公共行政的新思维——美国新公共行政学派及其思想评述，本文主要内容关键词为：新思维论文,行政论文,学派论文,美国论文,思想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本世纪60年代末、70年代初，美国连续出现了一系列社会、经济与政治危机，致使全国上下要求政府改革的呼声此起彼伏。对此，美国学术界做出了积极且有力的回应。以著名政治学家伊斯顿为代表的美国政治学会发起了“政治学新革命”。与时同时，公共行政学界也直面政府的困境，反省公共行政的思维模式和实际运作，开始用全新的视角，全新的理性价值审视和研究公共行政的今天以及未来的发展，从而引发了新公共行政(New Public Administration)运动。
从80年代至90年代的今天，新公共行政学派及其思想在美国政治学与公共行政学领域占有相当重要的位置。从新近美国进行的“新政府运动”①明显感受到新公共行政学派一些重要思想对政府行为模式改变的影响和渗透。
思维框架：突破政治——行政两分法的局限
传统行政学普遍认为，公共行政学的产生是建立在对政治与行政二分论的基本假设之上的。上世纪末到本世纪初证明两分论假说成立的依据是威尔逊提出的政治的职能是制定政策，而行政的职能是执行政策。随后由F.古德诺加以系统化，即国家的职能被自然地分为对公众意愿的表达（政治）和对这个意愿的执行（行政管理）。然而，这种假说依据在政府的实际运作中缺乏实证支持，很快让位于另一种假说举证，即政治与行政都参与了制定政策的过程，但是它们对制定政策的贡献则不同。政治带来的是权力分配和价值观，行政带来的则是中性的事实和专门知识。如赫伯特·西蒙归纳前者注重政策的伦理因素，而后者提供的是事实因素。政治导向利益分配，而行政导向中立、效率、应用。50年代后期，西方政府普遍出现了政客与高级公务员高频率的角色互换以及中高级公务员在决策中的地位日益提高，在很大程度上使“政治价值中立”原则失去约束作用。传统的政治—行政两分界限变得模糊不清。②这为新公共行政学派的理论出发点提供了实证分析的依据。
新公共行政学派对建构在政治—行政分离基础之上的公共行政学科的发展状况极其不满。他们指出，由于传统二分论观念使行政研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他中性问题上。相反，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离于社会危机处理的需要。如马瑞尼援引另一位新公共行政学者拉波特的言论指出：“当代的公共行政仍停留在传统的分析模式和规范呆板的不良适应中，这使得它对于实质问题或分析模式几乎无法提供同意或不同意的基础，以拯救政治—行政的危机或学术风格。行政的教学和研究若仍趋向于以过去问题为基础，或对‘既有制度’的问题观感提出立即性的答复，此作法将限制行政视野、政治领导或严谨知识的发展，且将对行政的研究者、实务者与未来的相关性产生彷徨无依的作用”。③
因此，新公共行政学派首先致力于突破传统公共行政的思维框架。他们认为：(1)政治—行政分离是一种理论虚构。指出威尔逊提出两分论的目的是为了改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备，是策略的需要。④而在现实政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。事实是，国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往仅提供原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实或实施的。这个过程无疑是各种权力、价值、利益的交换或分配的过程，换句话说，是政治决策的过程。新公共行政学派认为，在民主社会中，对行政人员的决策地位认识采取积极的态度，⑤有助于提高行政机关及其人员的自觉意识，即除在执行政策中尽职尽责外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。(2)公共行政的研究应适应现代社会的要求，在研究领域乃至研究方法上做一次飞跃。在研究领域中，新公共行政主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，趋向相关问题的公共行政研究，即用更加广阔的视野，用开放的行政系统观念研究行政组织运作中遭遇的社会问题，尤其是动荡不安时期的相关问题。由于公共政策形成过程即是行政组织与相关问题发生联系的过程，因此，新公共行政将当今与未来公共行政发展焦点主要定位于如何发展公共政策。在促进公共利益、建构民主行政的目标下，公共政策与行政组织演进、公共政策的制定、公共政策的分析与评估、公共政策的执行等一系列问题成为当代公共行政热门课题，从而引起了政策研究的热潮。
