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进入21世纪，非洲作为能源、原材料产地和消费市场的潜力日益受到全世界重视。随着经济上的复苏，非洲在国际政治舞台上也重新活跃。2008年4月8－9日，印度一改以往在对非关系上的“低调”态度，召开了首次印度－非洲论坛峰会，吸引了全球的目光。
一、峰会召开的背景
此次印非峰会的召开，与印度在冷战后对非政策的变化有密切的关系。这种变化主要体现在三个方面：
（一）印对非政策中经济内容加重，政治色彩淡化
印度政府为了加强对非经济交流，推出多种措施。自1995年起，印度开始在非洲市场上推出“印度制造展”，展示印度的产品、服务、咨询、技术和设备。2002－2007年，作为印政府进出口政策的一部分，启动了“聚焦非洲”计划。印度政府以市场发展援助的方式，向印度的贸易推进组织、出口推进委员会和商会提供资金援助。该计划第一个阶段的重点国家包括尼日利亚、南非、肯尼亚等7国，计划实施后反应良好。随后，安哥拉、博茨瓦纳、科特迪瓦等17个其他非洲国家也加入了“聚焦非洲”计划。2005年3月，在印度工业联盟、印度进出口银行、非洲开发银行的共同努力下，召开了首次印度－非洲经贸合作会议。到2008年4月印非峰会召开之前，印度总共召开了四次印度－非洲经贸合作会议。
印度工商界对非洲经济因素的关注也在加强。2005年7月，印度工商联合会发表报告，确认尼日利亚、南非、肯尼亚等8国为印对非出口的主要目的地，并分别列出了前10种主要出口商品，分析了扩大双边合作中存在的障碍，确定了以药业、卫生部门、IT行业等五个部门为推动印度-非洲贸易的“增长引擎”。① 2007年夏，印度工业联盟在乌干达、莫桑比克、科特迪瓦等地召开了一系列有来自42个非洲国家的国有和私人部门参加的地区性会议。2008年2月，印度工商联合会还组织了印非农业和海产品会议。
（二）超越传统伙伴，扩大对非接触面
东部和南部非洲国家是印度传统的贸易伙伴。1992年，印度进出口银行与优惠贸易区（PTA）银行签署协议，向PTA成员提供600万美元的信贷额度，用于进口印度的商品，PTA覆盖来自东部非洲和南部非洲的21个国家。1994年，东南非共同市场代替了PTA。
西非地区由于印度裔较少和语言障碍，多年来一度被印度外交所忽视。近年来，这一局面得到改观。印度2004年启动了技术经济指标非洲印度运动（TEAM－9），以推进印度与布基纳法索、乍得、科特迪瓦、赤道几内亚、加纳等8个西非国家之间的特别合作。2004年3月，在新德里召开的第一次9国部长级会议确认了共同关切及后勤合作方面的问题。印度为西非8国提供了10亿美元的优惠贷款，鼓励印度公司对这些国家投资，② TEAM－9计划还将扩展到圣多美和普林西比、尼日尔、刚果（布）、刚果（金）等国家。2007年9月，印度总理曼莫汗·辛格访问尼日利亚，这是45年来印总理首次访尼。双方签署了一系列协议，加强了能源和经济伙伴关系。尼目前是印度在非洲最大的贸易伙伴，双边贸易达30亿美元。③ 印度与其他西非国家的合作也取得了一定的进展。比如，印度对科特迪瓦的投资预计在2006－2011年期间达到10亿美元，相当于过去10年印度在世界投资总额的10％。
（三）注重与非洲区域组织的交流
印度与非洲联盟共同启动了泛非电子网络计划，通过建立卫星、光纤和无线连接网，缩小非洲的数字鸿沟。印度的7所大学和12所医院将与非洲的5所大学、53个诊所和53个远程教育中心建立网络联系；至今已有29个国家加入该计划④。此外，印度支持非洲国家启动的《非洲发展新伙伴计划》，并为此提供了约2亿美元的信贷额度。2004年11月25日，印度政府许诺资助非洲能力建设基金100万美元，成为首个向该基金提供资金支持的亚洲国家。⑤
