来自世界银行的最新报告：中国高教的改革与行动建议，本文主要内容关键词为：世界银行论文,中国论文,高教论文,建议论文,报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界银行考察组应中国政府的邀请，在1993年10月至11月，1994年4月至5月，两次实地考察分析了中央和地方院校改革的效果与进展情况，获得了30所综合大学及专科院校的调查资料，以及从国家教委、各部、省、市及其私立、民办院校提供的材料，并且综合有关信息，于1995年2月正式形成《中国高等教育改革》报告。（Higher EducationReform in China.World Bank，1995.）
该报告是在世界银行委托的国际学者与中国学者的联合参与下，并在中国政府有关部门的帮助下所形成。且基于世行以往中国教育项目的经验及最近的考察经验，因而它代表了较为权威的意见。报告从政府职能转化；高校管理改革的影响；多模式、多渠道筹措经费及经费使用；重点在师资队伍与课程设置上的高等教育质量提高等四个方面，并对中国高等教育改革存在的问题提出了建议。限于篇幅，摘要发表，以飨读者。
一、高等院校与政府之间的关系
自80年代以来，政府逐步改变中央集权模式。这种改变表现为：逐步建立政府宏观管理，学校面向社会自主办学，在自主管理权扩大到招生、专业调整、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配、多数学生自主择业及国际合作交流中，高校成为独立法人实体也在讨论。这些变革可简述为五种功能，即（1）主要资金仍由国家教委、主管部委、省市（或联合）提供，但积极鼓励学校广开经费来源渠道；（2）政府确定公费生招收指标，一般指定自费生与委培生的限额，但全部学生均需缴纳一定费用，而其数额正在提高；（3）中央管理通常只体现在对校长、副校长的任命，虽然有些省还监控部分学校系一级负责人的任命；（4）主要新专业仍须由拨款部门审批；（5）除一些专业外，工作分配制几近取消，由“双向选择”来替代。
问题是，采取循序渐进的方式是实际且谨慎的，但必须由中央机构介入确定新职责的管理具备条件，因而使一些学校对自主权下放缓慢有意见，这种有选择地下放自主权的方式会产生一种可预见的后果，即体制形式不同，中央对省市、省市对高校职责的不同决策会引起不平衡状况。而经费投入的变化的直接后果是省政府对高校的影响增加，这影响到直属大学与省级大学的关系以及课程设置的不平衡。中国正处在以“政府管理模式”向“政府监督模式”的过渡，明确各级政府的作用与职权，如何分散权力才能使政府履行宏观管理的同时，发挥高校的潜能与积极性，是一种困难。
因此，报告建议中央能力需大大加强，而政府的作用应是监控与调整，不是具体管理。政府应提供“合适的环境”，包括通过规范性的立法，提供信息，帮助管理培训，吸取国外的先进管理经验，并要求制定符合各学校自己特点的计划等，使高等院校能在国家政府的政策、框架或有效的指标下决定各自的命运，鼓励高校制定各自的战略计划，体现如何为各省或社区服务。
二、变革对高校管理的影响
目前高校所处的运行机制意味着大学校长的管理作用应予加强，考察组所搜集的很多文件都提到校长还需服从党委书记。中国高校组织机构已在变化，不少大学成立了董事会。但董事会的作用区别很大，有些提供与企业的广泛接触面与资金，有些则强调省市政府官员参与大学活动，另一些则积极参与大学内部管理。大多数组织机构的变化作用不够明确，许多事仍向校长汇报，并由学校行政管理部门如各处室来负责。
