基于“多规合一”的国土空间规划体系构建探索
嵇兆坤
（江苏苏地源土地整理规划设计有限公司，江苏 南京 210029）
[摘要] 目的 落实“多规合一”，建立一套层次、层级清晰，统一协调的国土空间规划体系。方法 综合分析法，逻辑框架法。结果 国土空间规划体系采用“1+1+X”结构，分为总体规划（“1”）、详细规划（“1”）和专业、专项规划（“X”）3个层次。结论 国土空间总体规划具有宏观战略属性，详细规划具有中观管控属性，专业、专项规划具有微观实用属性，在国土空间体系中三者层次清晰，功能互补，具有可行性。
[关键词] 多规合一；国土空间规划；逻辑框架法
自2013年党的十八届三中全会明确提出要“建立空间规划体系”以来，中央在一系列中央会议和文件中多次把构建统一协调的空间规划体系作为一项重要改革任务加以部署[1]。2015年党的十八届五中全会做出了关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划、推进“多规合一”的战略部署，以深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率[2]。
当前，国土空间规划的“多规合一”已经成为各级政府和学术界关注的一个热点议题，学者们从多个方面进行了研究[3]，而“多规合一”国土空间规划体系的研究应该是最基础和最重要的研究内容之一，在一个科学、合理、可行的国土空间规划体系基础上开展国土空间规划其他方面的研究才有的放矢，事半功倍。本文通过分层次、分层级构建“多规合一”国土空间规划体系，并对国土空间规划体系中的各个层次空间规划进行逻辑框架法分析，以期为同类研究提供参考和借鉴。
但金融业作为一个发展迅速的产业，在产融结合实践中存在着许多问题，企业以何种方式进入金融板块领域也是一个值得探讨的问题。目前我国实现产融结合的方式主要有以下几种：
1 “多规合一”国土空间规划体系构建
1.1 国土空间类规划的“多规”
据不完全统计，当前中国由政府编制的各类法定规划有80多种[4]，其中现行的国土空间类规划主要有4种：主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态功能区规划，另外还有交通、水利、林业、海洋等若干个含有部分空间规划属性和内容的部门规划。这些国土空间类规划以及含有部分国土空间规划属性和内容的部门规划（以下统称国土空间类规划）一起构成了现行空间规划体系。虽然其存在规划标准“打架”、内容表述不一、数据彼此矛盾和规划管理“分割”等问题[4]，但是在一定历史时期和一定范围内，对国土空间资源的开发、利用和保护起到了积极作用，也积累了丰富的国土空间规划编制和实施经验。在探索“多规合一”国土空间规划体系时应充分吸取现行各类国土空间类规划的实践经验，保留并对其或归并或修改或调整后，纳入到“多规合一”国土空间规划体系中，减小国土空间规划体制改革创新的难度和阻力，加快推进国土空间规划体系建设。
应急应对方面，就云南省最近一次破坏性地震——2014年 “8.03”鲁甸MS6.5级地震情况来看，云南发生破坏性地震灾害时，存在的问题主要有以下这些。
1.2 国土空间类规划的“合一”
国土空间类规划的“合一”不是把现行的各类国土空间类规划合并为一个规划，而是应在现行的各类国土空间类规划之上设置上位国土空间规划，以统一标准，统领约束各类下位国土空间类规划。统一标准主要包括统一坐标系统、统一基础数据、统一规划期限、统一管控规则等。上位国土空间规划统领约束各类下位国土空间类规划必须具备两个特点：一是要具有战略权威性，一旦上位规划批准实施在规划期内不得随意修改和调整；二是要具有管控性，即上位规划要详细，能有效约束下位规划。这两个特点是对立统一的，前者要求上位规划在编制时具有弹性，相对较粗，功能分区和规划指标不落到图斑，才能长期可行，而其在执行时必须具有刚性，不能随意修改和调整；后者要求上位规划在编制时具有刚性，尽量细致，用途管制范围和规划指标必须落到图斑，才能有效管控下位规划，而其在执行时必须具有弹性，可以根据实际情况定期修改。因此，根据这两个特点，将上位国土空间规划分为两个层次：第一层次为国土空间总体规划，第二层次为国土空间详细规划分别体现上位国土空间的战略权威性和管控性。
1.3 构建“1+1+X”结构的国土空间规划体系
国土空间总体规划位于国土空间规划体系的第一层次，具有宏观统领性和战略性，是国土空间规划体系中的“宪法性”规划。现行空间规划类规划中主体功能区规划与之最接近，可参照主体功能区规划进行改进完善。国土空间总体规划主要按以下空间分区进行规划：城镇开发空间规划、农业发展空间规划和生态保护空间规划。
国土空间详细规划位于国土空间规划体系的第二层次，具有中观衔接性和管控性，既要符合国土空间总体规划要求，又要管控国土空间专业规划和专项规划。现行空间规划类规划中土地利用总体规划与之最接近，可参照土地利用总体规划进行改进完善。国土空间详细规划要严格划定生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界“三条红线”，切实落实国土空间用途管制，明确允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四种建设用地管制区。
