党代会常任制与党内监督机制的构建，本文主要内容关键词为：党代会论文,党内论文,监督机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告指出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。因此，要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反应党员和党组织意愿的党内民主制度，扩大在市、县进行党代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。笔者1997年在主持河南省哲学社会科学规划项目《新时期党员领导干部腐败问题研究》中曾提出实行党代会常任制以强化党内监督的观点，本文再就实行党代会常任制的历史和理论依据、必要性以及党代会常任制与党内监督机制的构建等问题加以论述。
1
党代会常任制是邓小平在党的八大修改党章的报告中对党章中关于每届党代表任期5年、每年召开一次党代会、不必每年更换改选党代表的规定的概括和总结。八大关于党代会常任制的论述和党章中关于党代会常任制的规定，是中国共产党在执政条件下对马克思主义党建理论的新发展，是中国共产党领导制度的重大改革。
马克思恩格斯从1847年创建第一个无产阶级政党以来，一直主张充分发扬党内民主，发挥党的代表大会的作用，把党的代表大会确立为党的最高权力机关。为了使党代会能够充分发挥其最高权力机关的作用，马克思恩格斯一向主张代表大会实行年会制，即每年召开一次代表大会。当然，这在无产阶级政党尚未执掌政权之前难以做到。1917年十月革命胜利之后，在列宁领导下联共（布）实行了年会制，1925年以后斯大林抛弃了年会制，加强了个人集权制。到1952年苏共十九大时，斯大林把党代表大会规定为每隔4年召开一次，并成为定制，这为中央个人集权和地方层层专权的体制提供了制度空间。由于长期不重视发挥党代会的作用，党内民主严重不足，结果逐渐失去党心民心，其教训是极其深刻的。
中国共产党的党代会制度曾经受到了苏共的深刻影响。在建党初期实行的是代表大会年会制。从1922年党的二大到1928年党的六大，历次制定和修改党章都规定党的全国代表大会每年举行一次，实践中这一制度基本上得到了落实。后来由于战争环境所迫，从六大到七大相隔17年之久。1945年七大党章改变了年会制，规定每3年召开一次代表大会。1948年9月8日，毛泽东在中共中央政治局会议上的报告中明确指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议”[1](P137)。可是事实上到1955年3月才召开建国后的第一次全国党代表会议，1956年9月才举行党的八大。鉴于斯大林违反民主集中制、实行个人集权和个人崇拜的教训，八大党章不仅恢复了早年规定的党的代表大会年会制，而且采取代表大会常任制，即每届党代表任期5年，每年召开一次党代会，不必每年更换改选党代表。这是中国共产党在执政的条件下对马克思主义党建理论的新发展。邓小平在八大上所作的关于修改党章的报告中说：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。因此，我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”[2](P233)
党的八大关于党代会常任制的理论创新和制度创新基本上没有付诸实践。八大第二次会议并没有于1957年如期举行，而是推迟到1958年5月才召开。之后，1969年4月举行的九大，取消了八大党章中关于代表大会年会制和常任制的规定，把全国党代会改为每隔5年召开一次，这一规定沿用至今。
2
改革开放20多年来，经济体制已经由计划体制向市场体制转变，但政治体制改革相对滞后，特别是党内权力过分集中、监督机制脆弱的状况尚未改变。近年来，学术界对这一问题进行了热烈讨论，提出的主要对策之一就是恢复党的八大提出的党代会常任制，以扩大党内民主，理顺领导体制和权力关系，改变权力过分集中的状况，强化党内监督。
