公共性、社会公平、责任意识与服务理念——重塑公共行政的精神，本文主要内容关键词为：服务理念论文,责任意识论文,社会公平论文,精神论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：D63文献标识码：A文章编号：1000-5218(2006)04-0044-04
长期以来，无论是公共行政的学者还是实践者，人们对行政的“公共性”认识不足。公共行政的内容主要是探讨政府为主体的活动过程、技术与方法，行政的公共性仅仅体现在：它是对国家和社会公共事务的管理，它以社会公共利益的实现作为追求的目标，而较少考虑到作为政府管理对象的社会公众的参与与反应。行政管理看起来是一种单方面实施和进行的管理活动，因此，尽管我们称自己的工作为公共行政(public administration)，而事实上我们从事的是政府行政(government administration)。这一点，从行政行为的分析中也体现出来，除了行政契约、行政指导等少数几种行政行为需要考虑到行政相对方的意愿之外，大多数行政行为如行政立法、行政处罚、行政强制等都是行政主体单方面作出的强制性行为。如此一来，公共行政的公共性就无法真正体现出来，如果我们以公共性作为行政的基础和实质，行政学的内容应该被重新理解和修正。
习惯上，人们将总统威尔逊所主张建立的行政学称之为公共行政学，但事实上，这时的行政以“政治——行政二分”作为其理论成立的根据，行政被理解为事务性、技术性领域，强调效率、经济、官僚体制与技术，成了传统行政学的特质，行政主要目标是效率，而效率可以通过官僚化的、技术的或者科学的方法来测定，“这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合，除了个人利益的简单相加之外，不存在任何公共利益之类的东西”[1] (20)，那么，我们应该怎样来理解行政的公共性呢？这需要从公共这个概念的词源和行政学发展的历史中去发现。新公共行政学的代表者弗雷德里克森为我们提供了重新解释和理解“公共性”概念的思路，他认为，公共一词从词源上来讲，意味着一个人具有这样一种能力，他能够理解其行为对他人所产生的结果，能够理解自我与他人之间的关系。如果按照这个方向去理解公共，公共应该强调人群构成的集体，更应该强调其间的联系与互动。但是后来，公共一词的本义大多已经丧失，它只是在与“私人”相对应使用时才有意义，随着功利主义哲学的流行，公共一词失去了“崇高的理念”。[1] (18)因此需要重新理解公共性的含义，赋予公共行政以新的精神，为公共行政注入灵魂。
随着公共政策、公共管理这些概念和以这些概念为核心的学科被人们理解和接受，新公共行政学者所倡导的“公共性”得到越来越广泛的认同，公共政策必然意味着公民的参与，是由过去的官方主体与公民共同制订，由政府单方面作出的决策不符合公共政策的含义，如果我们把公共等同于政府，我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。公共管理是一种新型的社会治理模式，它主张由政府的、非政府的和私人企业共同来治理国家，特别是社会公共事务。在此意义上，公共性得到了体现，正如弗雷德里克森援引戴维马修斯的话说：“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于，公众之间的政治关系是横向的，而在政府，这种政治关系则通常是一种垂直关系。”[1] (17)如此一来，公共性实质上应该是一种共同参与、共同关注、平等地交流与互动。
如果公共性被理解为一种共同参与、平等地交流与互动，那么社会公平应该是行政的寓意所在。但社会公平本身却是一个歧义丛生的概念，它毫无疑问是人类不懈追寻的理想，又是以往任何历史时代不能尽善尽美的议题。亚当斯从微观组织的角度探讨公平，罗尔斯的社会正义则属于政治伦理学范畴，弗雷德里克森极力倡导社会公平，则是从行政的价值目标出发。他倡导的社会公平观表现为以下几个方面：一是社会公平的含义。弗雷德里克森认为：“社会公平包括存在加强这些少数人(指社会地位低下的少数人)的政治权力和令人满意的经济生存条件的各种活动。”