与此同时，新公共行政还确立了一套与其思想体系相配套的研究方法。他们认为，传统公共行政奉行价值中立准则，避免对研究的行政问题作出“好”与“坏”、“应该”与“不应该”的价值判断，普遍使用了“逻辑实证论”研究方法。这种逻辑体系是以接受现有制度与现有价值为前提，将研究局限于资料汇集和统计分析的经验性理论，以表现其客观性。新公共行政指出，纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在（每一个学者都将自己的价值判断纳入其学术思想中），而且误导了行政学的研究。它使行政研究者高居象牙塔之中，远离社会生活，接受既定制度阉割的学术的批判精神，使研究不能影响或参与到决策过程中。新公共行政鲜明地主张社会科学家应以其专业的知识和才能从事价值判断，强调批判理论、道德哲学对公共行政研究的意义。因此，他们推崇“后逻辑实证论”哲学流派的思辨方法，将价值理论放在优先考虑的地位。甚至指出，在实证分析方法与实质价值两者不可兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求。唯有如此，行政研究者才能深入社会与政治，关心行政相关问题，并且使其积极地宣传自己对现实问题的认识与批判。行政学者不仅是学术研究者，更应是改革社会，推进社会发展的倡导者。
社会公平：重塑现代公共行政的价值体系
新公共行政学派极其重视价值理论。在他们看来，一种核心价值的推崇是整个管理体系建立的支柱，它可使行政组织结构与功能的设计，行政人员的行为导向趋于完全不同的偏好。
新公共行政价值理论的重构建立在对传统公共行政价值理论批判之上。依照库夫曼的观点，传统公共行政基本价值体系可以概括为：(1)效率；(2)代议制度；(3)政治中立能力；(4)（科层式组织的）行政领导。⑥其中，效率是传统公共行政的核心价值或称终极价值，其他价值只是维持和保证效率的实现。纵观公共行政发展的一百年，无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向，公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率。各种流派都试图更理想地回答两个问题：第一，在一定可利用的资源条件下，如何提供更多的服务，即效率(efficiency)；第二，在维持现有水平的服务的条件下，怎样花更少的钱，即经济(economy)。任何提供效率或经济的行政行为都是好的。
然而，新公共行政学派尖锐地指出，高效率的行政难道就意味着美国社会贫困现象的增加，意味着黑人受不到良好的教育，意味着各种社会矛盾激化吗？美国政府应该回答，其高效率的服务是在为谁服务？进而，新公共行政学派提出了自己的目标：现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进社会公平！效率必须以公平的社会服务为前提、为代价。该派领袖之一的弗雷克里克森高度概括了“社会公平”作为核心价值的意义。
“社会公平是我们用以一系列价值偏好，包括组织设计偏好和行为方式偏好的关键词语。社会公平强调政府提供服务的公平性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应(responsiveness)而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”⑦
何为公共行政的“社会公平”呢？新公共行政学派全盘引用了同时代著名政治哲学家、伦理学家罗尔斯的“作为公平的正义”观点及思想体系。第一，公平、正义是每个人拥有基本权利。“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”⑧第二，公平、正义不仅是一种伦理价值，同时也是法律、社会制度和社会结构体系。“对我们来说，正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作的利益之划分的方式。所谓主要制度，我的理解是政治结构和主要的经济和社会安排”。