新形势下我国农业管理改革研究，本文主要内容关键词为：新形势下论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，这是党中央深刻把握我国经济发展规律、与时俱进做出的重大战略决策。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出全面部署，为进一步廓清政府与市场的关系、促进市场经济持续稳定发展提供了有力保障。党中央作出的这一系列重大战略决策，彰显了全面深化改革的信心与决心，体现了我党在经济新常态下治国理政的新思维新变化，也为新形势下推进农业农村改革指明了方向。新形势下，深入学习贯彻这一系列战略部署，需要结合我国农业农村经济发展实际，切实深化农业管理改革，正确处理政府和市场的关系，推进中国特色现代农业科学发展。 一、我国农业管理改革成效显著 改革开放以来，我国坚持把推进政府农业管理改革、推动农业市场化作为破除计划经济束缚、促进生产要素流动的重要手段，进行了长期不懈的实践探索，这一过程分为四个阶段。一是1978-1984年的起步阶段，通过推行家庭承包经营，打破了“一大二公”、“政社合一”的人民公社体制，使家庭承包经营制度成为我国农村的一项基本经营制度，调动了农户生产积极性，极大释放了农业生产力。二是1985-1991年的探索阶段，通过取消统派购制度，实行农产品购销价格“双轨制”，逐步放开了农产品流通和价格，将市场机制引入到农业领域当中。三是1992-2002年的市场化确立阶段，通过全面取消统购统销制度，加快国有企业市场化改革，加入世界贸易组织，基本建立了适应市场经济要求的农产品市场体系，政府与市场的关系也基本实现了由全面管制到宏观调控为主的转变。四是2002年至今的全面深化阶段，通过进一步深化粮棉流通体制改革，推动市场主体多元化发展，全面放开了农产品市场和价格，逐步确立了政府调控市场、市场引导主体的现代管理体制。 经过三十多年的改革发展，我国政府农业管理改革不断深化，农业市场化建设取得显著成效：一是农业生产经营者的市场主体地位基本确立。广大农户逐步成为颇具活力的市场经济主体，家庭农场、种养大户、农民合作社、农业企业等新型主体蓬勃发展。截至2014年底，全国农业龙头企业超过12万家，家庭农场87.7万家，农民合作社达128万多家，经营面积在50亩以上的专业大户超过300万户。二是生产要素基本实现市场配置。农业生产要素自由流动的各种壁垒逐步消除，农业劳动力、资金、技术等生产要素基本实现了市场配置。截至2014年6月底，全国农村承包耕地流转面积占总承包地比重达到29%。截至2014年底，农民工总量达2.74亿人。三是农产品市场定价机制基本确立。由农贸市场、批发市场、区域性市场、期货市场共同构成的现代农产品市场体系日趋成熟，农产品“全国买、全国卖，全球买、全球卖”的格局基本形成，农副产品收购总额中市场调节价的比重达到98%以上。四是农产品市场规制逐步完善。改革开放以来，农业领域共制定现行有效法律15部、行政法规28部、农业部规章159部，初步形成了以《农业法》为核心、以相关法律和行政法规为主干的农业法律法规体系。农产品市场监管体系建设取得显著成效，农产品市场准入、监测及监督等制度基本建立。五是农业宏观调控能力不断增强。以“四补贴”为主体的补贴规模不断扩大，以最低收购价、临时收储和目标价格为主体的价格政策不断完善，以农业综合生产能力、科技创新能力、公共服务能力建设为代表的农业公共投资力度不断增强，农业金融保险服务体系已初具规模。 从根本上讲，我国政府农业管理改革的过程，就是不断“强市场、弱计划、增服务、减干预”的过程，是政府不断简政放权的过程，是不断调整优化政府与市场之间关系的过程。 二、深化农业管理改革是正确处理政府与市场关系的必然要求 尽管已初步建立起市场化的农业管理体制，但我国农业管理改革还远未到位，政府与市场的关系有待进一步厘清，部分领域农业管理依然存在着缺位、越位、错位现象。 