印度外长慕克吉指出，印正在改变过去偏于双边接触的方针，最近几年“为与非洲地区经济共同体建立关系采取了措施”。如，印与东非和南部非洲共同市场已经决定建立联合工作组，以筹备签署一个全面经济合作的协议；印度与南部非洲关税同盟间的优惠贸易协议也在谈判当中；印度与埃及、津巴布韦、塞舌尔、马达加斯加等国，启动了替代能源生产合作计划。印度政府1964年设立的印度技术和经济合作计划原本是一个双边援助计划，但现在该计划不但向非洲－亚洲农村重建组织提供帮助，而且与南部非洲发展共同体等非洲地区组织也启动了合作项目。印度政府还邀请南部非洲发展共同体、东南非共同市场、西非国家经济共同体等组织参加了2008年4月的印非峰会。
总之，在经济发展等因素驱动下，印度正全面发展与非洲的关系。但与欧非首脑会议、日本－非洲发展国际会议、中非合作论坛、巴西－非洲论坛会议相比，印度还缺少一个与所有非洲国家直接互动的机制。因此，印度－非洲论坛峰会应运而生。
二、峰会推出的主要举措
此次印度－非洲论坛峰会上，印度的倡议主要体现在几个方面：
1.通过了《印度－非洲论坛峰会德里宣言》和《印度－非洲合作框架》。《宣言》首次以正式文件的形式，确定了印非伙伴关系的基本原则、性质、基础等，尤其重要的是，确定了双边合作机制。双方一致同意除了在双边、地区和多边领域进行高层政治交流外，应该每三年召开一次会议。双方同意下一次的印非峰会于2011年在非洲举行。《合作框架》则清楚地规划了印非双方合作的主要领域和合作方式，包括经济合作、政治合作、科学、技术、研究和发展合作、社会和能力建设等诸多方面。双方同意，在一年内制定一个联合行动计划，并为落实合作框架建立一适当的后续机制。由此可见，印度与非洲间的合作正在纳入机制化轨道。
2.非洲国家被印度纳入《对最不发达国家的免关税优惠计划》。⑥ 据此，印度将单方面为包括34个非洲国家在内的50个最不发达国家的出口提供优惠市场准入。该计划将覆盖印度关税系列的94％，涉及1.2万种商品。印度商会研究认为，通过出台出口激励措施和鼓励非洲国家改善商业环境，印非双边贸易在2012年可望达到500亿美元。⑦ 该项研究建议成立一个非洲推进理事会，并在理事会之下建立5个次一级的理事会，分别关注非洲的五个地区，推进印度工业品出口到非洲地区。⑧
3.在对非资金援助方面，辛格宣布在2003年到2008年对非贷款21.5亿美元的基础上，今后5年内再向非洲提供54亿美元的贷款，重点支持铁路、信息技术、电信和发电等基础设施建设。
4.在促进非洲能力建设方面，印度有意在今后五六年内，在发展农业、教育和小型工业等方面与非洲合作。为此，将向非洲提供超过5亿美元的项目资金支持。⑨ 辛格还提出，将非洲留学生的奖学金提高一倍，为非洲培训人员的数目从每年1100人增加到1600个，还建议设立印非志愿团，从事公共卫生、信息教育和妇女自立发展等工作。⑩
三、峰会体现的印度利益诉求
印非峰会是印度推进对非关系的主要举措，体现了印度的国家利益。
1.对非洲市场的需求。非洲是个巨大的市场，目前人口估计为9亿，预计到2025年将达到20亿。(11) 印度与非洲之间的贸易额1991年为9.67亿美元，2007年为250亿美元，估计2008年将达到300亿美元，十几年间几乎增长了近30倍。印度已经与非洲29个国家签署了贸易协议，(12) 这便利和推动了印度对非洲贸易。目前，印度只占非洲总进口的约3.5％。(13)
峰会上公布的《对最不发达国家的免关税优惠计划》，一方面可以刺激印度企业对非洲的投资，推动对非洲的出口，另一方面也为印度从非洲进口质优价廉的原材料提供便利。
2.对大国地位的追求。获得联合国常任理事国的席位，一直被印度视为是世界大国地位的重要体现。印度认为，非洲有53个国家，是“一股庞大的势力，如果想在安理会争得一席，这个集团的支持是举足轻重的”(14)。
