对国家自主创新示范区用地管控的思考
——以天津市为例
● 钱家乘 张佰林
国家自主创新示范区是指经国务院批准，在推进自主创新和高技术产业发展方面先行先试、探索经验、作出示范的区域，是以优化的软硬环境为依托，最大限度地把科技成果转化为现实生产力的聚集示范区域。
土地资源优化配置是提升产业和区域竞争力的基础。经济社会发展中的用地需求与土地资源紧缺是一对长期矛盾。国外也有类似国家自主创新示范区的科技园区（以下简称自创区），通过土地利用管控，引导产业园区建设发展，推动产业结构转型，培育特色产业集群。笔者拟从用地配置视角，在学习国内外自创区产业用地管控经验的基础上，对天津自创区建设的用地管控进行初探。
一、国家自主创新示范区产业集聚的用地管控综述
当前国内外自创区普遍存在产业用地需求大与土地资源紧缺的矛盾，这不能简单归因于土地资源的匮乏，还与产业用地错配有关。资源错配是一种常见的现象，在新旧产业转型期表现明显。自创区产业集聚的用地管控重点在于优化新旧产业用地错配现象，提高土地利用效益。国内外学者在土地资源错配方面作了大量有益研究，主要集中在土地资源错配表现、产生的根源及管控手段等方面，笔者梳理了国内外自创区在土地配置环节管控的差异（见表1）。
引导和规范民营企业及民营企业家守法经营，应该注意做到：一是宣传守法经营的基本要求，营造守法经营的良好氛围；二是宣传守法经营的先进企业和优秀企业家，塑造守法经营的典型；三是惩戒不守法经营的企业和企业家，加大其不守法经营的“成本”，杜绝法不责众的不良心理。
（一）产业用地供应环节
欧美等国工业用地供应，是根据市场调节土地供需两端，实行分级动态供应土地，充分释放土地的市场价值。新加坡裕廊自创区土地供应采用“白色地带计划”“商务地带计划”等先进规划理念，增加用地的兼容性和规划变更的灵活性；北壹自创区加强与高校合作，实现由传统石化产业向知识经济产业转型，建成了工业体系齐全且环境宜居的工业城镇。
（2）严控增量规模盘活存量用地。土地利用率较高的中心5园，其地均产值水平与国际先进产业园相比仍有较大差距，表明存量用地优化潜力较大。中心5园和滨海新区6园可借鉴上海“节约用地十八法”经验，严格控制每年新增建设用地量，倒逼现有存量用地挖潜。同时加强一般工业用地用途变更监管，放宽创新创业用地用途管制，允许混合用地，驱动企业主动优化土地利用结构，对擅自改变用途造成严重污染的企业，实行强制退出。加大地下空间开发力度，提高土地利用集约度。
表1 国内外自创区建设经验
（二）产业用地管理环节
国外地区侧重于中观和宏观层面的土地利用规划管控。美国硅谷地区采用基于形态的功能区划体系，弱化跨行政区域的边界限制，从而为功能复合、研发空间以及新功能的诞生预留了很大的弹性空间。此外，允许企业围绕创新进行土地混合利用，为科技创新创业提供便利。加州以1%的土地聚集了逾16 600家高科技公司。
天津自创区设立的任务之一是探索土地集约利用和绿色发展之路，转变原有的粗放增长方式。该区应以优化第二产业，积极发展第三产业为主要目标。建立一般产业退出机制，及时腾退落后产能，改造传统制造业。同时，引进高附加值、低能耗的高新技术产业，减少用地错配，实现产业链条由低向高提升（见图2）。具体措施如下。
（三）产业用地退出环节
城市产业园区大量分布闲置、低效企业，不仅浪费优质工业用地、污染环境，还导致后续产业用地成本不断上升。国内外学者利用区域差异、产业差异、发展水平等指标对低效用地进行认定，提出以城市地段更新、产业用地置换、棕地开发等方式退出低效用地，引进符合区域发展要求的新型产业，实现土地结构和产业结构双优化。
国外地区侧重于用地退出和产业引进相结合。德国鲁尔区老工业区，政府通过与外部组织合作实施工业地段更新，现成为煤钢生产为基础、信息产业为龙头，多种行业协调发展的新型自创区；波士顿自创区和22@巴塞罗那自创区作为棕地开发和城市地段更新的典范，通过设置棕地开发基金，对高容积率的知识密集型产业用地给予奖励，为初创企业提供周租、月租办公室，极大提高土地利用效率。
国内地区关注用地退出途径。吴红兵以株洲市石峰区为例，以城市土地置换方式将老城区污染严重、效益低下、闲置的工业区进行改造，转移低端落后产业，盘活原有土地资产；任丽燕等以宁波保税区土地回购为成功案例，探讨了制约产业用地退出的影响因素，并提出相关建议。
二、天津国家自主创新示范区产业用地现状及建议
（一）天津国家自主创新示范区产业用地配置现状
