农村土地国有化思考，本文主要内容关键词为：农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村土地集体所有制是传统意识形态和国家强制力相结合的产物
土地改革后，我国建立起人人均有的土地私有制，满足了千百年来农民对土地的要求，反映了当时生产力水平的要求。随即从1950-1958年开展了集体化运动和人民公社化运动。在生产组织形式上先是采取了具有社会主义萌芽性质的临时互助组到具有更多社会主义因素的常年互助组，发展到半社会主义性质的初级农业生产合作社，再发展到完全社会主义性质的高级农业生产合作社，最后发展到具有共产主义性质的人民公社。农村土地从私人占有、集体经济组织占有发展到社区集体占有；土地经营形式从私有私营、集体经济组织所有共同经营到社区集体所有共同经营。
公有制有多种多样的实现形式，农村土地实行社区集体所有制的理论基础是传统的意识形态。它囿于对马克思、恩格斯个别论断的教条式理解，认为社会主义有三个基本特征：一是生产资料公有制；二是实行“各尽所能，按劳分配”的原则；三是实行计划经济。只有实行公有制、消灭私有制，才能在全国范围内实现按劳分配，消灭按资分配，实行计划经济。而要执行国家的生产计划，最好的形式就是效仿苏联建立社会主义农庄。集体所有制是计划经济体制在农业上的要求，是农业生产计划赖以执行的基础。恩格斯在分析合作社由低级到高级形式发展趋势的基础上，指出它最后的归宿是“使整个社会其他部分的权利和义务处于平等的地位。”（《马克思恩格斯选集》第4卷第310页）也就是说，合作社的占有必然发展到同一的社会占有制，旨在消除集体经济组织之间的权利和义务，使其与整个社会其他部分的权利和义务处于平等地位。由此可见，改革开放以前农村的上一级集体有权侵占下一级集体的土地、有权平调下一级集体的土地，公社和生产大队有权随意将下一级集体所有的土地划为上一级集体所有，正是人们教条理解上述理论的结果。在上述理论的指导下，公有化成为追求的目标，为了达到公有化目标，可以不惜动用国家强制力，诸如大搞群众运动实现生产关系的不断升级，通过领导人口头指示、下达“红头文件”、通过党内斗争、阶级斗争的形式，实现生产关系人为的拔高以及公有化范围的人为扩大。
二、农村土地集体所有制有悖公平与效率原则
为了解决温饱问题，我国进行了生产体制改革，否定了人民公社体制；为了充分利用社会资源，否定了计划经济体制。社会主义初级阶段理论的确立，认识到消灭私有经济，实现共产主义社会制度的长期性。当时否认人人均有的私有制，集体经济组织所有制而确立农村土地集体所有制的传统理论依据已被实践证明是错误的。那么，今天是否还要继续保持农村土地集体所有制？土地具有承载功能、养育功能，现阶段它转化为就业保障、生活福利和伤病养老保险的手段，能便利农村经济的发展。从这个意义上看，由于生产力水平还比较低，维持土地集体所有制仍具有一定的积极意义。但我们也应该看到，如果实行人人均有的私有制，重建马克思提出的个人所有制或者实行土地国有化，同样能保持这些功能。考虑到国家必须掌握土地的发展权和坚持社会主义原则，我们不可能选择私有化道路。
土地的上述功能是农耕社会单一生产方式的产物，是城乡二元经济结构下农民所处的政治、经济地位所决定的。随着农村经济的发展、乡镇企业的突起、农村第三产业的兴起以及农民商品意识的增强，我国农村已进入转型时期，由传统农业经济向多元化转变，由农业社会向工业社会转变。自古以来农民对土地的依恋受现代文化观念、经营思想的巨大冲击，农民的社会福利和生活保障越来越不囿于土地的耕种，农村劳动力大批地向非农产业转移，农民收入的增加将更多地来自于非农产业，城市化进程日益加速。农业就业份额从1978年的74.4%下降到1997年的49.1%，平均每年下降1.225个百分点。照此速度计算，从1997年的49.9%下降到10%，这个农业现代化标志的比例只需时33年。居住城市的人口占全国总人口的比例从1978年的12%上升到1997年的43.8%，平均每年上升1.49个百分点。照此速度，城市人口要达到90%，只需时31年。由此可以得出这个结论：农村经济越发展，农民对土地的依赖度越削弱，土地的养育、承载功能将是对全社会的，而不只是对农民，土地也应该由集体占有变为由国家代表全社会占有。
