构筑迈向廿一世纪的上海财税发展战略框架，本文主要内容关键词为：财税论文,上海论文,发展战略论文,框架论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上海在跨世纪发展中，正以巨人的步伐，英姿勃发地向成为国际经济、金融、贸易中心的目标奋进，而上海财政税收是上海整个社会经济发展中的十分重要的组成部分，是政府实施宏观调控的有效手段，是支持和促进快速推进的资金保证，上海财税应站在未来全球经济发展的高度，吸收和运用国际上成功的财税管理制度，率先构筑和实施社会主义市场经济条件下的财税新体制，促进上海加快实现“三个中心”的战略目标。
难得的机遇和严峻的挑战
当前和未来的世界经济的增长重心正向亚太地区转移，亚太地区向东亚地区转移，东亚地区向中国转换，而上海地处沿海经济发展带与长江流域经济发展带的交汇点，世界经济发展的潮流，已经把上海推到了廿一世纪中国经济发展的前列，推到了中国经济与世界经济结合的前沿，上海面临着再度崛起成为国际经济中心城市的重大历史机遇。在这样的大背景下，构筑新世纪上海新的财政税收框架其特点大致有：第一个特点是，上海正在成为世界经济增长极，成为世界最富有活力的一个地区，上海的发展遇到了难逢的历史机遇。我在去年9月份出访欧洲，西方国家平均的增长速度为2%，日本2%多点，东南亚地区增长6.2%，而上海的GDP最近二至三年递增率为14%，这是在继续提高有效需求、产业结构进一步调整下产生的，上海外资企业出口商品总额已达到80亿元左右，协议外资72亿元，这将为上海的财政提供更加广阔的潜在财源。第二个特点是，上海具有独特的经济区域的优势，并且正进一步得到加强，党中央和国务院关于发展沿海地区政策正在快速推进，生产总值中，经济附加值、技术进步要素等增幅最大的地区是华东地区，但技术进步要素在GDP中的增加率是上海最高，表明上海财源增长的基础比较扎实，受到国际波动影响相对来说可能比较少。第三个特点是，浦东的开发开放日益为上海的财政收入注入了新的活力。据统计，浦东去年1～9月份的增幅是148%，这样的增长速度是罕见的，这为上海新财源的增加、财政结构的变化注入了新的活力，这是希望之所在。在浦东地区今年可考虑进行一些财税改革部分试点，包括财税机构模式，浦东有这个条件。第四个特点是，上海已积累的财力可为进行新一轮财税改革提供一定能量，商品流、资金流、信息流异常活跃，市场要素的发展对财税收入增加的活力将长期发生作用，是我们进行财税改革很重要的基础。1993年上海有各种交易市场11个，各种有价证券交易额为10038亿左右，去年的证券交易量已超过2.5万亿元，这种大市场的形成，新的增长要素为上海创造了独特的条件，使上海的经济效益进一步提高。第五个特点是，近两年来，上海积极推进财税改革提供了成功的经验并积聚了解决在改革过程中出现各种复杂问题的能力，思想上有比较明确的准备。特别是市委、市府高度重视财税工作，把财政税收作为实施宏观调控的重要手段。上海经济的快速发展，对财税改革提出新的要求，形成一个有利的环境。我们构筑今年上海财政税收工作基本思路的出发点要考虑到上海有这样的特殊条件。当然上海也有很多困难，困难之一，上海基础设施高强度的大量投入的需求，同可供资金之间出现了很大矛盾。其二，传统的计划经济体制从某种意义上讲还束缚着我们一步推进财税改革的思路。预算安排当中财政性统收统支的情况还没有根本解决，事业单位基本上还是统收统支的模式，这些问题不解决的，财税改革不可能迈出新的步伐。其三，管理水平还远远跟不上新的财税体制要求，征管手段落后，基本属于手工操作。
我们要高瞻远瞩，把握机遇，振奋精神，快速推进上海财税改革，推动上海经济的发展。
新三年基本战略目标
第一，要保持持续、稳定、高速增长的财源结构。
持续、稳定问题不大，关键在保持高速，能否在今后的几年当中递增率达到12～14%，如能按照这个速度，我们财政收入的增长幅度将高于改革以前的任何一个年份。要设计战略目标，没有目标不行，最终要有这样的框架，要想尽办法，力争保持持续增长12～14%。因此要对收入结构作重新分析，抓住持续增长的新的税源增长点。对来自不同经济成分、不同产业、不同税种的税收收入要作深入的分析研究，构筑税源结构新的模块，不能像现在的收入是一江春水向东流，流到什么地方就算什么数字，要通过定量分析作一个税源结构的新模型及模块，要成立专门小组跟踪落实，决不能只是报报数字，汇总汇总而已。既要有总量的动态分析，更要根据不同的税种结构，逐项进行预测和跟踪分析，对税收收入的变化做到有情况、有分析、有建议、有对策。