[2] (300)具体表现为：“社会公平强调政府提供服务的平等性，社会公平强调公共行政管理的变革，社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”[3] 二是公平和效率的关系，弗雷德里克森在批判传统行政学时指出：“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：(1)我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务(效率)？(2)我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平(经济)？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平？”[2] (300)他认为，把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。概而言之，新公共行政学试图通过对传统公共行政“效率至上”价值观的批判和对“社会公平”价值观的倡导，来寻求公平与效率的协调统一。[4] (83)
社会公平是社会发展的目标，它毫无疑问是公共行政的基本价值准则，对社会公平的理解应注意以下几点：首先，社会公平是一个历史概念，它依赖于一定的经济基础，所谓社会公平都是特定历史阶段的社会公平，如果生产力发展水平较低，社会公平的实现也会受到限制，反过来，如果社会生产力水平提高了，社会公平会自动实现吗？也不会。其次，政府是实现社会公平的主导力量。如前所述，公共性意味着政府与公民之间横向的平等的关系，意味着政府与公民一道来关心和解决公共利益问题，但在现在到以后的相当长一段时间，政府仍然是公共政策的主体，行政机关和行政人员不仅是政策的执行者，而且是政策的制定者，行政人员在制定政策的过程中应以社会公平作为政策的首要价值。再次，市场经济体制更有利于社会公平原则的实现。传统的观点认为，只有计划经济体制才有助于实现公平原则，而市场经济体制与公平原则的实现无缘，这种观点是错误的，在计划经济体制下，无论是企业还是个人，都没有一个公平竞争的环境，在市场经济体制下，机会是均等的，机会的均等体现着公平，竞争的结果产生差别，可以通过再分配政策作适当的调节。当然，市场经济也不都是机会均等的，这个问题很复杂，我们只是认为市场经济体制更有利于社会公平原则的实现，而不是说市场经济体制一定能保证社会公平原则的实现。最后，构建和谐社会尤其要将社会公平放在突出的位置，因此，社会公平作为当前我国公共行政的精神，具有重要的现实意义。诚然，社会公平的实现依赖一定的物质基础，但如果片面发展经济，忽视社会公平，造成严重的社会差距，那么整个社会就不和谐了，因此，科学发展观与和谐社会目标的确立，就是为了更好地协调效率与公平的关系，它本质上是对“效率优先，兼顾公平”原则的超越。
无论社会公平有几层含义，每个个体的权利都能得到尊重和体现，保护弱势群体的利益等，应当构成社会公平的起码要求，在这方面，法律和政策应当共同承担责任，而法律意义上的公平首先是形式上的公平(当然不排除其追求和体现社会公平)，大量的社会公平需要通过政策来体现，因此，政府在通往社会公平的路径中任重道远。但作为执行机关的政府从来都只是一个学术概念，政府是一个大政府，它包括了执政党的执政理念和立法机关的立法意志。如果执政党的执政理念是立党为公、执政为民，那么法律应该是民意的法律，政府应该体现“行政为民”。
“行政为民”就是要对公民负责，就像医生要对病人负责、教师要对学生装负责一样自然。对公民负责意味着应该将公民的利益和需求放在首位，即“以民为本”。公共行政人员应该承担哪些方面的责任呢？按照库伯的说法，责任这一概念的两个方面是：主观责任和客观责任，客观责任包括：对法律负责；对上级和下级负责；对公民负责。而主观责任是指由于我们的内心情感、良知的驱动所认为应该承担的责任。[5] (74)很显然，以上种种责任已经构成了一个责任体系，我国学者张康之教授也提出了公共管理的责任义务体系，他从管理型社会治理模式向公共管理模式转变的角度分析了公共管理者对责任义务的选择。他认为：“公共管理的目标是在责任义务的实现方式上把制度化的实现途径与人的道德信念结合起来，确立起从法律责任义务、行政责任义务向人的道德责任义务转化的机制。”[6] (209)那么，行政责任体系的核心是什么？