随着城市范围的扩大、农村基础设施的改善、土地流转制度的完善以及人地矛盾的日趋紧张，农地的绝对地租和级差地租增加，占有土地就是占有利益。那么人们不禁要问，农民这些无付出的利益是如何获得？通常获得土地所有权的途径有两条：一是凭借国家强制力，强行剥夺原土地所有者的权利，实现国家所有；二是通过市场交易，赎买原所有者的权利，实现经济组织或自然人所有。农村集体一不具国家强制力，二没有进入市场进行交易。农村土地集体所有只能是国家通过法律授权的形式而界定的，在计划经济体制下其代价是执行国家的农业生产指令计划。农村集体可以通过土地的出让转让而获利，收益可直接分给农民，那么国企、集体工业企业能否也通过出让转让企业而获利，并分给职工呢？假定进城的农民户口仍留在农村，其收益既有劳动收益又有土地收益，明显高于户口在城市的城镇职工，农村户口的部分人将靠吃集体土地过日子，沿海地区“四不青年”（不经商、不务工、不务农、不读书）日益增多则说明这一点，由户口而引起的新的城乡矛盾将日益加剧。假如户口按居住地登记，离开农村集体的农民越来越多，农村的土地再过30年将为占全国10%左右的人口占有。以上情况说明土地集体所有将越来越违背社会公平原则。
由于农业的技术进步率较工业低，经营农业特别是生产粮食比较利益低下，而土地却为集体所有，农民使用集体土地成本低廉，在就业多元化的条件下，能够转移到非农畜牧业的劳动力宁愿粗耕粗种、甚至丢荒弃耕，也不放弃承包地，而此现象越来越普遍的必然结果是农地使用效率下降。更由于农民可以从承包地的转让中获利，并祈盼承包关系永久化、把土地看作是最后的退路，在分散经营效率优势逐步丧失的情况下，土地流转难以实现，难以突破社区界限，社会资源的效率性受到集体所有制的限制。
三、只有实行国有化才能更好地明晰产权
《宪法》规定：“农村和城市郊区土地，除国家法律规定外，属集体所有，宅基地和自留地也属集体所有。”《土地管理法》和《民法通则》规定：“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济的农民集体所有。”由此可见，集体土地所有权的主体是“农民集体”，它有三种组织形式：村农民集体、乡（镇）农民集体经济组织、村农业集体经济组织。所有权主体具有多样性、模糊性。所有权主体究竟界定为经济组织还是农民集体，究竟定为哪一级经济组织、哪一级农民集体？在现实中表现为多种多样。
作为农村集体土地所有权的主体，必须具有稳定性、权威性和代表性，据此任何农村集体经济组织都不能作为集体土地所有权主体的代表。一方面是有些村、组根本就没有经济组织；另一方面是经济组织是企业人，以盈利为目标，自负盈亏，有可能破产，覆盖范围的局限性等等，不可能成为集体土地所有权主体。“村农民集体”同样不能成为集体土地所有权的代表，因为任何财产的主体都应该是人格化的，法人占有不符合法理要求。
现行的土地集体所有制实质是社团所有与集体所有的复合形式，势必造成产权虚置。农村土地集体所有，在农民那里表现为每个属于这一集体的成员都有权分享集体土地的收益，分享集体土地的使用权，而且每个在相应集体地域内新出生的合法成员也享有同原成员相同的土地权利。这实际上是承认了农民天生的社员资格，只要户口在本社区的居民，都有天生的平等的经济权，无须社员资格审查，也不搞入股入社；只要户口在社区户籍簿上消失，就自行丧失土地承包权和收益权，无须注销社员资格或办理退社手续，也不搞退股结算。从产权占有形式上看，它是有明显的社团产权性质，产权在每个人之间是完全不可分的，农民对共同拥有的财产无现实占有部分可言，或者说应有部分永远是潜在的。这只能表明大家共同占有，而每个社员的权利边界无法界定。产权主体置虚，必然造成部分人侵占损害另一部分人的利益，造成效率性不高。
集体土地所有权虚化的另一个表现是国家部分掌握着土地所有权。所有权是所有者对其拥有的财产享有明确的占有权、使用权、处分权和收益权。它直接反映人对物的控制和占有，具有明显的排它性。由于农村土地的集体所有权是国家以法律授权的形式而界定的，因而不可能是彻底的为集体所有，国家仍掌握着土地的收益、使用和支配权。具体表现在：一是国家掌握最终支配权。支配权是土地所有权的核心和灵魂，真正完全的所有权表现为所有者对占有对象有使用、出售、馈赠、遗交给后人，甚至加以破坏的最高支配权。只有拥有土地的最终支配权，才算得上是这块土地的所有者，否则这种所有权就是虚假的。《宪法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。《土地管理法》具体规定为：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地……，按照本章规定办理。”这两个法中片面强调国家征用集体土地的单向性和强制性，农村集体经济组织必须服从而不能依法对其所有的土地行使处分权。法律还规定，集体土地须由国家先征用才能转让出让。事实上农村集体从来就不能行使所有者应有的处分权，其集体土地所有者的身份也只是名义上的所有罢了。二是国家有收益权。国家凭借土地所有权向土地承包者收取一部分超额利润即农业税；农民使用宅基地要收费，所收费统一上缴县以上国土管理部门；通过工农业产品剪刀差，凭借权力参与社会分配。三是国家部分掌握使用权。在人民公社体制下，农村集体的种植面积、种植品种受到“上级”的指令。承包经营后，土地的经营形式仍受政府左右，对两田制、承包期、流转制政府都有严格规定，对农地的非农使用政府有一整套严格的审批程序。
