美、日地方公债及启示，本文主要内容关键词为：公债论文,启示论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国地方公债
美国是一个联邦制国家，政权由联邦政府、州政府和地方政府三级组成。与这种政权结构相适应，美国实行三级财政体制，即联邦财政、州财政和地方财政。除了联邦政府可以发行公债外，州和地方政府也可以发行州地政府公债筹措一部分财政资金，但州地政府公债有自己独到的特色。
1.州地政府公债的规模及投向
美国是发行地方公债较早，也是地方债务规模较大的国家。从历史上看，美国州地政府的债务规模是起伏不定的，但都与州地的基本建设（运河、铁路、公路等）有关。这是州地政府公债和联邦政府公债的重要区别所在。联邦政府举债通常与其奉行的经济政策有关，举债收入可用于弥补政府各项支出，而州地政府举债则与经济政策无关，筹措的款项一般只能用于“资本工程”。
1870年纽约州首次采用发行债券筹集资金的办法开凿伊利运河，仅用5年时间运河就得以全部完工。这对各州产生了很大影响。它们相继仿效纽约州的做法，依靠举债进行基本建设，致使各州债务急剧上升。到1841年，各州债务总额已接近19 300万美元。到1916年其总额已达46 500万美元。尤其是第二次世界大战后，由于人口的增加和城市的扩大，州地政府公用事业迅速发展，致使州地政府基本建设大量增加，债务增长的速度因之大大加快。1950年州地政府积欠债务还只有240亿美元，到1993年则已高达5 760亿美元，增长了24倍。与此同时，州地政府依靠举债进行的基本建设项目也越来越广泛。目前已涉及到教育（学校建设等）、公路运输、公用事业、社会福利、市政建设、工业援助等各个方面，这些都是与人民生活有关的公共服务性设施和发展工业所必需的基础设施的建设。
2.州地政府公债的期限与种类
州地政府公债的绝大部分是一年以上期限的长期债券。一年以内期限的短期债券所占比例很小。以1990年的数字为例，在州地政府3 356亿美元的债务中，长期债券为3 325亿美元，占96.1%。短期债券为131亿美元，只占3.9%。这和联帮政府债务的构成形成鲜明对比（1990年联邦政府可转让债券中有46.5%期限在一年以内）。这是因为州地政府公债往往与特定基本建设项目挂钩，其期限通常是根据用款项目的期限而定的。而基本建设的周期一般较长，用款需较长的时间，只有长期债券才能适应基本建设资金筹措的需要。
州地政府长期债券按担保条件又可分为普通债券和收入债券。普通债券以州地政府的税收及其他财政收入担保，作为其还本付息的来源。发行普通债券筹得的款项可用于各种基本建设，不受具体项目的限制。收入债券则是以特定基本建设工程的收益担保，靠其收入（如桥梁、公路的通行费等）偿还本金和支付利息。同时，收入债券也是为了建设某项特定工程，特别是能创造盈利的工程而发行的，专款专用，不得挪用于其他工程项目。更值得提及的是，收入债券尤其广泛用于为私人企业提供发展生产所必需的基础设施的建设。
州地政府发行的短期债券按其用途可分为预付税款券、预付收入券、城市改造工程债券等多种。(1)预付税款券、预付收入券。这两种债券都是为弥补州地政府财政收支不同步所产生的差额而发行的。由于州和地方政府的一些税收收入一般集中在财政年度中的一至两个时期内，而支出在财政年度内基本上是以较为均衡的速度进行的，因而，即使当年州和地方的预算是平衡的，在个别月份也常会出现一些赤字。所以，州和地方政府就把预付税款券和预付收入券作为弥补财政年度内季节性资金短缺的一种办法。这类债券的到期日即为各种重要税收的缴纳期，债券持有人到期就可用这种债券来抵付税收。(2)城市改造工程债券。这是城市改造机构为城市改造工程筹集短期资金所发行的短期债券。这种债券一般由州地政府作担保。
3.州地政府债券利息免纳联邦所得税
州地政府公债最显著的特点是它的利息免纳联邦所得税。因此，州地政府公债也称“免税公债”。这是根据1913年美国国会通过的“个人所得税法”的条款规定，联邦政府不对州地政府公债的利息征收联邦所得税（州地政府也不对联邦政府公债利息征税），以此对州地政府举债给予支持。这样一来，州地政府公债就能以比相同质量和期限的其它应税债券较低的利息率发行。这实际上是联邦政府对州地政府的一种特殊的补助形式。