第二，要基本形成社会主义市场经济公共财政的模式。
去年是探索，今年公共财政一定要上去，这涉及到市和区县的财力分配结构，支出的投向结构等系统问题。要进一步规范市对区县的财政体制，本着“适度集中、体现均衡、宏观调控、激励区县”的方针，深化市对区县的财政转移支付制度的改革；以市和区县的部分财政收入增量为基础，适量解决目前税收征管和收入划分上的矛盾，增加转移支付的资金来源；结合市对区县明责放权，进一步明确市与区县的支出责任，扩大支出因素对区县间事权和财权横向不平衡的调节作用；逐步健全比较规范的区县财力分配均衡化的转移支付制度，使各区县公共服务水平逐步接近。在具体操作上，要设立公共财政转移支付小组来协调市对区县转移支付的技术工作；设立财政支出重大设备采购招标公司，以提高财政支出效益。
第三，要基本形成一个国内外广泛联系的全方位开放格局。
上海是特大的国际性城市，我们的财政税收一定要形成国内外广泛联系的全方位的开放新格局，现在已经有了小的气候，但同国际大量的交流接触还不够，要动脑筋，尽快体现全方位开放的精神，在财政体制方面，在税种结构方面，特别是在地方税种设置方面，在征收管理方面，我们要认真学习国外成功的管理经验，尽快同国际接轨，目前我们还是那种陈旧的工作方式，没有开放的那种气质。
第四，要继续深化流转税和所得税改革。
去年出台的流转税、所得税改革，基本上是适应实际情况的，是促使税制统一、规范的突破性的实际步骤，但在实施过程中也产生了一些问题，需要进一步研究解决。对现有动用存货已征税款的计算办法问题、对三资企业所增税负的返还问题、对经批准的地方政府出台的优惠政策到期后的过渡问题，上海要制定超前的、规范的政策规定；对增值税的税负、适用范围和征收计算要进一步完善；对企业内外两套所得税制要加快统一；对减免税办法要理顺关系。要加强对个人所得税的征收管理，大力加强个人所得税法的宣传，银行与金融机构要严格加强现金支出管理，尽快扩大代扣代缴单位的范围，建立有效的协税护税网络，积极探索高效可行的征管办法，大力加强税收检查，特别是对重点户和个人的检查。以促进改革与发展、公平与效率的良好格局的实现。
第五，要基本形成完整的地方税体系。
随着分税制财政体制的实施，中央税、地方税、共享税的确立，地方税作为地方政府财政收入的主要来源的格局已经基本形成，然而，由于历史的原因，零星、税小、面广的地方税还没有形成相当的气候，因此我们要十分重视地方税的改革，建立地方税体系。在近几年，要基本形成三个体系：一是地方税收理论体系，二是地方税种体系，三是地方税收征管体系。
第六，要基本形成税收管理的电脑化。
国税局、地税局都是征税，税收电脑化应该成为上海财税改革实质性的重要内容。目前电脑已应用于开票、个人所得税的申报等，这是重大的起步，要花两年时间基本形成税收电脑化的管理系统。希望有关领导带头学习电脑，调查研究有各种方式，看数据分析也是调查研究。
第七，要基本形成大都市的财税运行机制。
上海是特大的国际性都市，我们的财税运行机制到底如何办？可以有几种设想：一种设想是两级政府、两级财政、两级权力、两级义务，重点是扩大区县财政，这一观点我是接受的，要充分调动区县的积极性。实践证明，区县财政搞得非常好。另外，有些同志提出，市局就管属重点税源的几个区，其他几个区的税种统统放下去，税收好后，市局搞个分成办法，保证全市的需求，我认为这也是一种思路。重点税源区相当于直属市局一样，其他各个区县按照规定每年上交市局，其余归区县，征管形式打破按隶属关系，仅仅是一种设想，这不是不能研究，要真正使市局变成一个管理的决策机构，而不是具体的征管执行机构，市局应该搞政策，包括将来的税收征管体系。这个问题需要深入研究，把市局变成政策机构、监督机构、服务机构、管理机构，而不是征管机构。市场经济下面的上海大都市的财政税收运行机制可以作些改革和探索，改革的目的是要充分调动市和区县两个积极性，更好地加强和完善政府的宏观调控。
第八，要造就一大批适应新时期财税工作的干将。
为了使我们的财税工作尽快适应时代特征、中国特色和上海特点的要求，必须转换理财观念、管理办法和征收手段，造就一大批懂得国际财税制度、涉外会计，掌握先进的计算机技术的专家和工作能手，以快速适应上海国际大都市经济发展的需要，在近几年内，中级技术职称的人员达到35%左右，高级人才达到3%以上。