首先，部分领域政府管理缺位，无法有效矫正市场失灵。一是农业投入水平仍然较低，公共产品和公共服务供给不足。例如我国政府农业科技投入占农业生产总值的比重约0.5%，只有世界平均水平的1/3，造成农业领域先进要素支撑能力不强。二是农业法律法规标准及市场规则散、乱、杂、缺，部分领域监管缺位。农业立法执法职能过于分散，各部门各自为政、衔接不畅，法律法规缺乏协同性，尚未形成权威高效的法律法规体系。三是农业资源定价机制、利益补偿机制和奖惩机制不健全。现有的资源定价机制不能全面反映经济社会生态价值，导致经济主体保护资源环境的积极性不高，加之奖惩机制不健全，加剧了农业生产要素“非农化”和生态环境的破坏。 如果政府不能有效解决这些“缺位”问题，将难以纠正部分市场主体行为的“负外部性”，损害其他市场主体的合理合法权益。这就要求我们必须深化政府管理改革，及时“补位”，有效调节市场主体行为，弥补市场缺陷。 其次，部分领域政府管理越位，人为造成了市场扭曲。一是托市收购政策干扰了市场价格机制的形成。政策价取代市场价，导致农民对托市收购依赖性日益增强，适应市场的主观能动性降低，同时也造成财政不堪重负。二是有些地区通过“下指标、定任务、垒大户”过度干预土地流转。个别地方忽视土地流转的渐进性、长期性，违背市场资源配置规律，使用行政命令强行推动土地流转，不仅损害了农民利益，而且加剧了土地“非粮化”、“非农化”。三是个别领域行政审批程序复杂繁琐。农业管理的某些领域仍存在审批事项过多、范围过大、环节过杂、时间过长等问题。企业在生产经营过程中经常遭遇“弹簧门”、“玻璃门”，无法对市场信号做出及时有效反应，阻碍了市场主体正常发育。 如果政府不能有效解决这些“越位”问题，就会干扰市场机制的发挥，降低市场运行效率。这就要求我们必须深化政府管理改革，及时“归位”，最大限度地减少对农业资源配置的干预。 再次，部分领域管理错位，降低了调控精准性。一是部分调控政策缺乏系统性和前瞻性。有些调控措施不能充分统筹考虑产品间、产业间、产业链各环节间、利益主体间复杂的连锁反应，“头疼医头、脚疼医脚”，使调节效果与预期目标相去甚远。例如能繁母猪补贴政策忽视了养殖户在价格机制下的自发补栏，人为放大了价格刺激效应，造成市场波动加剧。二是部分农业补贴政策指向性和精准性不足。种粮直补、农资综合补贴以及部分良种补贴单纯按照承包地面积向承包人发放补贴，已经变成收入补贴，无法发挥对粮食生产的激励作用。三是农业管理职责错位造成政策执行效率低。农业管理“九龙治水”、政出多门，生产、流通、加工、研发、投入品管理分属不同部门，并且地区间、部门间缺乏有效协调机制，无法形成合力。例如，中央支农资金分属在发改、财政、水利、农业、商务、国土等20多个部门，支农项目达100多个，造成支农资金分配使用紊乱、重复建设等问题突出。 如果政府不能有效解决这些“错位”问题，就会影响农业政策实施效果，难以达到调控目标。这就要求我们必须深化政府管理改革，及时“正位”，强化政策顶层设计和分层对接，科学把握政策实施的时机和力度。 三、深化政府农业管理改革必须把握农业特殊性，厘清政府与市场的边界 新形势下深化政府农业管理改革，必须遵循市场经济条件下世界农业发展的一般规律，同时也要从我国基本国情农情出发，充分考虑我国农业发展的特殊阶段和特殊外部环境，紧紧围绕政府职能的补位、归位、正位，明确重点领域，该放的放彻底、该管的管到位，推动形成诚信公正、有序高效的农业市场体系。 (一)充分认识农业一般特性与我国特殊农情 农业对自然环境条件高度依赖，是自然再生产和经济再生产相统一的产业，与其他产业相比具有明显的特殊性，突出表现在以下三个方面： 1.农业具有高风险性，吸纳资源要素能力弱。农业劳动对象多是动植物活体，极易遭受极端气候、病虫害等影响，自然风险远高于其他产业，即使农业现代化水平很高的国家也难以有效规避。