曾经有人举办过一场“卓别林模仿大赛”，卓别林自己也偷偷匿名参加，结果只拿了第三名，他觉得这简直是人生中最大的笑话。
中心6园规划用地面积为9．15km2，位于核心主城区，各分园用地面积较少，产业发展定位以工业设计产业、文化创意产业、信息技术产业和电气产业等都市工业为主。园区内科技型中小企业数量多，高校科研机构密集，建筑容积率高。分园内科技楼宇空置化程度较高，产业同质化倾向明显，单位用地面积产出水平不高，核心地段的部分高新企业、孵化器改变了土地用途，用于物业出租。
天津国家自主创新示范区“一区二十一园”用地面积为244．67km2，核心区总用地面积为55．24km2，21 个分园用地面积为 189．43km2。笔者拟将天津21园按空间布局划分为中心6园（和平、河西、河东、河北、南开、红桥）、环城4园（东丽、西青、津南、北辰）、远郊5园（武清、宝坻、静海、蓟县、宁河）、滨海新区6园（东疆港、空港、开发区、中新生态城、中心商务区、临港）4个区域。
滨海新区6园规划用地面积为46．03km2，产业发展定位以高端装备制造业、信息基础产业、现代服务业、生物医药产业等综合产业为主。滨海新区工业基础较好、门类齐全，高新技术企业数量占据全市高企五成以上。但是，土地供应划拨出让比重较高，大量土地配置给石油化工、冶炼、金属制品等高能耗、高投入的传统制造业，主导的高新产业发展态势不强。
上述双层模型中，上层为为非线性优化模型，下层为二次规划问题，本模型引入大规模优化问题建模语言AMPL并调用IPOPT求解器来分别获取上下层问题的最优解。
总体来说，天津自创区各分园不同程度存在轻重产业比例失衡、土地利用程度低、资源节约集约化水平不高等问题。园区用地错配严重，稀缺土地资源被错配给大量低端产业、过剩产业，与产业绿色集约发展定位不符，引入的特色产业集聚发展大而不强。
远郊5园规划用地面积为87．85km2，规划面积相对较大，位置临近北京。产业发展定位以现代农业、先进制造业、环保节能产业为主。分园第二、三产业发展较慢，经济基础差。园内生态用地比重较高，工业用地比重较低，土地利用相对粗放。
环城4园规划用地面积为46．4km2，产业发展定位以电子信息产业、装备制造业、新能源新材料产业等高端产业为主。但是，园区用地错配现象明显（见图1），高端和低端制造业并存，重工业比重过大。园区仍存有早期入园的高耗能产业，一些“僵尸企业”占用土地资源，缺乏有效的产业退出机制。
被动训练中训练者对婴儿的肢体和皮肤进行身法技巧及次序的运动和抚摸，使更多温和及有效的刺激传导给婴幼儿，而这些刺激经婴儿感受器的处理，将信号传达到中枢神经，中枢神经可使迷走神经兴奋，增加胃泌素的释放量，而胃泌素不仅使胃酸、胃蛋白酶及胰酶分泌增加，还能促进胃肠蠕动和胃黏膜的生长与再生[3]。这些均可促使食物在胃肠道停留时间缩短，使腹胀减轻，间接促进胃的排空及新陈代谢加快，从而促进婴儿体格发育。另外，被动训练还可以推动骨骼的发育，增加机体5-羟色胺、肾上腺皮质、血清素及β-内啡肽等的分泌量，从而促进婴儿的生长发育[4]。
根据不同层面的特点和实际，对退休职工党员队伍进行分类，设置和安排不同内容和形式的教育管理模式，充分发挥各类退休职工党员的先锋模范作用。
图1 产业用地错配示意图
（二）建议
1.建立一般产业退出机制
国内地区侧重于微观上土地集约化的指标控制。北京中关村自创区采用“一园多区”管理结构，根据各分园区位条件、产业定位、集约用地水平等情况，差异化制定供地产业目录引导产业需求，并将不符合北京市战略定位的产业用地纳入土地收购储备范围，通过挖潜存量用地，培育优势特色产业集群；广东佛山“三旧改造”模式，在土地产权制度层面进行创新，兼顾环境、社会、经济效益，实现产业转型与土地节约利用并举。
（1）完善产业用地评价体系。各分园根据本园资源禀赋情况，建立土地利用强度、可持续发展、生态效益等多维度集约用地评价指标。远郊5园环境承载力相对较差，应更注重生态指标，产业布局以环境容量和资源承载力为红线，并纳入“一票否决”机制。同时划分认定绝对低效用地（产业闲置用地、污染用地、边角地等）和相对低效用地（容积率、地均产出、科研投入等未达标的产业用地），为一般产业用地退出提供依据。
我国国有土地供应方式主要为划拨、协议出让和招拍挂两种方式。行政力量在土地供应方面干预较多，部分企业以远低于市场价甚至无偿获得工业用地，存在权力寻租和国有资产流失风险。上海以统筹安排、突出重点、区别对待、有保有压供地原则，对认定的高新技术产业、现代服务业等重大项目，允许采用定向挂牌方式出让，上海闵行开发区采用“节约用地十八法”等土地二次开发手段。