产生的问题是，既然理事会或董事会已成为大学的组织部分，就须明确从教委到董事长和校长的各自作用。而校长作为学术领导与资金筹措的主管，难以融合一体。随经费压力增长，校办企业管理日益重要，而校办企业是否还能继续起到同时为学术研究和筹措经费服务的双重作用，则是难题，而以学术标准聘任的教师如何能胜任工厂企业的管理竞争。提高大学办学效率是校长的主要任务，但在教职员工队伍结构的重大改革面前，校长深受制约，无权解雇效率低、效果差的教师，只能期待社会的全面关照，而不管雇员的贡献如何。学校无法全面提高效率，这还包括学校师生比离国际标准（1:15至1:20范围）有很大差距。另方面高校教工与学生的比例又很高（1993年为1:2.5）。此外，后勤人员投入过大及管理信息支撑不足，也影响了办学的效率。
从行动建议上，报告认为，政府的作用应考虑在法规中明确学校管理机构或董事会的组成方式与作用，人员应包括各方面代表。政府可颁布必要的法规与章程，在免税优惠方面阐明学校的地位。要控制校办企业的扩充，以便明确其管理或投资的种种选择，如为学术服务的企业及商店方面的企业。教师不应直接管理企业。允许学校采取不同方式实现国家级目标，把战略计划与年度拨款过程联系起来。继续鼓励高校集资开发计算机管理信息系统。制定战略计划是高校的首要任务，应根据各自历史、学术力量和地方市场的潜力来审议其策略选择，引导当地社区成员参加计划讨论。其中制定促进管理效率的方案，是计划中的重要组成部分，要定期审议。让学校董事会审议校办企业管理状况，除为学术服务的企业外，业余管理应商业化，多让校外管理者参与，学校可没有管理负担，并以分红方式增加收入。建立可靠合作的管理信息系统，共同开放并享用。
三、高等教育经费的多渠道筹措
至90年代初，中国高校迅速增长，学生人数也翻了一番之上，而公办院校经费主要来自国家教委、中央部委及省市。从财政拨款看，教育财政投入增长较快，1992年占国民生产总值（GNP）的2.8%，低于低收入国家平均4%及高收入国家平均5.7%的水平。高等教育的财政支出占全部教育财政支出的17%左右（1989～1992年），由于只有2%的适龄青年进入高校，因此他们所享用的财政投入是较高的，这与中国优先考虑高等教育有关。当然由于科技产出，这种投资也取得较大成就与回报。但1993年至1994年学生增加明显，如1993年增长22%，高于国家计划6%。这在计划外的招生，国家没有投入，显然在经费来源上必须有所变化。可是财政分权及伴随的一系列实验改革便得以产生。像学校投入开始来源于学校企业、为企业提供委托培训、科研与咨询收入、捐赠、学杂费及自费生等，但支出增长也很快。
但随之产生的问题是，由于各省财力不同，在高等教育经费方面地区的差别使穷省很难吸引和稳定有水平的师资队伍，提供高质量的教育，即使在同一省内，不同学校也有差别。以全日制学生招生数为分配参照数，仍不能激励高校提高效益和质量，分配公用经费的国家方法过于慷慨。作为自主权扩大而扩大的经费来源，对省属院校及师范院校很有限，这些学校研究经费少，研究与咨询受到限制。捐赠也多集中在拥有大量海外校友的著名大学。80年代末开始将平均发给学生补助费的助学金制度改为新的奖学金制和为贫困学生设立的贷学金制。目前，奖学金覆盖面为学生人数的50%至80%，但金额很少，每年60元至300元，资助显然不够。总之，学校在多渠道筹措资金及支出变化中的经费困难，主要在于捐赠以及地理位置造成的差别，拨款机制不能激励提高效益，学校福利负担加重。
因此，报告提出了政府与高校须重视的三个政策方面的问题。第一，内部效率需要提高。控制审批筹建任何新的国有大学，鼓励现存的国立大学通过扩建或合并提高规模，同时鼓励以成立私立或民办院校的形式来发展市场竞争；完善拨款方式，鼓励高效率，并考虑边际成本，对资金使用效果好的给予奖励；改革基本资金的分配方式，提高基本设施的利用效率。第二，巩固学校筹措资金的能力，提高创收。充分认识对工业部门及政府部门和社会团体提供短期培训的重要性；增强科研与咨询活动的创收；确保校办企业的管理效率，保证自主经营及内部管理；有效动员企业、公民及海外华侨捐赠。第三，继续推行和监控成本回收政策，辅之以财政支持制度，如对收取学杂费及对学生经济资助（奖学金、贷学金、勤工俭学、国家服务期等）方面的政策研究。