例如，2012年的旱灾导致美国农产品大幅减产，造成的经济损失高达780亿美元。在市场方面，农产品收获和上市相对集中，生鲜产品难于长期保存，供求变化又具有典型的“蛛网”特征，导致价格经常大起大落。自然和市场风险交织叠加，使得农业对资金、劳动力、技术等要素缺乏吸引力。 2.农业具有准公共性，市场主体基础性投入动力不足。粮食等重要农产品供给充足和价格基本稳定，是一国经济持续健康发展、社会和政治稳定的基础和前提。同时，农业在保持水土、涵养水源、净化空气、传承文化及缩小贫富差距、保持社会稳定等方面都具有重要作用。然而，农业基础设施建设投资回收慢，农产品新品种、新技术投入成本高、研发周期长、产权保护难度大。这些因素决定了农户和企业等经营主体缺乏基础投入的内在动力，制约了农业生产力的提高，需要政府加大基础设施、农业科研、技术推广等公共服务供给。 3.农业具有不可控性，产品质量监管难度大。农业产前、产中和产后各环节影响因素多，水、土、空气等环境污染，农药和化肥过量施用，饲料添加剂和兽药的不合理使用，收获、存储及加工过程中的污染和霉变等都直接威胁农产品质量安全。同时，农产品的生产和销售高度分散，生产经营者和消费者之间存在严重的信息不对称，不仅农产品市场难以实现“优质优价”，而且质量安全事件易多发频发，需要政府加强标准制定和质量安全监管，切实保障“舌尖上的安全”。 纵观世界各国农业发展历程，无论经济市场化程度的高低，无论农业占国民经济比重的大小，无论农业从业人员的多少，农业的这些特殊性都从未改变。我国由于特殊的资源禀赋条件和经济社会发展历史，还具有更加特殊的农情，一是“人多地少水缺”，保障粮食等主要农产品有效供给压力巨大。我国人均耕地资源仅为世界平均水平的40%、水资源仅为20%。随着工业化城镇化的深入推进、人口的增长和消费结构的升级，每年大体要增加40亿公斤粮食、80万吨肉类和50万吨植物油的需求。研究表明，2020年我国粮食消费需求将达7200亿公斤左右，供需缺口约700亿公斤。二是家庭经营规模偏小，小规模分散经营成为农业转型发展的掣肘。农民户均经营耕地面积不足10亩，相当于欧盟的1/40、美国的1/400，即使与我国国情相近的日韩，户均经营规模也是我们的2～3倍。三是城乡二元结构明显，农村资源要素外流现象依然严重。工农、城乡发展不平衡矛盾突出，不仅收入差距大，农民享有的教育、医疗、社会保障等基本公共服务明显落后于城镇居民；工农产品价格“剪刀差”逐渐缩小甚至消失，但土地、资金、劳动力等要素配置的新“剪刀差”则愈演愈烈。据测算，改革开放以来各级政府通过征地从农民身上转移的价值总额可能高达20～30万亿元；通过金融机构存贷差，农村每年流出资金在1万亿元以上。四是生态环境特别脆弱，实现农业可持续发展任务异常艰巨。全国水土流失面积达到295万平方公里，年均土壤侵蚀量45亿吨，每年因水土流失损失耕地面积近100万亩；沙化国土达到173万平方公里，石漠化面积为12万平方公里；90%以上的草原存在不同程度的退化，湖泊水面由7.1万平方公里下降到5.2万平方公里。五是农业对外开放程度高，农产品面临巨大的进口压力。近年来，受生产资料、劳动力等要素价格上涨影响，国内农产品价格全面上涨，加之我国农产品平均关税不足世界平均水平的1/4，导致重要农产品国内外价格全面倒挂。优化农产品市场调控、保障国内农业产业安全的难度愈来愈大。 鉴于农业的特殊性，世界各国特别是发达国家政府普遍对农业发展投入多、支持大、保护强。我国农业的特殊性更为突出，农业发展面临成本更高、风险更大、管控更难等严峻挑战。因此，政府在农业发展中承担的任务更多、责任更重，更需强化政府应有的职能和作用，有效实现政府与市场的功能优势互补。 (二)明确新形势下政府农业管理的职责范围与改革重点 市场是实现资源优化配置的最有效方式，但它也不是万能的，正如美国著名经济学家斯蒂格利茨所说，“那只看不见的手即使存在，也是瘫痪的”。政府必须采取干预和矫正措施。