2003年6月，印度、巴西和南非成立了三国对话论坛，呼吁增加安理会常任理事国中拉美、非洲及亚洲国家的席位，呼吁联合国进行改革。2004年在第59届联合国大会期间，印度、巴西、日本、德国发表了关于联合国改革的联合声明，4国决定相互支持对方的安理会常任理事国的候选资格，认为非洲必须有国家担任安理会常任理事国。
在此次峰会之前召开的“21世纪的非洲－印度伙伴关系”国际研讨会上，非洲和印度表达了在联合国改革，特别是安理会改革上合作的愿望。峰会上，辛格认为印度和非洲协调了在联合国和其他国际论坛上的观点，共同主张建立一个更加公正的全球经济和政治秩序。(15) 印度外交国务部长阿南德·夏尔马申明，印度将支持任何一个非洲选出的联合国安理会常任理事国的候选国。
根据《印度－非洲论坛峰会德里宣言》，非洲虽然没有明确支持印度成为联合国安理会常任理事国，但认为双方注意到它们成为安理会成员国的愿望，同意未来双方就联合国及其工作方式早日实现真正的改革，特别是在恢复和提高联合国大会的角色和安理会的改革和扩大上，加强进一步的合作。
3.对非洲能源的需求。在《印度－非洲合作框架》中，印非双方一致把能源、基础设施、环境的可持续发展作为合作的关键领域。对经济增长超过8％的印度而言，能源的需求日益迫切。目前，印度石油需求的约75％依赖进口，预计到2020年印度对外部石油的依赖度将超过90％。有预测认为，2030年印度将超过日本和俄国，成为世界第三大能源消费国，而且40年后，预计印度现在主要的能源——煤将使用殆尽。(16) 由于目前能源进口的65％来自动荡的中东地区，印度迫切需要找到可替代的石油供应地。
撒哈拉以南非洲的石油储备占世界7％，产量占11％。2001年世界新发现的80亿桶原油储备中，有70亿在西非和中部非洲。据估计，几内亚湾有240亿桶的储备。撒哈拉以南非洲的石油产量从2005年的每天380万桶，将增加到2008年的680万桶。据能源信息机构（EIA）的保守估计，到2030年，撒哈拉以南非洲地区将日产原油900万桶。(17) 而且，几内亚湾的石油为低含硫稠油，更容易精炼，大部分的油田在海上，有利于减少成本和减少政治动荡的风险。所以，非洲成为印度理想的可替代的石油供应地。在2007年11月的印非油气会议上，印度石油和天然气部秘书MS·斯里尼瓦森表示，在今后两三年内，预计印度从非洲进口的石油2400万－2500万吨。印度石油天然气公司下属的海外公司制订了第12个五年计划（2012至2017年），超过120亿美元的海外投资大部分集中在非洲。(18)
四、峰会成果的落实前景
峰会表明了印度加大对非外交力度的决心。印度在落实峰会的内容、追求国家利益上既有很多优势，也面临着不少挑战。
（一）有利因素主要包括以下三方面
1.国际环境优越。西方大国视印度为战略伙伴。美国务卿赖斯公开声明，帮助印度成为21世纪的一个重要的世界力量，是美国大战略的一部分。(19) 美国前驻印大使罗伯特·布勒克威尔认为，“可以确定地说，现在印度和美国之间的联盟是21世纪国际图景的一个持久部分，美国和印度的利益是如此吻合，以致两国能够在今后的数十年内找到合作的方式。随着时间的推移，美印关系将越来越像美国与日本、欧洲盟国间的紧密关系。”(20) 2004年欧盟与印度建立战略伙伴关系，在重大国际问题上，双方尤其强调这种战略伙伴关系是建立在共同的民主价值观基础上。2007年8月印度与日本公布了两国全球战略伙伴关系新阶段的路线图，认为由于印日两国拥有相同的价值观，因此两国关系最具发展潜力。(21)
在非洲问题上，相对于西方一些大国宣扬中国威胁论，批评中国在非洲搞新殖民主义而言，西方总体上对印度在非洲扩大影响的举措持温和态度。美国认为，印非关系的发展总体上于已有利。印度也深受伊斯兰恐怖主义的威胁，可以成为美国在非洲反恐的潜在理想伙伴。印度的发展在向非洲显示西方民主制度优越性的同时，还可以平衡中国的影响。