四、教育质量的提高
在80年代，中国高等教育课程设置发生了显著变化：根据个人及国家、地区社会经济发展需要调整招生计划；在国家基本要求基础上，更多注意了专业与教学大纲和放开对具体课程内容的限制；从高度专业化向更广泛的基础知识结构转变；课程组织与授课方式的改革，人文学科应用领域的加强，学生在选修及双学位课程上有更大自由。研究生教育及教师进修发展较快。职称晋升从讲年龄和资历改为以评价教学质量与科研水平为准，强调中青年教师研究生学历的具备。在1985年，建立了旨在保证质量的评审体系。
问题在于，由于学校在管理、专业与学术方面担负更大职责，而目前却十分缺乏经验，故须注意保持学术水准和不断更新学科内容，重视各学科的宏观调控与国家对各种人才的需求，注重传授基础知识与培养专业思想，以锻炼自我发展的能力。尽管科研水平已有实质性的提高，还需要更恰当地平衡院校之间的关系、学科领域之间的关系、基础与应用研究之间的关系，使研究成果有助于课程设置与教师业务水平的提高。课程设置改革的关键是教师，虽然课程内容知识方面已更加灵活、更广泛及具适应性，但在教学方法与基本教育方式上都无多大改变，研究成果没有足够的体现，影响了改革的效果。在图书资料及仪器设备上还很缺乏。其它还表现在，由于作为低工资的补充，教师对于第二职业的寻求，使教学责任心下降。妇女与少数民族教育还较薄弱。高校仍有近亲繁殖现象，使学术质量及研究经验受到限制。评估教育质量的标准及指标还须简化。
从优先解决的问题出发，各校的计划中须考虑四个方面的策略完善，即课程设置、教学与科研、质量保证及教育投入与设施。从全球对高等教育质量的关注及如何提高中国高校的内部效益、教育质量与成就出发，须考虑：开放内外部都对劳动力市场变化反应迅速的课程；加强教学科研活动，采取措施吸引和留住素质较好并富有经验的人员，监督在妇女与少数民族成员上的公平性问题；为确保质量标准及提高质量活动的制度化，要通过加强与扩大评估，把成绩好坏与物质精神激励挂钩；建立并保持使学校得以足够的教育投入（如图书、仪器及其他教育资料）以及达到国家标准的设备的规划与程度。此外，为保持在公办与民办院校里系统的教育质量，应支持在取得成就的基础上建立全国范围的评估系统及合格鉴定制度。比如成立国家指导委员会和秘书处，可由中央与地方领导参加，秘书处可设在某省某校，着重发挥国内外顾问的帮助作用，确认、培训和组织合格鉴定都应把这所有责任及建设纳入一个评估机构中，这是世界上许多国家的有益经验，并且至少有一名成员来自司法部门。其所设“质量中心”可在少数选定高校中建若干子中心，任务在于举办评估程序培训团与研讨班；协调高校的评估活动；鼓励国际间有关评估方面的交流，联合研究与出版诸如与评估、奖励以及评估相关的材料，指导委员会将决定使用必要的资源，通过集中与分散的努力来进行评估活动。与这种做法相关的是课程改革与人员提高，国际上人员提高最主要的推动力是建立人员提高中心，以应付本地与国内的教育挑战。故应考虑建立以省或地区服务为目的的“优化中心”，可由联合大学委员会管理这类中心，其任务在于提供与协调有关高学位和非学位业务进修的在职培训，激励、承担、协调研究活动及出版活动，并与质量中心保持密切接触。
以上是这份报告基本内容的概括。报告中，可以发现它具有如下特点：
一是它不像以往的研究比较强调与中国传统的联系与反思，也不主要从观念上来输入国外的经验或理论，它采取了从中国教育改革尤其80年代的成果、趋势及现实问题出发，吸收了国际高等教育发展趋势中一些合理因素，对下一轮的改革提出了较切合需要的分析。