四、只有实行农地国有化，才能更好地贯彻党在农村的基本政策
土地承包关系30年不变，是党稳定家庭承包经营体制的基本政策。如果土地所有权属于农民集体，按现代产权理论的要求，农民集体享有土地的支配权和使用权，可以依据村民的意愿对土地承包关系进行调整，这是所有者的权利范围。强调“增人不增地、减人不减地”的原则，必然导致一个人耕几个人的地或几个人耕一个人的地的现象产生，多地的可能出现粗放经营，少地的可能要租地耕种。由此出现在集体成员内无条件的权利增加和无条件的权利退出，公平原则被打破，土地的生活保障功能也丧失，集体所有对部分人来说也就毫无意义。如果不贯彻“增人不增地、减人不减地”的原则，由集体行使所有权的话，农民可能不愿意长期固定土地的分配格局，在追求公平原则和现实生活需要的双重因素诱导下，迫切要求土地承包关系随人口的变动而调整。由于人地矛盾不断产生、累积和激化，要求不断调整。调整是上一阶段累积矛盾的解决，同时又是下一轮矛盾累积的开始。如此周而复始，频繁调整，影响农民对土地的投资，导致农业资源配置的无序和恶化。
十五届三中全会的《决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略。”希望通过发展小城镇，带动农村第三产业的发展，实现农村劳动力转移的目的。土地是乡镇企业和小城镇的载体，乡镇企业的相对集中布点和小城镇的合理布局，均以土地流转为前提。由于农村土地集体所有，集体企业使用集体土地的无偿性，农民使用集体土地的低廉以及集体能从土地中获利，使得乡镇企业和小城镇布局往往只限于本社区范围内，造成满天星、队队冒烟、村村点火，重复布点、盲目建设的现象，集聚效益难以发挥。如果实行土地国有化，国土的代表机关将会进行社区规划，突破社区界限，纠正散、乱、小的现象。
保护耕地就是保护我们的生命线，保护耕地是我国的基本国策。农民和农村劳动力向城市和非农产业转移，这是农业现代化和农业规模经营的前提条件和客观要求，可见吃饭与建设争地的矛盾将日益尖锐。由于国家投入的增加，增加了市郊土地的利用率，受利益驱动，农地非农化趋势的动因日益增强，集体为了追求使用土地收益的极大化。而失去了自我保护耕地的功能，在产权理论日益为社会接受的法治时代，这种动因转变为现实的可能性更大。国家追求民族生存与发展权的社会行为与集体追求经济利益的经济行为相悖，这就要求国家必须掌握土地的发展权，保护民族的生命线，掌握土地的所有权。
十五届三中全会《决定》指出：“增加农民收入，减轻农民负担，是实现小康的基本条件。”目前农民负担总的特点是：乱费〈规费〉农业税。农村基层组织有条件搭乘收费的根源在于农村土地集体所有制。乡政府既是基层政权组织，又是经济组织，负责管理全乡（镇）范围的集体生产资料。村委会与乡政府都扮演着行政、经济、自治三重角色。凭借其经济上所有者的身份有权要求获得收益，向农民索取剩余合情合理；作为自治机构，有向集体成员提供公共物品并收取费用的责任和权利，其征收税外费也是合理的。以行政力量介入利益分配过程，必然发生物权侵占债权的外部性问题。由于集体所有制的产权主体虚化，农民没有明确的份额，而村委会掌握着集体土地的管理、经营权和发包权。农户为了获得集体土地的承包权，只能忍受集体土地所有者代表在利益上的侵占。实行土地国有化，农户与国土管理部门签订承包合同，农户使用土地的成本为地租，只交国家不交集体，成本不变。乡（镇）、村作为自治机构的收费将得到有效监管，乡（镇）开支纳入财政管理，乱费无搭乘之机，能切实减轻农民负担。
五、有计划有步骤地实现农地国有化
第一，继续稳定家庭承包经营体制，总体维持土地承包关系30年不变。在这期间凡弃耕丢荒者则将其所承包的耕地收归国土经营公司。30年后，估计我国农村人口占全国的比重为10%左右，土地的保障功能将对大部分人失效，农业的经营水平将提高。将耕地全部收归国有，由国土经营公司发包，既能避免社会的巨裂震荡，又能实现规模经营，提高土地使用效率。
第二，将未发包的“四荒”地，现已丢荒、弃耕的耕地即刻收归国有，统一由国土经营公司经营。因为这部分土地不属于农民生活保障的范围，而且面积更大，总价值更高，应充分开发和利用，发挥其资源效用。已承包的待期满时再收归国有。
第三，成立国土经营公司。其职责是开发与经营，兴修水利、治理大江大河，改造中低产田，对已收归国有的土地进行重新规划，使其适应规模经营和机械化耕作。经开发的土地发包给农户，所收地租用以新的开发。
第四，制定政策法规，凝固所有权，放活使用权，有期限的使用权进入市场交易。促进土地使用权的流转，实现土地资源与其他生产要素的优化组合。规范承包与发包的行为，明确所有权主体与经营使用者的权利与义务。
第五，制定用地规划，搞好社区规划，有步骤有目的地对国土进行分功能、分片开发，实现土地的节约，合理利用及开发。