由此，印度在发展与非洲关系的过程中，较少因民主、人权等问题而受到西方国际社会干扰，面临的冲突较少。
2.自身产业优势。印度有七个制造抗艾滋病药物的制药公司，抗艾滋病药品价格低于西方。印度一度是非洲非专利抗艾滋病药品最大的供应地。在信息产业方面，印度公司占有全球海外IT服务2／3的市场。非洲现在只有不到500万因特网用户，市场潜力巨大。为减少数字鸿沟，非洲经济委员会启动了加快在非洲采用信息系统的措施，这为印度企业提供了合作的空间。在教育上，作为英联邦的成员，英语为印度的官方语言之一，教育体制与非洲一些国家相似。印度政府耗资超过10亿美元，向撒哈拉以南非洲的超过1000名官员提供培训，每年有近1.5万非洲学生在印度学习。(22) 为了扩大技术和经济合作计划，印度又增加了超过15亿美元的资金。
印度许多私人企业是发展与非洲关系的重要力量。如塔塔集团，在非洲雇用超过700名当地员工，投资范围覆盖众多的部门，包括：汽车、钢铁、铬铁、电力、进出口和电信等行业，(23) 在赞比亚、坦赞尼亚、纳米比亚、莫桑比克、南非和乌干达等14国都有投资，投资总额16亿美元。(24) 该集团总裁塔塔还是印度－南非首席执行官论坛的主席，该论坛自2004年10月25日召开首次会议以来，每年都召开会议，得到印度和南非政界、商界的高度重视。世界最大的钢铁制造商米塔尔钢铁公司在阿尔及利亚、南非等地建立了工厂，并计划在西非投资。乌干达总统穆塞韦尼在印非峰会上指出，非洲领导人改正了20世纪五六十年代反对私营部门的态度，这有利于印度与非洲私营部门的合作。
3.区位和文化优势。相对于中国等国而言，印度与非洲的距离近得多，这使印度的产品具有运输成本优势。印度农业和加工食品出口发展局局长S·大卫认为，在非洲国家进口的肉类、鸡蛋、加工食品和奶粉等商品上，早期中国有价格上的优势，但现在由于运费的增加，中国的商品份额流失给了质量更好的印度产品。印度的地理优势还有助于印非间的信息交流。2007年10月，东部和南部非洲的信息和通信技术部长会议，批准了一项20亿美元的宽带电缆工程，连接非洲5万公里的海底和陆地电缆，设计为非洲提供通信连接，并把非洲与美洲、印度和欧洲相连接。(25)
从历史上看，自19世纪起，就有大批印度人被英国殖民者运到非洲大陆修筑铁路或充当农工，印度国内也不断有人到非洲开拓市场。至今在非洲有280万印度人后裔，这些印度人有望乡的习俗，且很多印度人在非洲的教育、经济甚至是政治领域都有一席之地。据南非的《星期日时报》报道，1996年到2003年间，南非的财富结构发生了巨大的变化，印度裔家庭收入已经超过白人。印度裔与当地社会融合程度比较高。2006年在对非洲450个商业所有者的调查中，发现受调查的近一半印度裔选择了非洲国家国籍，而仅有4％的中国裔选择了非洲的国籍。(26) 2000年9月，印度政府设立海外印度人高级委员会，其任务是对全球海外印度人进行全面的研究，该委员会虽然直属外交部，但直接向印度总理负责。从2003年开始，每年的1月9日被定为“海外印度人日”。此外，非洲国家政府对在非洲的印度人的态度也发生了变化，纷纷寻求与印度间的紧密合作。总之，非洲的印度裔人，为印度与非洲建立长久的关系提供了一个很强的社会与政治基础。
（二）印度在执行峰会的决议上，也面临诸多的难题