美国州地政府公债在两个方面发挥着重要作用：(1)大大促进了州地基本建设的发展。州地政府发行公债筹集资金主要是用来进行私人资本无力或不愿兴办的基本建设，如修建公路、港口、码头等各项工业基础设施，建设学校、社会福利和其他公用设施等。工业基础设施的建设，一方面使私人资本能集中资金发展生产力，另一方面也为私人资本提供廉价的服务。这实际上是以政府投资为私人投资开辟道路，从而为刺激私人投资，发展生产力提供了有利的条件。学校、社会福利和其他公用设施的建设，可提供良好的教育条件，改善与人民生活密切相关的建设和生活环境，这同样是经济发展的必要条件。(2)州地政府公债是州地政府财政的有效补充。州地的基本建设靠发行公债筹集资金，既不会造成州地税收在特定年份的突然增加，也为基本建设提供了可靠的资金来源。更为重要的是，州地政府的举债收入由于大多是用于能带来收益的基本建设工程，收益本身就可偿还一部分债务，特别是目前州地政府公债的大部分（指收入债券）是以基本建设工程的收益担保，工程收益和债务还本付息直接挂钩，在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环，不会给州地财政造成多大负担，从而使州地政府公债成为州地财政的有效补充。
二、日本地方公债
日本地方公债是指地方各级政府（都道府县和市町村）的举债。1993年地方政府举债62 147亿日元，债务余额为521 895亿日元。
1.地方公债的发行方式
日本地方公债主要有两种发行方式，即借款和发行债券。借款时需向债权者提交借款证书，一般又称证书借款。发行债券具体又有三种形式：一种是募集，即首先公布地方公债的发行条件，让投资者们提交认购申请书竞价，按价格高低顺序让申请者交纳现金后发行债券。根据募集对象的多少和是否公开投标又可分为公募和私募。另一种是销售，即首先公布发行条件（包括价格）和销售期间，在规定期间内提交申请书者，按先后顺序销售债券。再一种是支付债券，即地方政府对债权者发行约定在以后支付现金的一种债券。日本地方公债以证书借款方式为主，1990年末地方政府债务余额中有72.5%属于这一方式。在发行债券方式中支付公债占有相当大的比重，约占发行债券方式地方公债余额的1/2。
2.地方公债的使用范围
日本《地方公债法》明确限定和规定了地方公债的用途。该法在规定“地方政府的财政支出必须以地方公债以外的收入作为财源”的基础上，规定“某些支出可以以地方公债作为财源”。“某些支出”原则上是建设性支出。从实际情况看，地方公债资金一般用于以下各项事业：(1)交通、煤气和水道等公营企业所需经费；(2)对地方公营企业提供的资本金和贷款；(3)灾害紧急事业费、灾害后的生产恢复事业费和灾害救济事业费；(4)既发债的调期；(5)所有地方普通税的税率都高于标准税率的地方政府从事的文教、卫生、消防及其它公共设施的建设。此外，在特殊情况下，以特别立法的形式可发行上述目的以外的地方公债。1990年末地方政府公债余额中，有28.4%属于地区综合开发事业债，1990年末地方政府公债余额中，有28.4%属于地区综合开发事业债，9.9%属于义务教育设施建设事业债，6.8%属于公营住宅建设事业债，一般公共事业债和购买公共用地事业债分别占6.2%和3.4%。
3.日本地方公债的管理
日本地方公债除建设公债的原则要求外，中央政府还对地方公债的发行进行严格的管理。主要体现在两个方面：一是对地方公债发行实行计划管理。第二次世界大战以后日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都编制地方公债计划，其主要内容包括地方公债发行总额、各种用途、各种发行方式的发债额。二是对各地方政府发行地方公债实行协议审批制度。各地方政府要发行公债必须向自治省上报计划，经自治大臣批准后方可发债。自治大臣审批时，要与大藏大臣协议，听取大藏大臣的意见，所以称为协议审批制度。
地方公债计划与协议审批制度相互配合，构成了日本严密的地方公债管理制度。首先，通过地方公债计划，对每一年度地方公债的总规模及各种债券的发行额度进行管理，既防止地方公债的膨胀又可以指导地方公债资金的用途，对于协调地方政府与中央政府的步调，实施经济社会政策有着重要意义。其次，通过协议审批制度，具体落实各个地方政府的发行额，不仅可以防止地方公债发行突破中央计划，而且通过协议审批过程，强化了中央与地方财政的联系和中央对地方财政的指导。
总之，日本通过建立地方公债制度，一方面充实了地方财源，加快了地方经济和公益事业发展，在提高公共服务水平，满足人民生活需求方面发挥了重要作用；另一方面，通过法律制约和中央政府的严格管理，在防止地方公债膨胀和加强中央对地方财政的指导等方面也发挥着重要作用。
三、几点启示
1.应允许地方政府在一定范围内发行地方公债