党的十八届三中全会明确指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，政府的职能和作用主要是保持宏观经济稳定发展，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵，这为深化政府农业宏观管理改革指明了方向。当前和未来一段时期，必须在充分尊重农业特殊性的基础上，把政府农业管理的职责范围主要定位在以下五个方面： 一是优化农业宏观调控。这一领域政府的主要职责是对农业发展目标进行调节、对资源配置进行调控、对运行风险进行防范，确保国家粮食等重要农产品有效供给和农民稳定增收，促进农业农村经济持续健康发展。下一步应以“聚目标、改方式、优决策”为改革的方向。“聚目标”就是聚焦调控目标，深入实施国家粮食安全新战略，探索划定粮食生产功能区；制定农产品贸易战略，明确农产品贸易保护的优先序；推动城乡要素市场一体化，逐步实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，探索建立农民增收长效机制。“改方式”就是改革调控方式，变事后调控为事前调控、被动调控为主动调控，促进农产品市场稳定，探索建立重点农产品国家监测预警体系和产业损害评估与救济机制。“优决策”就是完善调控决策机制，建立健全决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的行政运行机制。 二是增加公共服务供给。这一领域政府的主要职责是提供基础设施建设、科技研发推广、信息监测分析等各类农业服务，支撑现代农业发展。下一步应以强化政府作用和创新供给方式为改革方向。强化政府作用，重点是加强重大水利工程、高标准农田、种业基地、农业科研条件等农业基础设施建设，全面深化农业科技体制改革，壮大“部省市县乡”五级农业技术推广体系，理顺农业人才管理建设机制。创新供给方式，重点是吸纳和鼓励社会资本参与提供公共服务，推广政府向社会购买服务的方式，除必须由政府部门直接提供的服务外，凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式，交给市场和社会组织承担。 三是严格农业市场监管。这一领域政府的主要职责是规范农业市场主体行为，从商品的质量、价格等方面进行监督和管理，建立诚信公正、高效有序的农业市场秩序。下一步应以“落实责任、明确标准、强化支撑、严密监管”为改革方向。落实责任，重点是尽快建立“属地管理、分级负责”的责任体制，探索落实生产经营者主体责任。明确标准，重点是修订完善相关行业规范和产品标准，推动出台行业自律规范和信息披露制度。强化支撑，重点是完善农产品产地环境监测网络，健全农业投入品质量监测制度和农产品质量安全检测、标识、追溯、执法体系。严密监管，重点是建立多部门联动的市场监管工作机制，加强产地准出和市场准入的衔接，探索建立基于大数据的市场监管决策系统，适时开展常态化精准打击和阶段性全面围剿。 四是促进可持续发展。这一领域政府的主要职责是促进农业资源合理利用，治理修复农业生态系统，促进农业生产系统良性循环。下一步应以“明产权、抓治理、建机制”为改革方向。明产权，重点是明晰农业资源产权关系，尽快完成家庭承包地确权颁证工作，加快草权、林权、水权等制度改革，在产权清晰的基础上建立科学的资源定价机制。抓治理，重点是抓好农业污染治理和生态修复，加大种养废弃物及病死畜禽废弃物处理，开展农田重金属污染和面源污染治理，加大西北、华北、东北、西南等重点区域生态修复，建立与资源环境承载力相匹配的种养制度。建机制，重点是建立资源、生态保护机制，加大耕地保护和质量提升，建立重要水源地、重要生态区生态补偿和地区间横向补偿机制。 五是健全农业制度体系。这一领域政府的主要职责是形成系统完备、科学规范、运行有效的法律制度环境。下一步应以“强化立法、完善执法”为改革方向。