行政人员应该向他获得权力的主体负责，即对公民负责，关于这一点，西方国家和我国的宪政原则都有明确的规定。因此，“维护公共利益就成为行政管理最根本的伦理要求。”[7] (519)然而，在实际的行政管理过程中，对公民负责，维护公共利益，远没有形成为公共行政人员最基本的责任意识，这种现象形成的原因是什么？从实际的行政管理过程来看，作为行政组织内部的行政人员，其工资福利的直接来源是政府，同时，我国行政体制设置的传统是地方服从中央，统一于中央。因此，行政官员容易造成一种错位，由“为公民服务”倒错为“为政府服务，为上级服务”，对此，库伯也认为“这是令人困惑的悖论”，因为公共利益是一个模糊不清的概念，远不及法律和上级意志所体现的那样明确和具体，尽管如此，“为公民负责”的责任意识的培养和确立仍然是可能的和必要的，可能性在于人性本身，行政人既不是纯粹的道德人，也不是纯粹的经济人，其必要性在于培养“为公民负责”的责任意识可以为解决伦理冲突提供价值准则，我们处在一个复杂的社会共同体中，如同哲学上所说，矛盾冲突是无处不在的，平衡协调矛盾冲突，需要量一个根本的价值准则，才能帮助我们在纷繁芜杂中找到方向的指针。基于此，行政对公民负责，理应成为行政的根本价值准则。许多人可能会说，这种层次的责任太模糊了。它的确比较抽象、不精确，但它却是我们的最终责任。我们也许不能了解公民全部的意见、态度、需求及偏好，但我们知道最终对人民负责的重要性。这里，我们应该把行政人员作为特殊的职业群体，对行政行为作出特殊的行为规范，为行政人员建立起特殊的职业道德，[8] (277)来弥补法律规范行政行为的不足。
要真正体现对公民负责，政府必须树立服务理念。政府为什么要树立服务理念？这首先是由于公民与政府之间的委托——代理关系。主权在民是近代政府的政治原则，然而这种主权需要依托一个公意机构来行使，这就是政府。政府权力既然来源于人民权利，它就应该为人民服务，受人民监督，但政府权力一旦从人民权利中分离出来，它就具有了相对独立性和很大程度的自主性，如果不能正确行使，完全可能成为凌驾于人民之上的统治权力或控制权力。在西方民主理论的发展进程中存在着精英主义和多元主义，可无论精英主义还是多元主义，其实质都是少数人的统治，没有实现多数人的统治，社会主义民主是一种多数人的统治，但社会主义社会仍然存在“官”与“民”的对立，存在强势群体与弱势群体。因此，政府服务理念是政府与社会关系的根本性转变。可见，政府服务理念虽有其深刻的思想基础，但它不会自发实现。政府服务理念的塑造必须依赖社会治理模式的根本转变，按照我国学者的研究，在人类历史的发展进程中，社会治理模式经历了从统治型向管理型再到服务型的转换。整个工业化社会的社会治理模式主要是管理型的，它以制度化、科学化、法治化为其主要特征，而在公共管理中，管理者与被管理者之间的控制关系日渐式微，代之而起的是一种新型的服务关系。事实上，政府服务于人民是政府还权于人民的过程，是不断体现民主、真正实现主权在民的过程。20世纪90年代以来，重塑政府运动主张以企业精神来改革政府公共部门，认为政府应该树立服务意识，为社会公众提供公共服务是政府的重要职能。因此，服务意识被政府采纳，一定程度上是由于社会治理主体多元化带来的竞争所导致的。企业精神决不能代表公共行政的精神，政府为公民服务与企业为顾客服务有着显著的不同，政府服务意识应该深深植根于关于民主、平等的信念，在我国，建立服务型政府，是完善社会主义市场经济，实现政府转向的要求，同时也是政府代表最广大人民群众的利益，构建人民满意的政府的要求。如果不将人民的利益放在首位，服务型政府就是一句时髦的口号，就象我们早已提出为人民服务的口号，却没有真正理解它的深刻内涵，因而无法真正贯彻实施。建立服务型政府应该与政治体制改革联系在一起，政治体制改革解决的关键问题是权力过分集中的问题，如果权力过于集中，必然导致权力的滥用、公权私利，这样的政府根本不可能考虑人民群众的利益，根本不可能是服务型政府。目前全国各级政府中已出现不少政务服务中心、简化行政程序的“一站式”服务等，但这只是服务型政府的表层，而不是政府的根本转型。
只有政府的利益与人民的利益相一致，政府才越接近它的实质——公共性，公共性意味着公共利益、共同参与。政府将社会公平作为公共管理的价值准则，对人民负责，为人民服务，这就是公共行政的精神。