⑨第三，作为公平的正义观包含两个最基本的原则，它针对功利主义的观念（即在产生最大利益总额的前提下容许对一部分人的平等自由的侵犯）指出：“第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务，第二个原则则认为社会和经济不平等（例如财富和权力的不平等）只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的”。⑩正义的两个原则是罗尔斯思想之关键，也是新公共行政“社会公平”核心之点。罗尔斯对于两个原则反复解释所获得的要义是：正义首先是每个公民对于最广泛的基本自由权享有最广泛平等的权利，而且这些基本自由权应和这个体系中其他人所享有的同等自由权是相容的（称之为平等自由原则），同时，尽量平等地分配社会合作产生的利益和负担。正义意味着社会和经济的不平等应做如下安排：(1)允许那种能给最少受惠者补偿利益的不平等分配（称之为差别原则）；(2)在机会公平平等的条件下，坚持各种职务和位置平等地向所有人开放（称之为机会公平原则）。罗尔斯正义论落脚于“最少受惠者利益”，这种价值评判显然反映出他对当时美国社会中贫困与种族歧视等社会问题的关注，对社会地位低下者的同情。罗尔斯理论过强的伦理色彩及对资本主义制度分析的欠缺，使其理论具有局限性。但是他作为正义的公平观念却适应了新公共行政学派改造理论体系，推动政府变革的需要。否定传统行政片面追求效率、经济，而忽视公平这一首要价值的理论体系，将使为全社会，尤其是为社会的最少受惠者提供公平的公共服务这个“社会公平”价值全面运用到当代公共行政管理的理论与实践中。如行政学专家哈特所阐述，公平理论赋予现代公共行政以伦理的内容，它将有效地指导行政官员的行为，即明确了官员及组织的行为应保障公民基本平等自由权的实现，更明确了他们有责任和义务为最少受惠者获得公共服务所进行的各种努力。(11)
新公共行政不仅期待政府能够通过观念与行为转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即在当代民主社会中，建立民主行政之模型。(12)民主行政要求公众需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张和利益满足。政治的民主必须实实在在体现在民主的行政过程之中。民主行政是现代社会的大势所趋，是社会进步的体现。新公共行政指出，民主行政，实现“社会公平”并不是空洞伦理道德，亦不是乌托邦的梦幻，它完全可以通过行政改革得以实现。因此，新公共行政没有停留于理论的思辨和各种假说之中，他们以推动政府行政改革为己任，努力寻求发展公共行政的良方，从而使新公共行政不仅是一种社会思潮，同时也逐渐形成为一种社会运动。
组织演进：探索当代公共行政发展的途径
新公共行政学派认为，当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要。原因在于，第一，行政组织是提供各种公共服务的具体承担者，显然，行政组织结构与功能状况与公共服务的质量密切相关；第二，由于传统组织理论所强调的科层制体系与制度规范仍在行政组织建设中起重要的作用，因而，行政组织的结构趋于呆板、僵硬，与激变的社会环境形成巨大反差，使行政组织无法对变化作出迅速而有效的反应；第三，现有行政组织将自身利益扩张看成组织发展目标，忽视其服务对象——公众的需要；强调组织效率，忽视公民平等自由的权利，尤以忽视缺乏政治、经济资源支持的最少受惠者权利为甚，这使行政组织运行偏离了航道，违背了民主政治的基本准则。可见，行政组织的改革势在必行。当代行政发展以行政组织变革为核心。
新公共行政的组织设计方案基于两个目标：第一，顾客导向(Cuscomer-Driven)的组织形态。将公众（即接受公共服务的顾客）的需求作为组织存在和发展的前提；第二，应变灵活的组织形态。加大组织结构的弹性，对外界刺激能够作出迅速的反应。“回应”能力是评价现代政府组织结构与功能的重要指标。依据上述考虑，新公共行政推出五种组织设计模型，对现有科层制组织体系，尤其是组织结构(Structure)进行了改造。
1.行政分权模型。此模式以柯哈特的“协和模型”(Consociated Model)为代表。其基本思想包括：“(1)基本的工作单位就是一支服务方案规划队伍；(2)科层制结构不是一成不变的，垂直领导方式视环境而定；(3)不同的服务方案设计为了解决共同的问题或同一个目标；(4)组织的一切活动应有严格的时间限制；(5)人际之间建立高度信任的关系；(6)为顾客服务的导向应体现在组织活动之中；(7)经费分配依据基本工作单位提供服务中程序设计的需要。”(13)柯哈特的“协和模型”设计试图说明一个中心思想，即公共部门提供的服务适应其顾客需求的前提条件，是要将权力下放至基层的行政组织单位。这些权力包括提供何种服务的行动方案决定、行动的程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得行政组织能够面对顾客需求迅速调整行动方向，实现制定的目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。这一切在传统科层制的官僚体系下是无法实现的。