实行党代会常任制实际上就是要扩大党内民主，而实行民主制度则是共产党的性质决定的。一个实行民主制的政党，其各级权力机构应该是相应的代表大会。只有代表大会有权对关系党内的重大问题作出决定，只有代表大会所作出的决定，才是党组织意志的权威体现。中国共产党早在1922年7月的第二次全国代表大会上就明确规定：“全国代表大会为本党最高机关，在全国代表大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关。”从党的二大至八大的章程中都规定，党的最高领导机关是全国代表大会；在代表大会闭会期间，是它所选出的中央委员会。但是，从九大开始，党章关于党代会与它所产生的委员会之间的关系的规定发生了变化，并且沿袭至今。十六大党章第十条规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它所产生的委员会。”根据这一规定，党的最高领导机关和党的地方各级领导机关分别有两个。但从实际结果看，党的权力中心实际上在中央委员会，然后再由中央委员会移至中央政治局和中央政治局常委。而党的地方权力实际也集中在各级党委的常委会，党内权力过分集中的领导体制由此形成，并成为我国政治体制中诸种弊端的一个重要根源。邓小平在上世纪80年代初对党内权力过分集中的领导体制所产生的危害进行了深刻分析，他指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生“文化大革命”的一个重要原因。”[3](P328-329)
除此之外，现行的党的代表大会制度的安排中还存在一个逻辑缺陷：即授权者不能对受权者进行监督。以全国代表大会为例，代表大会在选举产生新一届中央委员会之后就完成了它的使命，并且不再听取该届中央委员会的工作报告，并对其进行监督。虽然每届党的代表大会都在听取和审议中央委员会的报告，但每届党代表大会所听取和审议的中央委员会的报告不是由它选举产生的中央委员会所作的报告，而是由上届党的代表大会所选举产生的中央委员会的报告。由于它们之间并不存在选举与被选举、授权与被授权的关系，因而也就难以形成监督与被监督的关系。要改变这种有悖逻辑的组织关系，也应当实行代表大会的常任制，使代表大会能切实地履行对中央委员会的监督职能。
从国际共产主义运动的实践和中国共产党的发展历程来看，权力过分集中必然导致集权、专制和腐败。党内长期形成的权力过分集中、监督机制脆弱的状况，已经严重影响了党的建设并成为导致腐败的一个重要根源。在新的历史条件下，面对风云变幻的国际形势和国内改革、发展、稳定的繁重任务，中国共产党只有改善党内的权力结构，扩大党内民主，才能保持自身的先进性和领导的主动权，而选择这种取向的便捷方式则是挖掘自身的民主资源，强化党的代表大会的功能，实行党代会常任制，并把各级党代会确立为各级组织中的最高权力机关。
3
实行党代会常任制是调整党内权力关系、强化党内监督的重要举措。20世纪90年代前后，学术界关于恢复党代会常任制的讨论非常热烈，中央有关部门先后在11个市、县、区进行了党代会常任制的试点工作。实践证明，实行党代会常化制，有利于调动党代表参与党内事务的积极性，带动广大党员更加关心党内事务；有利于发挥党代会作为本地区党的最高领导机关的作用，加强和改善党对地方工作的领导；有利于发展党内民主，提高党委决策的科学性；有利于加强党内民主监督，推进领导机关、领导干部的作风建设；有利于密切党群干群关系，增强党组织的凝聚力[4]。因此党的十六大要求继续扩大该项工作的试点。笔者以为，应当以实行党代会常任制为契机，对党内领导体制和监督机制进行如下改革：
首先，要确立党代会在全党的惟一最高权力机关的地位。党的九大以来，党章均规定党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它所产生的委员会。根据这一规定，党的最高领导机关和党的地方各级领导机关分别有两个。那么，一个政党，能否有两个并列的领导机关？如果有可能的话，何者才是事实上的最高领导机关呢？根据党章规定，党的全国代表大会是由中央委员会召集的，代表大会代表的名额分配、选举办法以及代表大会所要讨论、决定的问题，也都是由中央委员会事先决定的，代表大会所要选举产生的新一届中央委员会的候选人名单，也是由中央委员会提出的。也就是说，整个代表大会自始至终都是在中央委员会的周密安排下进行的，或者说在制度安排上代表大会处于一种被动地位。而党的全国代表大会每五年召开一次，每次时间仅为一周左右。在长达近五年的时间里它基本不能发挥“最高领导机关”的作用，全党的权力实际集中在中央委员会。无论是在代表大会闭会期间还是在十分短暂的代表大会期间，中央委员会实际上都行使着最高领导机关的职权。这样，党章中规定的“党的最高领导机关，是党的全国代表大会”在很大程度上难以落到实处。党的地方各级代表大会发挥作用的情况也大体如此。