随着社会经济的发展，许多与地方居民直接相关的社会公益事业也在不断地扩展，地方政府在提供公共服务方面扮演着越来越重要的角色，于是地方财政支出的规模也随之扩大了。在这种情况下，举债就成了地方政府缓解地方资金供需矛盾的一种有效方式。同时，中央政府出于促使地方政府增强责任感和公平程度的考虑，也相应地下放事权和财权，以调动地方政府兴办事业的积极性。因此，目前世界大多数国家的中央政府都允许地方政府在规定的范围内发行地方债券。随着我国分税制的实施和规范发展，地方财政已成为一级独立的预算，与此相适应，也应享有独立的税收立法权和公债发行权。
2.我国地方公债的设计
(1)种类及规模
借鉴美日两国的经验，地方公债收入按用途可设计为地方公用事业建设债券和地方经济建设债券两大类。发行地方公用事业债券，主要是为了弥补地方公用事业或设施建设的资金缺口，如用于市政府建设、教育、环境治理、城镇道路等公益事业的支出。一般来说，这类债务收入的投资效果主要是形成一定的社会效益，而不会带来直接的经济效益。所以清偿这类债务的资金来源主要是以地方税收和其他财政收入（如政府收费、预算外资金、财政补贴等）；地方经济建设债券是指特定用于一些能够产生经济效益的基本建设工程的债券。在一些西方国家，它也被称为收入债券，即用特定的基本建设工程收益作担保，靠其收益偿还本金和支付利息，这种债券是为建设某项特定工程而发行的，大都用于能创造盈利的基本建设工程，如道路、隧道、桥梁、码间、机场等项目。这类债券一般实行专款专用，不能作其他工程的资金。经济建设债券中还可设一种特殊形式，即重点企业债券。地方政府为了扶持某些区域重点产业或企业的发展，以地方政府的资信作担保，动员吸收部分社会闲置资金，这有利于合理配置地方资源，促进地区产业结构的合理化。在国外，类似的地方债券称之为工业援助债券，其特点是用于援助私人工业企业，为用于租赁给私人工业企业的工程项目筹措资金，然后以私人企业的租金偿还本金，从而起到刺激私人企业投资的作用。在美国，这是一种被地方政府广泛用来刺激私人投资的方法。我国目前可发行一定数量的这种地方债券，以刺激疲软的私人投资，提高地方就业水平。
总之，地方公用事业债券和地方经济建设债券是两类具有不同用途和不同效果的债券）一般说来，地方公用事业债券的规模愈大，则给地方财政带来的负担就愈重。因此，地方公用事业债券的规模应以地方经常性财政收入的增量减除经常性财政支出的增量后的余额作为最高限额。否则，超过这一限额将势必影响地方财政的正常活动。而地方经济建设券的规模，在债务总量不超过认购能力的前提下，着重考虑投资项目的盈利水平，只要利税率不低于债息率，一般就不会给地方财政增加压力。
(2)债券的期限及利率
地方债券按还本付息的期限可设计为短期债券和中长期债券两种。短期债券是指3个月到1年以内的债券。其期限短，利率低，发行成本低，灵活性较大，发行方便。因此，地方政府可根据资金需要随时发行，以缓解财政年度内季节性资金的短缺；中长期债券指1年期以上的债券，期限长，利率高，发行成本大，具有一定的投资价值，主要用于基本建设周期较长的生产建设项目和公益项目。这类债券的具体期限要考虑建设项目的投资回收期而定。总之，在确定债券期限结构时，长中短期债券要合理搭配，既要充分调动社会资金潜力，又要与到期债务的清偿相适应，避免到期债务过于集中，造成某一年度的财政负担过重，影响正常的财政支出需要。
地方债券的利率从总体上说要高于同期的银行存款利率，并与企业债券、金融债券利率基本持平。这样做的好处是，地方债券的利率略高于银行存款利率，使认购者觉得有利可图，便于地方债券的推销；而地方债券的利率与其它债券持平，则凭借地方政府的信誉和地方债券的利息收入可以免纳所得税这样两个有利条件，使地方债券在发行推销中处于优越的地位。短期债券可实行固定利率，对于中长期债券，则应采取利率与物价指数挂钩的浮动利率，以减少认购者的投资风险，并保证政府的信誉，更好地调动广大城乡居民的认购积极性。总之，地方债券的利率结构的设计，既要有利于地方政府筹措建设资金的需要，又要考虑发挥地方公债在地方经济发展中的调节作用。
3.建立严格的地方公债管理制度
根据日本的经验，地方公债的发行要实行计划管理。每年地方政府的财政部门都要按时编制地方债务预算，对当年公债发行总额、用途、期限、利率、推销方式等做出详细的说明，经本级人代会批准后，报中央政府，接受监督管理。同时，要协调好地方公债与国债的关系，实行中央政府发债优先制；一是发行时间优先（每年在大批量的国债发行之后，发行地方公债）；二是发行条件的优先（地方公债利率不能高于国债利率），以保证国债的顺利发行，不影响国家宏观政策目标的实现。再有中央对地方政府公债也应免征利息所得税，以提高地方公债的吸引力，这既是中央对地方的一种特殊的补助形式，也是符合国际惯例的做法。