2.居民控制模型。 70年代以后在美国发展起来的与分权思想存在密切联系的组织演进理论。它主张在大城市和城郊地区，有组织的市民有权决定政府部门应提供什么服务或提供什么层次上的服务。自治是居民控制的一种重要形式。这种模型的倡导者弗里德里克森和库特勒等归纳了如下思想：(1)居民通过代表制度（如居民委员会）决定公共部门提供何种类型、何种层次的服务。同时，分享组织中人事及管理方面的决定权；(2)服务的种类与层次依照公众的不同需要变化；(3)一些服务项目可以由居民所有的企业与私营企业通过订立协议的方式提供；(4)居民区的划分尽可能建立在经济、社会地位大致相同的基础之上；(5)在大城市中依然按照税赋交纳比例及需求状况提供服务。公共服务部门的经费使用要受到居民的控制与监督。
3.基体模型。 这种模型设计主要针对组织抵抗革新的惰性和组织追求自我利益满足两个问题。所谓基体亦指组织最本质的东西。其模型旨在说明，组织的主要任务不是固定或永恒不变的，组织的动力来源于不断的规划，这些规划包含的核心内容是组织在特定的时间内，依靠人事、预算及管理力量完成的任务。当一个规划完成后，组织便要决定规划的任务是否还要重复，如果重复，应采取何种方式、多长时间、什么程序等。不难看出，基体模型的机制在于任务存在是组织的前提，组织必须根据任务性质作出调整，组织的一切管理活动必须以出色地完成任务为运转中心。组织的绩效原则也与任务实现挂钩。
4.联盟模型。 此种模型结合了分权模型与居民控制模型的特征。(1)城市政府应有两个领域：a.计划、交通运输、环保（空气、水）活动应权力集中；b.其他地方政府的功能应兼有集权和分权。如垃圾运送、警察、保健、住房、学校、福利等居民组织应有比现在更多的控制权。而宏观决策，城市与州政府和联邦政府关系等类似问题，市政府应比现在拥有更多集中的权力。(2)郡县政府应承担集权责任；(3)郊区城镇及城区等的居民组织享有分权的责任；(4)财政及州或联邦援助应在郡县和城区之间作更平等的分配。
5.讨价还价模型。此种模型将市场机制引入公共服务领域，提供了公众可以选择公共服务的范例。讨价还价模型的代表人物欧斯楚指出，此种模型原型来源于加利福尼亚州雷克武德计划中政府下属部门间的契约关系。根据合同，政府的某个部门可以为另一些部门提供服务，或政府为私营机构提供服务，或者政府可以使用任何有意义的合作方式。总之，为提供更好的服务，政府建制应更富于想像力。显然，欧斯楚主张通过契约合同的方式建立公共服务部门与公众的关系，在双方协商与讨价还价过程中，获得应得利益，居民通过合同约定，要求政府部门提供相应的服务，从而实现并发展居民的控制。
如弗里德里克森所述，以上五种组织演进模型并非学者们坐在象牙塔中逻辑演绎的结果。在现实的美国社会、政治生活中，都可以找到范例（理论原型）。如在洛杉矶市，通过加强城市所属地区的分支市政委员会的决策权力实现了权力的下放。市政府、所属行政区划及居民委员会三者对诸如环境污染、福利、征税、教育、住房等行政管理事项的管理权限进行划分，体现了联盟模型的特征。而居民控制则通过一些地区居民共同体的形式与程序，使居民代表进入与市长和市议员共同组成的中心政策制定委员会，参与了城市管理决策制定过程。(14)这一点试图说明，组织发展的设计符合美国社会、文化背景，是具有可操作性的。
自70年代至80年代，美国公共部门的改革正如新公共行政学派预示的那样展开着。政府部门广泛地推行了全面质量管理运动，倡导政府部门积极地寻求公众的基本需求，尽力追求产品与服务的品质，并通过不断发展的组织体系与能力稳定地改进服务品质。1978年美国《文官改革法案》中，强调公务人员的行政责任观念与意识。并以提高公共服务品质为核心，强化公务人员的培训与教育。1987年美国国会通过了“马康包力治法案”，决定在公共部门设立质量改进的总统奖，以激励那些提供优质的公共服务的组织与公务人员。1988年建立“联邦质量学院”作为培养公务人员增强“顾客服务意识”、“发展优质服务技术管理手段的机构。由此，将公共部门的全面质量管理运动推向高潮。(15)
