国有企业改革:新观念、新理念的需要_国有企业改革论文

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国有企业的根本出路在于改革。但是,怎么改?改什么?不少人觉得方向已经明确,关键在于措施的落实。然而在笔者看来,迄今为止关于国有企业的改革,依然在相当程度上只是表现为一种意识的急剧增长,一种由危机四伏的前途所引起的焦虑和对未来所寄于的良好指望。作为一个实实在在的问题,虽然不能说是茫然一片,但在某些重要问题上不很清楚或由于种种原因而含糊其辞,不愿意承认和看到问题的实质却是事实。国有企业改革需要有清晰的思路,必须敢于正视问题的各个方面,以“三个有利于”为标准,实事求是,消除顾虑,勇于实践,大胆探索,务求实效。

一、关键问题是对国有企业应该有一个正确的估计

国有企业、国有制经济无论从何种意义上讲都决非是某一种社会经济制度的特有现象或范畴。历史地看,在我国,早在西汉年间即已存在某种意义上的国有制经济及“国有企业”,西汉封建王朝的盐、铁“国营”和稍后出现的酒类国家“专营”或“专卖”就一直为我国历代封建王朝所沿袭。现实地看,当代世界各国,无论是发达的或是发展中的国家、西方资本主义国家或是东方的社会主义国家都均存在国有制经济和国有企业。在市场经济条件下,国有企业、国有制经济的存在与发展之所以必要,并不是出于某种政治目的上的需要,而是为了用它来做一些非国有企业和非国有经济所不愿意做和做不了的事情,它最为主要的功能及其作用就是为市场经济的有效运行与发展提供外部环境,并对市场经济规律起反方向的调节作用,从而成为政府调节经济的一种可以依赖的重要手段。

因此,对于一个现代国家或社会来说,国有企业、国有制经济是不可残缺的,但也并不是越多越好,更不能所有的企业或绝大部分的企业都成为国有。另外,国有企业、国有制经济的组织形态、经营方式等也不能只有一个模式,统统都是如此这般或那般,而是应该多种模式或形式并存。在一国或地区经济中,国有企业、国有制经济的比重究竟以多大为宜,应该主要分布在哪些行业部门和领域,其微观形态采取怎样的组织模式等等,则取决于一定时期和一定的具体条件下国有企业、国有制经济同整个经济增长与社会发展的相容或不相容的动态性质。

如果承认上述理论分析的正确性,那么我国当前经济发展中的一个突出问题便是:国有经济的战线太长,国有企业摊子铺得过大,其所分布的部门和领域过于宽泛。需要指出的是,直观地看,经过十几年的改革、调整,我国国有经济、国有企业在整个国民经济中的所占比重并不是很高,1995年,全国国有工业(不包括国有控股企业)增加值、产品销售收入及从业人员在全国工业中的所占比重已分别降至34.%、33.8%和31.6%,宏观经济中的所有制结构问题似已解决或基本不复存在,但是,实际情况并非如此。

第一,从资产结构上看,1995年,全国国有工业(不包括国有控股企业)资产在全国工业总资产中的所占比重仍为53.7%,如果加上国有控股企业(包括相对控股)的资产则达64.3%。国有工业产值及产品销售收入的比重较低,是因为国有工业企业效率不高所致。

第二,国有经济在整个经济中的所占比重虽已有较大幅度的降低,但国有企业仍然广泛地分布于国民经济中的各个行业部门和领域。结果国有资本应该加强进入的那些部门和领域便因为国有资本不足而“力不从心”无法达到满意的程度,从而使国有企业难以发挥其为市场经济顺利发展与运行提供良好环境条件的应有作用,国有企业的存在在相当程度上失去意义。其次,国有资本的分散使用,还是导致企业投资普遍不足、资金匮乏、效益低下的重要原因。

我国国有企业、国有经济当前存在的另一突出问题是其微观形态上的单一性。一是单一的企业组织形式,企业独资化。国有企业改革基本上也是由原来的国有独资工厂换成国有独资公司。全国百家国有企业改革试点单位改成国有独资公司的即高达81家,根本没有达到建立现代企业制度的要求,更未形成新的机制。各省市进行的2000多个现代企业制度试点,情况也基本相同。即或有少数改制成为国有控股“有限责任公司”或“股份有限公司”的,国有股的比重也往往过高过大,极不规范。二是经营方式和对企业经营的基本要求单一。国有企业改革要求所有单位都必须成为“独立核算、自负盈亏、自主经营、自我平衡与发展”的一般盈利性企业,以盈利为其目标投资。单一化的企业模式形态,既有悖于市场经济条件下企业职能分工规律的基本要求,是造成企业低效经营的重要根源,也很不现实。国有企业不可能也不应该都统统成为盈利性单位,这不仅为我国的实践所证实,也为世界其他许多国家的经验所证实。