为了改变这种状况，把党的领导体制切实地推上民主化的轨道，党的代表大会与中央委员会之间的权力配置必须作以下的调整：(1)党的最高领导机关是党的全国代表大会，闭会期间由中央委员会代行其职权。党的地方各级领导机关是地方各级党代表大会，闭会期间由地方各级委员会代行其职权。(2)党代会实行常任制，每届任期五年，每年至少召开一次会议。(3)在此体制下，党的全国代表大会拥有最高决策权和监督权，各级党代会拥有对各级党组织大政方针的决策权和对各级委员会相应的领导权、监督权。实行代表大会常任制后，党的权力由代表大会充分享有，在每届任期内定期召开大会，行使任免权、决策权和监督权，党的各级委员会及其常委会的权力能够得到有效的监督和制约。这样党内就会形成一种明确的委托授权关系，从制度上确保党的权力机构能对党委会和党的各级领导实行有效的监督，形成党内分权制衡、以权力制约权力、各种权力最终都真正隶属于党的代表大会的权力运行机制。
其次，应当建立党代会领导下的纪委监督同级党委的监督机制。1979年党的纪检工作恢复以后，实行的是各级纪律检查委员会由同级党委和上级纪委双重领导的体制。20多年来，这种工作体制有利于维护党的团结和统一，发挥各级党委在党风廉政建设中的作用。但在实践中由于诸多因素的制约，同级党委对同级纪委拥有实际的领导权，不仅使纪委难以发挥对同级党委的监督作用，而且在某种程度上也制约了纪委其他作用的发挥，因此应当在党代会常任制的条件下对纪检工作的领导体制予以改革，建立一个垂直领导、相对独立、与党的各级委员会并行的纪律检查工作系统：(1)中央纪委向党代会负责并报告工作，党代会闭会期间其工作受中央委员会指导，但有在党章和党内其他规章制度范围内独立履行职责的权力。这样，既保证党的领导的统一性，又保证监督职权的独立性。(2)地方各级纪委向同级党代会负责并报告工作，不再受同级党委领导而直接受上级纪委领导，地方各级纪委对同级党委领导成员违纪问题的调查无须经过同级党委。(3)把各级纪委过于笼统的、原则的监督权力以制度的形式加以具体化，赋予其相对独立的监督权，确保其监督到位。在这种体制下，地方各级党委不再拥有对纪委工作的领导权，而这种权力被让渡给地方党代会和相应的纪检部门，形成党代会监督纪委的工作，上级纪委领导下级纪委的工作，各级纪委监督相应党委的工作，党内纪检工作自成体系、独立行使监督权的工作格局。这种体制可以改变目前党内决策权、执行权、监督权和监督的领导权集中于党委的不合理体制，使领导权和监督权、监督者和被监督者相对分离，既不妨碍党的团结和统一，又有利于发挥监督机构的作用。
再次，要对现行党代会的职权和运行机制进行相应的调整。实行党代会常任制，构建党内新的监督机制和领导体制，实质上是要调整党内权力关系，改善权力结构，改变权力过分集中的状况，强化监督制约机制，为此，必须对党代会的职权和运行机制进行相应的调整。(1)在党章中增加党代会常任制的有关规定，并在现有关于党代会职权规定的基础上，进一步细化党代会的职权，或制定专门的规章，使党代会常任制有切实可靠的制度保障。将提名权、罢免权、选举权切实地赋予党代会，并适当地扩大党代会的选举范围。(2)必须提高党代会质量，改革完善代表大会会议机制，增加大会发言、大会争论的程序，使代表们真正拥有否决权、质询权、建议权。(3)必须发挥党员代表大会对党的各级领导层的经常性监督作用，积极探索代表大会闭会期间发挥代表作用的途径。要建立各级党委定期听取代表意见制度、代表听取、收集和反映党员群众意见制度和代表提案办理制度，把各级党委置于代表的经常监督之下。(4)要建立党员领导干部向党员代表大会的述职制度，以利于代表了解、掌握领导干部的工作和廉洁状况。进行上述改革的目的，就是要把党代会变为发扬党内民主、实现党内监督的有效载体，使党员民主参与党内事务、监督党的各级组织和党员领导干部的权力落到实处。
实行党代会常任制和党内监督机制的构建是改革开放和社会主义市场经济对党的建设的客观要求，是党的建设新的伟大工程的重要组成部分，也是以党内民主推动社会主义民主政治建设的重大课题，其中有许多新的理论和现实问题需要深入研究和探讨。党的十六大把“三个代表”重要思想确立为全党的指导思想，并且在政治体制改革和党内民主与党的监督等方面又有许多创新性思路，从而为党内民主的发展和党内监督机制的改革提供了极大的空间。随着时间的推移和实践的发展，党内监督机制改革不仅会成为执政党建设的一个关键问题，而且也会成为影响社会主义民主政治建设的一个重要因素，它必将会引起全党和全社会的高度重视，并在实践中日臻完善。