二是它没有停留在理论上的肯定或否定上这种较为表层的分析，而是深入到每一个改革环节的考察，从中归纳出互相关联的主要方面或突破口，找出了问题及其转变的现实的切入点。
三是它充分地考虑了中国高等教育进一步改革的现实基础与国际高等教育发展趋向相一致的可能性，在尊重中国教育实际的基础上，提出许多细致而具可行性的具体行动建议，因而更容易为中国的改革所接受或参照。
可以说，正是这些特点使这份报告的本身的价值得以提升。报告的最后部分，还按照现实高教体系的国际性衡量标准，对21世纪中国大学作了如下特征的描述：
（a）政府将从扮演具有决定作用的微观计划制定者、协调者和监督人角色的国家控制高等教育的管理模式中解脱出来，通过制定标准、监督和评估来参与全国性的质量保证。根据评估结果的运用情况，实施明确的政策。
（b）一项业经批准的高等教育法将提供独立发展的框架与说明。
（c）高等教育体制很强的计划与监测能力是以市场为动力、竞争与外向的。大学对于教育目标及陶冶性训练和活动（如人文学科），即这些不像以市场为导向而受到直接欢迎的学科，保持清醒的头脑。
（d）由于私立资金机构的参与，社团组织与海外合作伙伴的共同努力，国外大学的投资以及国内外的合作，在大学变得日益自主和财政自给的同时，政府的财政资助将稳步减少。
（e）随着师生比、研究与出版成果、设施利用等指标接近或达到国际标准，灵敏的多重因素拨款机制和奖励制度将促使更简单与有效的制度产生。在资源配置、流动与利用方面，学校将拥有更大的自主权。
（f）通过收取学费而实施的成本分担制将与运行良好、目标明确的贷学金、奖学金制度相配套，促使高等教育提高入学率。
（g）工资与技能以及生产率水平相挂钩将增加高等教育的财政收入。不同的工资水平将更好地反映教育的水平。
（h）政府将在招生及课程设置方面给予学校高度自由，使人力与物力资源发挥更广泛的社会影响。
（i）高等教育将具有大众化特征而非是一个精英化的体系，学生在学业方面将有更大的选择余地。
（j）在以知识与提高生活能力为核心的学习科目之间保持平衡的同时，各大学将有开发课程的机动权和能力，以适应日益变化的社会经济环境。
（k）由于使用更好和更易掌握的教学技术，面对面的个别化的教学而非以教师为中心的死记硬背，将变得普及，为更大地发挥创造力辅平道路。
（l）通过协调学校与政府、企业及社团间的关系和与国外大学及国际组织的相互交流，科研、教学及出版活动将得以繁荣。科学技术的研究与发展的先导作用将越来越受重视。在科学技术的研究与发展领域中，工业与高等教育部门间的相互作用将越来越大。
（m）应学生和劳动力市场的要求而日益增长的研究生入学率，将由于学生人数的增长而引人注目。
（n）良好组织的和正在进行的人员发展计划将向所有人提供继续进修提高与知识更新的便利条件，同时向妇女提供机会，促使她们在自己所选定的职业生涯的阶梯上攀登。
（o）深层次的质量变革的结果将促成自我更新能力和内部活动，需要时，将改变教师与学生的技能组合。
（p）通过国家合格鉴定的学校数量将增多，这些学校将包括那些符合省、市的数量与质量标准的私立学校。数量可观而通过评估的私立学校将使高等教育机构更好地适应劳动力市场的经济要求。
（q）中国的一流大学与东亚的（如日本、韩国的）其它一些一流大学的共同协作，将决定本地区的研究与发展的重大进程，使西方大学与东亚大学之间的学术与研究保持较好的平衡。
报告指出，要短时间内实现这种目标还须在财力资源、管理水平、技术水平以及沿海地区与贫困省份及地方大学之间的差异等方面，作出巨大的改革努力。
总的来说，正如报告本身所声明的，它的着重点不在提出需要做什么，这方面中国有关机构与学者已作过详尽的研究，而是强调应该如何实现目标。抓住主要的最紧迫的问题，在于引导具体的讨论，而不是制定行动蓝图。我们有理由相信这种讨论是有益的，而讨论的结果仍然将取决于各级政府部门及教育工作者的共同认识与抉择。