实现战略目标的重要举措
（一）盘活存量，发挥财政宏观调控职能。近期，上海的预算资金安排相当紧张，财政向公共性转移，除了保证必不可少的政府支出需要和社会公共性开支，预算资金用于建设方面的投入比重相对下降，在这种情况下，财政还要起到运筹全市资金盘子职能。根据这一指导思想，首先，应该盘活国有资产存量，积极参与国有企业改革、管理、分配，有的可以与国内外各种资金合作搞股份制，有的小型微利、亏损企业可以搞租赁、拍卖转让，把一部分国有资产商品化、货币化，转变成财政性资金。其次，要参与解决完善土地使用权的有偿转让，上海的土地是正在被开发利用的巨额财富。不少其他国家提供的经验证明，城市土地资源的充分而有效的运用是该城市能否迅速崛起的关键。另外，要研究如何配合推行经营性用房和居民住房的商品化，这是上海的又一笔长期凝固沉淀而又可以尽快开发的财源。盘活存量，这个存量就是财政的基础财源。还有，随着改革开放的深入，财权的下放，各种积极性的调动，逐步形成了一块预算外资金，特别是各种基金会的产生，有的基金占有较雄厚的资金，它们实际上是预算内资金的转移。在计划经济条件下及市场经济初期形成的预算外资金，绝大部分是预算内资金，是政府资金，这是财政职能。对于这个问题要研究一个新的办法，使之起到融通、高效的职能。
（二）千方百计地支持国有企业发挥潜在效益，培养梯形财源。要积极支持现代企业制度的改革，认真解决改革中涉及财税政策的具体问题，设立支持现代企业制度试点的转制、建制扶助资金，用于政府对试点企业资助项目的贴息和特殊问题的处理；主动参与配合股份制扩大试点的改革工作，帮助贯彻公司法，规范企业财务会计行为；继续扶植上海几大产业的发展，在政策上、资金上给予支持，保持经济增长的后劲，开拓新的财源增长点；探索上海国有资产管理的特点，促使国有资产保值和增值；帮助企业加强成本管理，降低费用消耗，提高经济效益。
（三）要积极参与筹措地方政府债券。上海在跨入国际性大城市中，万事俱兴，需要大量、充足的资金，负债搞建设是国际上不少城市起飞时常用的重要举措，当前，国际上有不少游资在寻找投向，国内有相当可观的社会闲散资金可被利用，上海的资金利润率比较高，而且举债成本又相对较低，这是政府可以更大范围、更大程度上开拓的财源。
（四）要转移财政性补贴。各种财政补贴，财政负担沉重，随着社会主义市场经济的不断深入，财税、价格、工资、利率等经济杠杆相互关系的理顺，除一些必要的补贴仍需保持外，对一些工业性劳务的补贴就应转移。要建立粮食、副食品风险基金，在财力上优先确保经市政府确定的市级专项储备所需的费用；要严格区分主副食品企业政策性亏损和经营性亏损。国家专项储备、政府规定的购销倒挂差价和价外补贴属政策性亏损范围，企业自主经营所发生的亏损，财政不予补贴。有些公共性、公益性的补贴，要本着“谁受益谁负责”的原则，逐步走向以业养业的发展之路。现在，我们改革上海财政性补贴的步子是较快的，但还要加强力度，作为改善政府行为的一个举措。
（五）要强化税收法制系统。首先，现行的税制改革方案是较完善的，尽管其中有不够合理的因素，譬如增值税征收中的一些问题，但总体上讲，现行税制是好的，是符合中国具体情况的，现在的问题是税收的法制问题。这里我提几个设想：为了保证我们税收的严肃性，必须依法治税，以法制统天下。按照这个原则，强化税收的法制系统，现在不是定制度，过去定了许多制度，象成本法、会计法，但开一个会，就被灵活了。灵活是可以的，变通也是必要的，但是要通过法律的程序，这样才成为法制。现在看起来，财税的法制性，变得十分“软化”。为了真正做到依法征税，违法必究，首先上海要采取有力措施，建立税务法庭，建议设置税务警察。总之，要树立税收的威严，我们要有信心，要不遗余力地去争取，达到这一个目标。其次，我们内部要建立税务督察委员会，就是要监督考察税务干部执行税纪法规的情况。从今年起，内部要设立这样一个机构，这套机构在国外也是相当严格的，我们不能只查外，对内也要自查，现在已发现有些专管员两三年的税没有认真地查了，甚至还有明显的计算错误，这就是失职。也说明我们的监督机构不严格，有许多税收上产生的问题都出自于内部，是内部管理、内部人员素质上的问题。所以，强化税收法制，内部就要有这么一个督察委员会，这是一个相当严格、公正，也是相当严厉的机构，将来税收的查征是要分开的。另外，就是要加强充实稽查大队。目前，我们在稽查大队的人员力量配置上还不够强，对内资企业的检查和对外资企业的检查都要融汇到稽查大队中去，不能单靠外税分局。对于外商投资企业中大量的不合法的避税（包括大量的偷税、漏税）的检查，就要相应建立一个庞大的、卓有成效的稽查大队，这个机构相当有权威性，将来设想可以搞稽查通行证。充实强化稽查大队，我们税收的威慑力量就会得到加强。