（3）实行土地差别化分类管控。低效用地大致分为绝对低效和相对低效用地两类。对于前者中的闲置用地，管理部门可以借鉴北京用地储备和宁波保税区土地回购方式，由园方进行回收或政府优先回购。污染用地、边角地处置可学习欧美棕地开发和地段更新方式。首先对污染土地进行修复，再通过空间置换方式优先转让给园区的高新技术产业、现代服务业，减少招拍挂过程审批环节，方便企业快速投入生产。
图2 天津自创区分园产业用地退出—准入机制图
相对低效用地的产业，可利用经济和行政手段调节企业用地成本和用地年限，鼓励企业主动退出并减免相关土地税费；对纳入低效用地名单的企业征收较高税率，迫使企业自觉提高产业用地效益。
（4）设立专门的政府基金支持。产业用地退出对企业发展影响较大，导致企业利益受损，容易激化社会矛盾。天津自创区可根据各自产业发展定位，设立产业退出基金，对列入低效用地产业名单的企业给予补偿，保障相关利益。同时配合金融和利率手段引导企业由“被动退出”向“主动退出”转变。
2.制定差别化特色产业准入政策
体验设计理念的引入，可以更好地保证设计的准确性，可以尝试让设计师实地参与专项农业劳动，以使用者的角度去发现用户的切实需求[3]。当然，体验过程中要保证体验时间的充分，体验环境的多样，否则会主观忽视一些用户需求。
天津自创区可借鉴北京中关村“一区多园”的管理模式，让各分园根据自身情况，结合整体产业发展规划，制定差别化特色产业准入政策。同时联合环保、工商等多部门共同制定特色产业用地准入管控政策，提高产业准入门槛，实现有竞争有协作的差异化产业布局，优化全区产业用地配置结构。
（1）建立园区产业用地目录。积极发挥市场机制作用，重点支持战略新兴产业、先进制造业、高新产业引入。依据上下游产业链，将产业分为鼓励、一般、限制、禁止4类。对科技含量高、环境污染小、节能低耗的鼓励型产业，在用地取得、供应、土地用途管制方面给予优先；对一般型产业和限制型产业，要严格把关，促使企业投资者加快产业升级，以符合入园前设定的指标要求，引进新技术，走创新可持续发展模式；对于禁止型产业，通过设置产业准入负面清单，从源头上杜绝土地低效利用，提高园区产业发展水平。
（2）灵活供应产业集群用地。产业引进过程中要因地制宜，根据天津市现有主导产业集群发展情况，针对性地选择相关配套产业，同时考虑分园实际情况。中心6园资源密集、经济区位条件好、环境承载力较强，适宜发展高附加值的研发创意产业，用地供应可以学习美国硅谷地区创新导向用地经验，兴建各类科技楼宇或创新创业场所，弹性出让土地使用期限，减少企业用地成本，加快创新创业成果培育。环城4园科研高校资源丰富，主导产业突出，可加强产、学、研紧密联系，加快科研成果就地转化。要把握京津冀协同发展契机，主动承接北京地区优质科研资源转移，同时围绕主导产业，引进配套的上下游产业，延长产业链。远郊5园经济基础相对较差，土地成本较低，以生态功能区定位为主，土地资源相对丰富。建议完善基础设施建设，发挥距离优势，积极承接北京地区用地需求大的先进制造业和现代服务业，逐渐淘汰传统产业。滨海核心区6园是国家战略叠加区，经济外向型特点明显，制造业综合发展水平较高且门类齐全。用地管控方面应聚焦主导产业做大做强，同时有序整合各类资源助力主导产业集聚发展，发挥优势产业的聚集效应、规模效应。
与“陆贾赋”不同，“荀卿赋”在文质选择上则更加重视“质”的重要性，即更加重视文章的内在内容，更加重视文章内容逻辑的清晰缜密。由于“荀卿赋”所属各家作品如今仅存荀卿一家之作，且其余各家均不甚著名，故在此主要通过对“荀卿赋十篇”相关内容的理解阐述此观点。
2) 虫量调查。采用5点取样法，于每小区随机调查100张嫩叶(一般取芽下第2张嫩叶)上的若虫数。处理前调查虫口基数，处理后1 d、3 d、7 d、14 d和21 d分别调查若虫数，计算防效。
截至2018年上半年，我国已设立17个国家自主创新示范区，涵盖东、中、西部主要节点城市和区域城市群，应根据各地的资源禀赋、区位条件的差异，因地制宜建立特色产业准入和一般产业退出机制，从而培育产业集聚竞争力。
［基金项目 ］天津市科技发展战略研究计划项目：天津国家自主创新示范区特色产业集聚的用地管控研究（项目编号：17ZLZXZF00170）
（作者单位：天津工业大学经济与管理学院）
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