二、非国有化:国企改革和中国经济发展的重要选择

我国经济所有制结构上的上述问题,即意味着对国有企业、国有经济的改革不仅要求在宏观上而且在微观上也必须有助于实现多种经济成份、多种经营方式的同时并存与发展。混合经济应该成为我国经济与国有企业改革与发展的一种基本目标取向。改革后的经济与企业不仅应该包括“国有”和“非国有”两大基本类型,而且在“国有”和“非国有”两大类型经济或企业内部也应该同时存在多样化的经济成份和经营方式,既有由不同投资主体单独投资所形成的独资企业,而更大量的则应该是由众多投资主体共同投资所形成的合资性企业包括股份制企业、合作经营企业等。

这就涉及现有国有企业的非国有化改造问题。其涵义,广义地讲应包括以下三个方面:

——将国有的企业财产通过一定的方式、途径,如出售、转让等,全部转变成为民间个人、集体或其他主体所拥有,国有企业由此而转化成为民间所有(即非国有)企业,政府或国家从企业中完全退出。

——将国有的企业财产部分地转变成为民间主体所拥有,企业由原来的单一所有权主体变成多元化的所有权主体,所有制关系在企业层次上相互融合、彼此渗透,形成混合所有制企业,政府或国家从国有企业中部分地退出。

——将国有的企业财产通过一定的方式如租赁、承包等,转为非国有单位(如个人)经营,即由原来的国家(或政府)直接经营变成非国家(或政府)经营,而财产的法律意义所有权不变,仍为国家所有。

上述三种涵义的非国有化,第一种最为典型和彻底,是为狭义的非国有化。第二种虽然只是部分地改变了国有企业资产的所有权属性,但这一改变将导致企业的资产所有权结构及其其他诸多方面的重大变化,因此,属于非国有化的另一种具体表现方式。第三种涵义的非国有化,并未改变国有企业财产在法律意义上的占有关系,而只是部分地改变了它的控制权或使用权。对于这样一种转变所以能够称之为非国有化,是因为在所有制关系中,经济上的收益权比之法律意义上的所有权更为重要,企业经营方式的改变必然导致其财产经济收益权的相应变化。

涉及国有企业的非国有化改造问题,有必要进一步明确和指出以下几点:

第一,非国有化是一个比之国有企业民营化更为重要、更具进步意义的改革概念。民营化在我国已经提出并已付诸实践多年,对改善国有企业的经营管理、提高其经济效益等也确实起到了重要作用,但毕竟存在不少问题,有其明显的局限性。非国有化在民营化的基础上前进了一大步,能够有效地消除和避免民营化改革过程中所混杂着的诸多国家统制经济成分或因素,符合市场经济体制运转的内在逻辑,因而应该受到应有的重视。

第二,非国有化的实质是将国有财产(或其控制权)转化成为非国家(或政府)占有的一种经济过程。非国有只是相对于国有而言,除了国有之外的所有其他类型的财产占有关系都属于非国有的范畴。因此,非国有化不等于私有化。私有化只是非国有化众多方式、途径中的一种,系指将国有企业的资产作为一个整体全部出售给某个私人资本,使国有企业变成私人企业。如果不是这样一种转让,不是将国有企业资本作为一个整体转让给某个私人资本而是同时出售转让给许多的个人,这些人同时成为该企业的所有者(或股东),则这样的非国有化就不属于私有化的范畴,至少不是严格意义上的私有化。因为一个企业的资本如果同时由多个个人的资本集合而成,那么,这里的“资本”是有别于“私人资本”而具有了“社会资本”的某种属性的。关于这一点,马克思的论述相当精辟:“股份公司的成立,……在这里取得了社会资本(即那些直接联合起来的个人的资本)的形式,而与私人资本相对立,并且它的企业也表现为社会企业,而与私人企业相对立。”