考虑到税制改革和机构分设的复杂情况，是否能设立一个税制改革推进委员会，要有专门一批人去研究税制，推进税制改革。这个委员会以四、五个人为宜。
要研究建立征和查的分流系统，明确征归征，查归查，查征两分离。
（六）加强资金的有效管理，财政性资金将要以督管性方式管理。现在财政性资金都是以拨款形式，但资金管理职能我们还没有很好地担负起来，不是说绝对没有担负，做得还不够。我们已开始在卫生系统搞试点，对凡是利用财政性资金去采购设备达到一定限额的，必须实行招标。财政部门派专家参与。比如购买设备达到100万美金，我们就派专家参加，处长、科长等统称专家，提高自己的信誉，不要让外界只知道我们拨拨款，派内行人参与进去，我们暂给个名称“财政资金使用混合委员会”，已和卫生局谈妥了，资金混合委员会由三方组成，主管部门、企业部门、财政部门，财政要有发言权，要提供设备招标申请和资料，如财政觉得招标价格太高，重新再搞一家，货比三家，这是通行的做法，这样可以避免许多漏洞。这一改革今年将逐步推广，区、县局也可以试点。
（七）建立财政税收的信息库。信息库不仅仅是资料库，而是资料的运行和处理。现在我们的储存已起步了，但是运作还没有动起来，要把信息库变成一个反映税收变化情况、进行税收征管的一个通道，为我们提供决策依据。初步设想在市局原有信息中心的基础上建立信息库，这一工作信息中心要抓紧搞方案。加强人才资源的投资和开发。全局上下包括各级领导应树立一个观念：“人才资源是上海的第一资源，人才开发是上海财政最大的潜在的财源”，前提是要加强政治思想工作，调动积极性，提高整体素质。为加强人力资源的投资和开发，真正把人才作为振兴发展上海财税系统整体素质的重要基础，相应采取一些办法：
——建立人才开发基金，专门研究财税系统人才如何开发、培养、培训等一系列办法。对开发基金要研究筹措渠道，对财税人才要放在战略位置考虑。
——建立国际税收培训中心。国际税收培训中心的第一步工作是开设国际税收专业。上海是全方位对外开放，国际税收是重要内容。
还要进行国际税收的专业学习，培养一些懂外语的税收专业人员，基础性外语由外国语学院教授，专业知识由税务专家教授。我们已经开始了实质性启动，要在1995年到位。
——要建立一个干部培训中心。初步定在青浦，主要是会计干部的培训，这个中心的建立为我们干部的培训、干部知识的更新创造了有利条件，这样做，财税部门除了职大和财校外，还有一个成人教育培训中心，各级干部可以轮流进行培训。
——向全国公开招聘人才。为了适应建立社会主义市场经济条件下现代财税体制的需要，除了提高财税专业人员的整体素质外，有必要在市内外招聘与财税工作有关的各种专门人才，如法律专家、外语专家、高级工程师、高级建筑师等等，为了财税事业的发展，要不拘一格选人才，用人才。
——按照干部的标准，继续大力选择优秀干部充实到各级领导岗位上去。这是形势的需要，改革的需要。这涉及到人事制度、干部考核制度、干部使用制度的改革，如有必要，可成立一个奖励委员会，对那些确实对财税工作有突出贡献，有改革思路，业务上有创新，软科学研究有成就的同志，可以进行专项奖励。当然，这种奖励要归入市局的轨道上来，这些都可以结合人事制度改革拟出办法来。
最后，我强调从今年开始的三年中，要抓住上海的特点，构筑一个能体现出社会主义市场经济、符合上海这样一个国际大都市的特点的财税机制。具体的步骤，大致是以上几个方面，我们的目标是符合实际情况的，我们有决心向这个方面努力，为了保证这项工作的顺利进行，希望各级领导结合上海财税工作的实际，认真学习党的十四届四中全会精神，增强党性观念、全局观念和群众观念，带领全局干部迎接上海财税的新三年。在新三年中，再建新功。历史垂青上海，我们要抓住机遇，迎接挑战，脱颖而出，在尽可能短的时间里构筑出一个上海财税的新格局。使我们的工作为全国财税工作做出应有的贡献，确立我们上海的风格，上海的水平！
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