1.贸易失衡与贸易结构单一。尽管峰会认为印非伙伴关系是建立在互利、互信、平等和团结的基础上的，(27) 但自2000年，在对非贸易中，有利于印度的局面没有得到根本变化，印度对非洲出口的商品价值约是印度从非洲进口的商品价值的1.4倍。非盟主席科纳雷认为，“印度必须倾听非洲人民的愿望，非洲愿意与印度分享丰富的资源，非洲要改变仅仅以低价格销售的、对我们没有优势的原材料市场的形象，我们想在平等的基础上与任何国家交往。”(28) 印度从非洲进口的大多是原材料，或集中于某种单一的商品。比如，尼日利亚是印度在非洲的最大的贸易伙伴，双边贸易超过30亿美元，但石油占印度从尼进口额超过96％。(29) 2005年乌干达从印度进口为9300万美元，主要商品为盐、药品、农业机器、化学品、汽车部件和钢铁等，乌干达向印度的出口2005年为284.8万美元，相差约33倍，而且主要出口种类为农业品、咖啡、茶和皮革、木材、金属等商品。(30)
2.印度官僚机构的效率不利于计划的按时执行。印度往往在一项计划宣布很久以后，还没有执行。如2002年，印度前总理瓦杰帕伊宣布向非洲提供5亿美元的贷款额度，但数个月之后，没有任何反应，使在新德里的许多非洲大使失望。虽然最终打破印度官僚机构的制约，但资金发放远没有完成。(31) 一些非洲国家表示对印度官僚冰山式的速度不再有耐心。在2008年4月的峰会上，刚果民主共和国总统约瑟夫·卡比拉认为，“非洲需要通过建设学校、提供住房和创造就业来满足人们的基本需要。言辞、演讲和承诺只是词汇，我们需要立即可见的项目”。非盟主席科纳雷认为，“过去的承诺仍旧没有实现，我们不是在乞讨。我们不想要一个表面的态度，而是要一个真正的对非洲的发展和民主的资金支持。需要用行动证明自己的话。”(32)
3.外交上对非洲的国别重视与研究不足。中国在西部、中部非洲有22个使馆，印度在相同地区只有6个使馆，印度关闭了在几内亚、马拉维和布基纳法索的使馆。印度在53个非洲国家中共有24个使馆。(33) 印度长期注重与欧美的关系，导致国内的非洲研究力量不足。所以，尽管印度通过峰会实现了与整个非洲大陆的直接接触，但并不能忽视研究与各个非洲国家的交流，印度还需要与非洲各个国家确立合作战略。正如一位几内亚比绍的官员所言，“在印度非洲的伙伴关系的结构中，印度应为每个国家制定战略”。(34)
因此，印度与非洲关系的发展既存在有利因素，也有需要努力克服和解决的问题。但是，印非合作无疑是南南合作的一个重要部分，对发展中国家的合作将提供独特的经验和启示。
注释：
① FICCI,DESTINATION AFRICA INDIA'S VISION,http://www.ficci,com/studies/destination-africa.pdf.
② Duncan Bonnett,‘India in Africa:An Old Partner,A New Competitor’in Traders Journal,Issue 26 http://www.tradersafrica.com/PDF/traders_26_hires.pdf.
③ Sushant K.Singh,India and West Africa:A Burgeoning Relationship,http://www.chathamhouse.org.uk/files/9148_bpindiawestafrica0407.pdf.
④ Ma Sirohi,On the eve of India's first Africa summit,a look at why we trail China in the race to a continent,OUT LOOK 14 April 2008,p23.
⑤ ACBF,INTERVENTIONS IN CAPACITY BUILDING,http://www.acbf-pact.org/newsletter/archives/2004/fourth_quarter/india.asp.
⑥ Duty Free Tariff Preference Scheme for Least Developed Countries,DFTP.