第三,非国有化和私有化不仅在概念的内涵与外延上有着重大的不相同,二者不能划等号,而且在我国目前条件下也并不存在大规模私有化的基本条件。因为中国的私人资本目前尚不具备大规模购买国有企业的基本能力。另外,姑且不说国家完全有条件、有能力通过一定的政策措施、手段有效地控制国有企业资产出售、转让过程中的私人流向,而且在目前情况下将少量的或部分的国有企业出售、转让给某些有能力购买的私人投资者,非但不会导致象有人所担心的那样“可怕”的结果,是一种倒退,相反,或许还是有益的和必要的,是一种社会的进步。因为我国目前私有经济在整个国民经济中的所占比重甚小。全国非公有制经济(包括个体、私营经济和外商直接投资经济等)占国内生产总值的比重,截止1995年底也仅为14.6%。在工业部门,按资产总额计算的非公有制工业比重,1995年为22.5%,其中私营工业和个体工业的这一比重仅为2.9%。

第四,国有企业资产(或其控制权)按有偿转让原则实施的非国有化改革,其实质就是将实物形态的国有资产通过一定的途径和方式转化成为价值形式,然后再转入其他领域、部门的国有企事业单位。在这里,非国有化非但没有削弱国有经济在国民经济中的重要地位,相反,它还是保证国有资产保值、增值、从而使国有经济实力不断增强的一种重要手段。另外,它还使国家得以集中力量加强对必须国有的那一部分企业的投入、管理与发展,有助于国民经济产业结构的优化调整;同时结合使用增资扩股等手段,还能够有效地提高、扩大国有资本的控制范围,使大量的民间资本为国有资本所控制,服务于国有资本的目的。

结论是清楚的,那就是:在我国目前条件下,非国有化应当成为国企改革的主流或主要方面,国家或政府应该果断地从绝大部分国有企业中完全退出或者部分地退出,使现有的国有企业除少数例外或者转化成为纯民间所有,或者转化成为国家持股的混合所有制企业。

三、国有企业改革的标准取向及改革后企业的基本形态

我国对国有企业的改革,目前的思路基本上是按照“抓大放小”的取向标准进行的。其涵义为:现有国有大中型企业在继续保持国有性质不变的前提下,分别改造成为“国家独资”和国家控股的“有限责任公司”或“股份有限公司”;而对国有中小型企业则可以将其产权逐步转让给集体或个人,选择独资、合伙、股份合作和有限责任公司等组织形式。

“抓大放小”按企业规模标准对国有企业实施不同方向的改革,具有简洁明了、易于组织实施的显著特点与优点,但也存在一些明显的不足或缺陷。主要是:

——“抓大放小”的国企改革必然导致国有企业在产业分布上的不合理状态。一些规模较大的国有企业如竞争部门的国有大中型企业,国家或政府本应退出,但因为属于被“抓”范围而无法退出,而另外一些应该由国家或地方政府经营的中小型国有企业如中小城镇的公用事业企业,却由于不在被“抓”之列而未能得到应有的重视,这显然是很不合适的。

——“抓大放小”的核心问题是“抓”,该抓的一定要抓紧、抓好,真正抓出成效来。但是,中国现有的国有大中型企业仅工业部门全国目前就多达1.57万家,辽宁一省的国有大中型工业企业1995年也多达1002户。这样多的国有大中型企业都抓住不放,国家、地方的能力究竟有多大?能抓得起来吗?

——“抓大放小”对应该抓住不放的国有大中型企业并未明确规定其具体的改制方向及其模式选择,因此,在实际的改制过程中往往带有很大的随意性,结果改制大多流于形式而难于有实质性的进步。

因此,国有企业改革有必要在“抓大放小”取向标准的基础上再走一步,同时考虑“抓关键、抓主导、抓核心,放一般”的行业标准和企业结构标准。

国有企业改革“抓关键、放一般”的行业标准与“抓大放小”规模标准的有机结合及配合使用,十分重要。它意味着对于必须由国家或地方政府经营的某些“关键性”行业中的企业即便未达到大中型企业的规模标准,也应该按“大”的抓好;相反,对于不需要国家或地方政府直接介入经营的某些“一般性”行业中的企业如竞争性企业,即使规模再大也有必要按“小”的放开放活。而介于“关键”和“一般”之间的某些行业中的企业则按“抓大放小”的基本思路确定其改革的方向和目标模式。

由此可以对不同产业、行业部门的国有企业改革作出以下的大致规定:

第一类行业:主要限于尖端军事工业、中央银行、造币、机密文件印刷、印花等极少数国民经济部门或行业。不允许非国有经济单位进入。所有的企业单位不论其规模大小均采取国家独资、“国有国营”的形式。

第二类行业:主要为基础设施和部分基础结构产业部门,如城市公用事业、大型交通运输设施、大型水利设施、邮电通信、商业银行、保险和基础原材料生产等行业部门。允许非国有资本的适当进入但必须保持国有经济的主体地位。现有国有大中型企业可采取国家独资委托经营或国家控股的国有企业形式;部分国有中小型企业则可改造成为非国有的独资、合伙、股份合作和有限责任公司等组织形式。