图1 “多规合一”国土空间规划体系层次结构模型
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表1 “多规合一”国土空间规划体系层次层级结构
2 “多规合一”国土空间规划体系结构分析
2.1 国土空间总体规划
综合上述分析，基于“多规合一”的国土空间规划体系适合采用“1+1+X”结构，由三个层次构成，第一层次为国土空间总体规划（“1”），第二层次为国土空间详细规划（“1”），第三层次为若干个国土空间专业规划和专项规划（“X”）。目前，土地利用总体规划的规划年限为15年，城镇总体规划的规划年限一般为20年[4]，国土空间规划的规划年限可参考以上年限。国土空间总体规划在规划期内需做一次中期评估，根据中期评估进行一次调整完善，且规划期内只能进行一次调整完善，不得随意调整。国土空间详细规划以及国土空间专业规划和专项规划可根据规划实施情况规定每年（或者每2年）定期修改一次，规划修改成果必须进行论证和公示，并履行审批程序，不得随意修改。“多规合一”国土空间规划体系层次结构见图1。
目前，土地利用总体规划拥有国家、省、市、县、乡5级规划体系[4]，现行空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级[5]。参考以上分级，本文中构建的“多规合一”国土空间规划体系层级情况见表1。
2.2 国土空间详细规划
大部分从广角反射／折射数据中得出的模型都会假设各向同性，即使有很多迹象表明这一假设无效（例，Malinowski et al，2008）。只有少数利用广角反射／折射数据进行各向异性估计的例子发表（如见，Bleibinhaus and Gebrande，2006；oda，2006）。其原因主要与数据采集相关：缺少多分量记录和三维宽方位测量。比较深反射数据（对垂直波传播敏感）和广角反射／折射数据（对水平波传播敏感），就能知道为什么各向异性如此重要（Jones et al，1996）。
2.3 国土空间专业规划和专项规划
国土空间专业规划位于国土空间规划体系的第三层次，具有微观实用性，主要有城镇空间规划、乡村空间规划、生态保护规划、海洋功能区规划、交通运输空间规划、水利工程空间规划等，由各部门空间规划改进完善而来。国土空间专业规划要符合国土空间详细规划要求，同时有效规范和约束各部门、各区域社会经济活动对国土空间的开发利用。
国土空间专项规划位于国土空间规划体系的第三层次，具有微观实用性，主要包括土地整治规划、永久基本农田划定等。国土空间专项规划是为解决某个特定的土地利用问题而编制的一种国土空间规划类型，具有针对性和专一性，是国土空间详细规划的深入和补充[6]。
2.4 国土空间规划体系逻辑框架法分析
运用逻辑框架法对“多规合一”国土空间规划体系结构层次进行分析，上位规划的直接目的和规划内容对应约束下位规划的目标和直接目的，下位规划的目标、直接目的和内容落实上位规划的直接目的和规划内容。国土空间规划体系层次逻辑关系详见表2。
表2 “多规合一”国土空间规划体系逻辑框架法分析
3 结语
国土空间规划不是从形式上完全替代多部门专业规划的单一性规划，而是一个由总到分，总、分衔接协调的综合性规划体系。本文以“多规合一”为着眼点，以空间为出发点和落脚点[7]，探索由一部国土空间总体规划（统一战略），一部国土空间详细规划（统一管控）以及若干部国土空间专业规划和专项规划（分类践行）组成的 “1+1+X”结构，构建一个科学、合理、可行的国土空间规划体系，有效规范和约束社会经济活动对国土空间的开发利用。
【参考文献】
[1]王岳，彭瑶玲，曹春霞，等．重庆“多规协同”空间规划编制体系实践[J]．规划师，2017，33（12）：37-41．
[2]中共中央办公厅 国务院办公厅．省级空间规划试点方案[R]．2017．
[3]林坚，乔治洋．博弈论视角下市县级“多规合一”研究[J]．中国土地科学，2017，31（5）：12-19．
[4]严金明，陈昊，夏方舟．“多规合一”与空间规划：认知、导向与路径[J]．中国土地科学，2017，31（1）：21-27,87．
[5]中共中央 国务院．生态文明体制改革总体方案[R]．2015．
[6]王万茂，韩桐魁．土地利用规划学[M]．北京：中国农业出版社，2014：233．
[7]廖威，苗华楠，毛斐，等．“多规融合”的宁波市域国土空间规划编制探索[J]．规划师，2017，33（7）：126-131．
[中图分类号] F301．2
[文献标识码] A
[文章编号] 2096-1995(2019)27-0096-02
作者简介： 嵇兆坤（1980-），男，江苏高邮人，学士学位，高级工程师，研究方向：国土空间规划、土地整治及工程造价。
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