强化立法，重点是加快完善耕地保护、水土保持、耕地质量建设、粮食安全、农产品质量安全、农业投入保障、生态补偿等领域立法，确保有法可依。完善执法，重点是推进农业综合执法，全面落实财政保障执法经费制度；加强执法队伍建设，充实基层执法力量，强化基层和一线执法人员专业培训和业务考核。 四、深化农业管理改革亟须同步推进政策创新 政策是政府履职的灵魂载体和施政的重要工具，是政府规范市场秩序的指挥棒和风向标。新中国的农业发展之所以一路向好，不断完善的农业政策功不可没。当前农业管理改革最迫切的是要简政放权、提高管理效率，推进农业政策创新。面向未来，尤其是“十三五”期间，要把政府农业管理的重点领域管好管住，必须明确政策调整方向，找准政策突破口和着力点，具体应把握好以下五个方面： 一是价格政策改革。方向是坚持市场定价原则，在综合考虑农产品供求、农业生产成本变化、农民生产收益以及物价指数和居民承受能力的基础上，分门别类研究制定农产品价格政策，逐步建立健全目标价格政策体系、农业投入品价格形成机制和资源价格动态调整机制，让生产、流通和消费主要由市场价格信号引导。在政策创新上，对于粮食，重点是完善最低收购价和临时收储政策；对于棉油糖等农产品，重点是积极探索建立不直接干预市场的目标价格补贴制度；对“菜篮子”产品，重点是研究建立分类调控目录，主要调控关系居民日常生活的重点品种。 二是农业补贴政策改革。方向是调整和聚焦补贴目标，立足产业发展，创新补贴运作方式，提高补贴的精准性、指向性，强化补贴绩效考评。在政策创新上，将补贴目标由“增收入”向“保供给”、“增收入”、“可持续”并重调整，新增补贴向粮食主产区、重要农产品和新型经营主体倾斜，结合发展农业社会化服务完善农业生产环节补贴，探索加大农业生态涵养功能补贴，建立农业补贴政策的经济、社会、生态效益评估机制，提高补贴效能。 三是农业投资建设政策改革。方向是坚持事权与支出责任相一致，该归市场的放给市场，该中央管的要管住管好，该归地方的交给地方，切实提高财政投资绩效。在政策创新上，应集中力量办成几件大事：大规模建设高标准农田；着力提高现代科技装备水平，加快国家级制种基地、农业机械化和信息化建设；继续提升农业公共服务能力，突出加强可追溯体系建设、区域性动植物疫病监测与防控和新型职业农民培育；全面加强农业资源保护与生态环境建设，重点是加强东北黑土地保护、三北地区旱作节水农业示范、耕地重金属污染等。 四是农村金融保险政策改革。方向是推动以扩大抵押担保产品为核心的金融产品和服务创新，全面建立多层次、广覆盖、可持续的政策性保险体系，立足市场建立甄别和筛选机制，建立适应现代农业发展需要的资金流通和风险规避体系。在政策创新上，探索建立鼓励资金流向农村的金融政策，鼓励建立农业产业投资基金、农业私募股权投资基金和农业科技创业投资基金，支持组建主要服务“三农”的金融租赁公司，鼓励组建政府出资为主、重点开展涉农担保业务的县域融资性担保机构或担保基金。推动完善农业保险保费补贴政策，扩大农业保险的覆盖范围，探索保险与金融相结合的风险防范机制。加快建立健全农业再保险和巨灾风险分散机制。 五是生态政策改革。方向是围绕资源保护、生态治理、永续利用的目标，建立投入保障、利益补偿、监督考核三大机制，引导企业等各类主体积极参与农业生态环境治理和保护，大力发展资源节约型、环境友好型、生态保育型农业，实现生产、生活、生态“三生”共赢。在政策创新上，加大农业生态保护投入，将农业投入由偏重生产领域向生产发展、资源保护、环境治理并重转变。加快建立全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的资源价格体系，对因生态环境保护利益受损的主体给予补偿，建立农业生态环境损害终生追责制度。 主持人：叶贞琴，成员：张辉、彭廷军、刘洋、习银生、胡志全、杨军、彭超、潘扬彬、袁赛楠、郭新宇。 感谢课题咨询专家邓庆海、梅旭荣、沈贵银、王东阳、王济民、罗东等所提宝贵意见。