第三类行业:具有“自然垄断”性质和“外部性”明显的某些行业部门,如冶金、汽车制造、机电、重化工等。以非国有经济为主体,国有资本可适当进入。现有国有大型企业中的部分可以考虑改造成为国家控股或参股的国有企业形式,一般不搞国家独资企业。现有国有企业除少部分继续保持国有属性(国有控股企业)外,大部分改造成为非国有经济单位,国家或政府从企业中退出。

第四类行业:除上述行业外的其他各行业部门。国有资本一般不进入。现有的国有企业无论其规模大小,原则上都不再保持其国有属性,而是改造成为非国有的经营单位。

“抓核心、放一般”的企业结构标准,其实质是“分块改制”,具体地说就是国有大中型企业凡能够在技术上分开经营从而有条件划小核算单位的,均首先划小核算单位使之成为分开经营的独立实体,然后对其一般性的经营实体(如零部件、基础件车间、分厂、辅助性服务单位等)一律改制成为非国有经营单位,而其核心部分(如总装车间、技术研究与开发中心等)需要由国家或政府加以经营或控制的,则根据实际情况或者改造成为国家独资或者改造成为国家控股或参股的国有企业形式。

国有大中型企业划小核算单位、“分块改制”的好处是:

——国有资本的投放目标明确,力量集中,有助于加强对国有资产的管理和控制,提高其运用的效果;

——能够通过核心企业的关联效应,使大量的民间资本在事实上为有限的国有资本所控制,并服务于国有资本的生产经营目的,不仅能够极大地提高国有资本对整个经济的调控作用,而且可以使产品生产在短时期内达到合理规模;

——“公司化小,企业变活”,可以使作为核心企业的国有企业保持轻装、精悍状态,从而提高和增强其市场竞争的活力。

国有企业改革可以考虑按以下五种企业组织形式进行选择,即:

国有企业Ⅰ。其特征为资本或财产全部为国家所有,不以赢利为目的,实行“政企合一”,企业干部由国家或政府任命或委派,纳入国家公务员范畴;企业经营的任务和目标由政府确定,实行直接计划管理;企业财务纳入国家预算,由财政统收统支,企业投资由财政拨付;企业的产品(或服务)价格、职工工资水平等由政府确定,企业无权突破。

国有企业Ⅱ。企业资本或财产根据不同情况或全部为国家所有或大部分国家所有(国家绝对控股);企业不以赢利为主要目的,但又必须在一定程度上考虑赢利问题;企业的生产经营既要考虑“社会目标”,服从国家或政府的意图,为政府调节经济或市场提供服务,同时又具有自己的“企业目标”,是“公共利益”与“企业利益”的矛盾复合体;实行“政企分开、独立核算、自负盈亏、自主经营”,按照既有别于民间企业又相似于民间企业的运作规则经营,企业拥有相对独立的经营自主权,具有独立的法人资格和地位。

国有企业Ⅲ。国家或政府对企业保持控股(包括相对控股)地位,企业的生产经营活动及其决策完全自主,国家或政府以大股东身份参与企业经营与管理,企业运作按照民间公司(企业)的规则进行,以赢利为其目标投资,它同民间公司的区别仅在于国家对企业拥有足够达到控股程度的股权(或资产控制权)。

非国有企业Ⅰ。国家持有一定的股份但尚未达到控股程度的股份制企业,属于民间公司中的一种特有类型。国家或政府以普通股东身份参与企业的经营与管理,企业按照纯民间公司的规则运营。国家对此类企业参股的目的主要在于保留对企业的监督权。

非国有企业Ⅱ。纯粹的或完全的民间公司(企业),根据实际情况可采取业主制、合伙制、合作制、股份合作制、有限责任公司、股份有限公司、法人所有制、企业所有制(或集体所有制)等多种企业组织形式。

四、国有企业改革可供选择的主要途径和方法与措施

国有企业改革不仅需要明确“做什么”(改革的目标模式),而且应该清楚地懂得“怎样做”(通过怎样的方法达到或实现改革的目标)。根据国外国有企业改革经验和国内已有的一些实践,国有企业的普遍改革可以有以下的基本方法和途径可供选择:

(1)市场出售

即通过市场中介机构(产权交易所、证券公司等)公开出售或拍卖国有企业资产(或其控制权)。这一过程对于买方来说即为收购。市场出售(或收购)既适用于国有企业的非国有化改造,也适合于国有企业相互间的资本重组与优化调整。西方各国的国有企业改革及其资本结构的优化、调整与重组,在转让国有企业资产或国有公司的国有股份时普遍使用了此种方法。考虑到我国的具体情况,国有企业资产的市场出售可采取以下具体方法:

——整体出售。将国有企业的资产存量(或其控制权)作为一个整体出售给某个购买者。它既适用于国家或政府完全退出经营时的国有企业非国有化改革,也适用于国有企业规模扩张而对被出售企业所进行的收购。

——分块出售。不能全部出售或无法作为整体出售的国有企业,可通过划小核算单位、进行必要的结构性“包装”之后分部分(如车间、分厂等)分别出售给不同的购买者。分块出售适用于国家或政府有必要在某些部分或环节退出经营的国有企业改革,或购买者无能力或不需要购买整个企业时的情况。

——化整为零出售。即结合国有企业的股份制改革,将企业国有股权的部分或全部分散出售给众多的购买者。它既适用于国家或政府完全退出经营的国有企业改革,更是国有企业由完全国有(即国家独资)转变成为国家参股或控股的股份有限公司所使用的重要方法。

(2)非市场转让

即不通过专门的市场中介机构而是在“市场外”所进行的企业资产转让。在这里企业转让的买卖双方是事先确定的,因此作为市场出售方式的一种补充或辅助性方式,它能够消除或缓解企业市场出售因购买者的事先不确定而可能产生的种种问题,因而在西方各国的国有企业改革过程中也被广泛地使用。

(3)增资扩股

国有企业通过同非国有经济单位的合资、合作或面向社会增发投资股票等方式,引入和增加非国有经济成份,进而达到降低国有股份比重,实现企业投资主体和资本结构多元化的目的,使国有企业的资本所有权结构发生预期的变化与调整。

(4)国有资本债权化

将企业的国有资本(或资产)存量转换成为企业对国家的一种长期“负债”,使国家对企业财产的所有权关系演变成为一种债权债务关系。

国有资本债权化同目前国有企业公司制改造试点所推行的将企业国有资本(或资产)转换成为国有股,国家设立国有资产经营公司或控股公司,并通过国有资产经营公司或控股公司行使所有者职能,实现国有企业向现代企业制度转变的基本思路截然相反。其优点为:

——国家作为债权人,不承担经营风险,收益是固定的;即使企业破产,国家也能优先得到财产清偿,并有权取代股东会或董事会接管对企业的控制和决策权;

——国家作为债权人一般不能直接控制企业的经营决策,有助于解决改革后国有企业的“两权分离”特别是“政企不分”问题,并节约监督成本;

——国有企业的国有资本债权化有助于改革的深化和发展,辅之以适当措施即可使企业的所有制关系发生有利于经济发展与顺利运行的根本性变化。

国有资本债权化适用于国家或政府退出经营的那一部分国有企业的改革,是一种颇具魅力的改革思路。

(5)国有企业泛股化

亦称“泛股制”。通过企业股权实体的“泛化”,使企业的资本所有者和劳动力所有者同时成为企业股东,进而改变国有企业的股权结构和企业的纯国有属性。

“泛股制”源于美国60年代的“职工劳动股权计划”,其要点是由公司提供部分股权或现金交由职工信托基金会,该会再根据职工劳动贡献和工资水平把从公司购买的股票分给每个职工,使那些无钱购买股票的工人也能够成为企业的股东。这一计划出台后发展很快。目前美国已有数千家公司参与了这一计划行为,在钢铁工业部门,职工劳动股已占其全部股份的1/3。

“人力资本论”是“泛股制”的理论依据。“人力资本论”认为,经济增长不仅取决于物力资本,也取决于人力资本,而且随着社会的进步与发展,人的知识、能力、健康等人力资本因素对经济增长的贡献更大。全面的资本概念是“泛股制”得以成立的基础。

从国外的实践看,“泛股制”的推行也确实产生了良好的效果。据70年代末80年代初的一些调查报告称,实行“泛股制”的公司其利润要比一般公司高出50%,生产增长率高出1倍以上,而其倒闭率则低于10%。

我国的国家所有制实质是由国家或政府代表全体劳动人民支配属于全民所有的生产资料,在理论上,国有企业职工是企业的主人,实行“泛股制”的理论依据和法律依据远比西方国家充分,实践上也要方便和容易得多。辅之以适当的措施,可以成为国有中小型企业进行职工股份合作制改造的有效手段,并具有广泛的适用性。

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