前中国居家养老服务。目前，中央和地方政府都积极参与居家养老服务发展的政策制定、融资和行政管理。中央颁布了有关居家养老重要意义、目标、任务和实施措施等全国性政策，如《关于加快发展养老服务业的意见》、《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等。上海、深圳、宁波和杭州等地方政府也颁发了促进本地居家养老服务发展的具体措施。各级地方政府财政是开展居家养老服务经费的主要来源，主要用于修建养老设施、为特殊老人群体提供服务补贴以及培养服务机构和培训下岗人员再就业等。此外，中央和省、市、县三级政府的部门还合作管理居家养老服务。提供居家养老服务的机构主要有社会福利机构，医疗机构和社区卫生服务中心、在民政部门登记的街道／社区民办非政府机构以及居家服务公司。各地都制定了扶植服务机构发展的优惠政策，使服务机构能够更好地开展招聘、培训和评估监督服务人员为居家老人提供居家服务。需要服务的居家老人可到当地民政部门、街道居委会、社区服务中心／站等填写并递交申请表，待相关部门评估审核合格后可获得居家养老服务。北京、宁波、杭州、大连、苏州、青岛、上海、天津等地根据本地特点，制定了不同的居家养老目标群体的收费标准。此外，“三农”、纯老人家庭、残疾老人、经济困难老人等特殊群体也可获得不同额度的政府服务补贴。
收稿日期：2009－11－21
注释：
① 英国国民医疗保健制度（Nation Health Service- NHS）是具有社会福利性质的国家医疗卫生制度。它包括两个层次的医疗体系：第一层次是以社区为主的基础医疗卫生服务（Community-based primary health care），通常是一般家庭医师（General Practitioner-GP）和护士为社区提供医疗保健；第二层是NHS的医院专家服务（Hospital- based specialist services），由各科的专科医师负责并接手由GP所转介（refer）的病人或处理一些重大的意外事故及急诊者。
② 新加坡政府为了推行社会安全制度，于1953年制定并公布了《中央公积金条例》（The Central Provident Fund ACT），实施全民公积金制度。公积金制度是一种保障社会安全的全民储蓄计划，由雇主、雇员、政府三方面共同参与和支持。公积金会员包括在新加坡境内所有受雇人员及自雇者在内，通过强制性储蓄计划，由雇主和雇员共同缴纳公积金，并以会员个人账户储蓄本息，用以帮助会员解决住宅、保健及退休养老问题。
③ 新加坡政府于1955年7月成立中央公积金局（The Central Provident Fund Board），负责中央公积金的收支管理和运用。依据《中央公积金条例》第三条、第四条规定，设置中央公积金局，局内设理事会、理事会主席一人，理事十人，由政府、雇主和雇员三方代表各二人，其他代表四人组成，法定人数应为五人。公积金局理事会下设总经理及副总经理各一人，内部单位设有行政处、资讯服务处、会员服务处、雇主服务处及内部稽核处等，负责公积金的收支、管理及运用。
④ 居家与社区照顾服务（Home and Community Care- HACC），也称居家照顾服务（Home Care）或以家庭和社区为本的服务（Home and Community-based Care-HCBC）。居家照顾服务计划（HACC Program）是由联邦政府与州政府共同出资的社区服务，其目的在于为有需要的国民提供帮助。