1988年年底，在明诺市鲁克会议20年后，认同新公共行政的学者再度集会，回顾过去20年公共行政之发展，展望未来公共行政的趋势与走向。1989年居公共行政界领导地位的学术刊物《公共行政评论》（3.4月号），以“第二次明诺市鲁克会议：公共行政的变迁纪元”为题，整期刊登了这次会议的内容。新公共行政学者们坚信，他们所追求的改革目标，即公共部门运作方式的民主化——民主行政一定能够实现，世纪之交的公共行政发展将有光明而广阔的前景。
注释：
①参见（台）刘毓玲译《新政府运动》(David Osborne ＆ Ted Gnebler"Reinventing Government-How the Enterpreneurial Spirit is Transforming the Public Sector")
②参见陶远华、元强国、谭一青等译《两种人：官僚与政客》(JoelD.Aberbach,Robert D.Putnam,Bert A.Rockman"Bureaucrats and Politicians in Western Democracies"Harvard Unv.prass.1981)求实出版社，1992年。
③引自（台）林钟沂《全面品质管理的另一侧面分析》海峡两岸行政学术研讨会论文，原引自Marini,F,"Toward a New public Administration",New York:Chandler,1971.
④参见H.George Frederiekson:"New Public Administration",The Universny of Alabama Press 1980.
⑤新公共行政学者们使用“主权受托者”(the trustee of sovereignty)概念形容行政人员。参见Robert B.Denhardt."Theories of pubhc organization"and ed.Belmont,Calif 1993.
⑥参见Herbert Kaufman:"Administrative Decentralization and political power",Public Administration Review,29(January-February 1969)转引自H.G.Frederickson"New public Administration",p.5.
⑦H.George Frederickson:New Public Administration p.6-p.7
⑧何怀宏、何包钢、廖申白译《正义论》(John Rawls"The Theory of Justice",Harvard Unv.press Cambridge,Massachusetts 1971)，第1-2页，中国社会科学出版社，1988年。
⑨何怀宏等译《正义论》，第5页。
⑩何怀宏等译《正义论》，第12页。
(11)参见David K.Hart,"Social Equity,Justice and the Equitable Administrator",Public Administration Review 34(Janaury-Febraury 1974)。
(12)参见Vincent Ostrom,The Intellectual Crisis in American Public Administration University of Alabama Press,1973.
(13)参见Larry Kirkhart,"Public Administration and Selected Developments in Social Science:Toward a Theory of Public Administration",in Frank Marini ed."Toward a New Public Administration Chandler Publishing Co.1971.The Minnowbrook Perspective".
(14)H.George Frederickson:New Public Administration,p.89.
(15)参见D.H.Rosenbloom:"Public Administration:Understanding management,politics and Law Public Sector",3rd ed.New York:McGraw-Hill.
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