⑦ Huma Siddiqui,India wants to boost trade with the African continent,The Financial Express,Delhi 09 April 2008,p8.
⑧ Our Bureau,Preferential trade pact may boost export to Africa,Business Line,Delhi 08 April 2008,p10.
⑨ Tribune Business,India loosens purse strings to woo Africa,http://pdf.bahraintribune.com/Archive/PDF/April_2008/9-4-2008/Page15.pdf.
⑩ Sandeep Dikshit,Duty-free tariff for exports from 50 least developed countries,The Hindu,Delhi 09 April 2008,p1.
(11) Indian Ministry For External Affairs,Statement by H.E.Yoweri Kaguta Museveni President of the Republic of Uganda,At the India/Africa Partnership Summit Forum,New Delhi,India 10th April 2008.http://meaindia.nic.in/.
(12) Business Line,Delhi Monday 07 April 2008,p3.
(13) Economy Bureau,Exports may touch 
500bn in 5 yrs,The Financial Express,Delhi 09 April 2008,p4.
(14) http://news.sohu.com/20080325/n255892029.shtml.
(15) Economy Bureau,Duty-free market access scheme for LDCs,The Financial Express,Delhi,09April 2008,p4.
(16) Sanusha Naidu,India's African Relations:Playing Catch up with the Dragon,http://www.globalization-africa.org/papers/84.pdf.
(17) Ruchita Beri,Africa's Energy Potential:Prospects for India,http://www.idsa.in/publications/strategic-analysis/2005/jul/Ruchita.pdf.
(18) Sudha Ramachandran,India turns its energies on Africa,http://www.atimes.com/atimes/South_Asia/IK10Df01.html.
(19)(20) J.Peter Pham,India's Expanding Relations with Africa and Their Implications for U.S.Interests,http://www.jmu.edu/nelsoninstitute/India's％ 20Expanding％ 20Relations％ 20with％ 20Africa.pdf.
(21) http://news.sina.com.cn/w/2007-08-23/013813722956.shtml.
(22) Ma Sirohi,On the eve of India's first Africa summit,a look at why we trail China in the race to a continent,OUT LOOK 14 April 2008,p23.
(23) Duncan Bonnett,‘India in Africa:An Old Panner,A New Competitor’in Traders Journal,Issue 26 http://www.tradersafrica.com/PDF/traders_26_hires.pdf.
(24) Ma Sirohi,On the eve of India's first Africa summit,a look at why we trail China in the race to a continent,OUT LOOK 14 April 2008,p26.
(25) Edris Kisambira,Africa:Nepad's Broadband Cable Needs U.S. 2 Billion,http://allafrica.com/stories/200710222048.html.
(26) Rahul Sharma,Stay on the safari course,Hindustan Times,Delhi 09 April 2008,p 12.
(27) Indian Ministry For External Affairs,Delhi Declaration IndiaAfrica Forum Summit 2008,http://meaindia.nic.in/
(28) Tribune Business,India loosens purse strings to woo Africa,April 9,2008.http://pdf.bahraintribune.com/Archive/PDF/April_2008/9-4-2008/Page15.pdf.
(29) ALEX VINES and GARETH PRICE,India set to enter Africa as a competitor,http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/eo20070812al.html.
(30) Indian Ministry For External Affairs,Statement by H.E.Yoweri Kaguta Museveni President of the Republic of Uganda,At the India/Africa Partnership Summit Forum,New Delhi,India 10th April 2008.http://meaindia.nic.in/.
(31) Ma Sirohi,On the eve of India's first Africa summit,a look at why we trail China in the race to a continent,OUT LOOK 14 April 2008,p26.
(32) Nileva Roy,Chandhury,Manmohan doubles credit to 5billion,Hindustan Times,Delhi,09,April 2008,p13.
(33) Ma Sirohi,On the eve of India's first Africa summit,a look at why we trail China in the race to a continent,OUT LOOK 14 April 2008,p24.
(34) Nileva Roy,Chaudhury,Manmohan doubles credit to 5billion,Hindustan Times,Delhi,09,April 2008,p 13.