政府间事权与财权如何划分?，本文主要内容关键词为：事权论文,财权论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近20年来，分权化成为一个世界性趋势。但是，由于分权涉及事权和财权两个概念，在讨论分权化时，人们往往对分权的概念缺乏明确的定义。事权通常指支出责任(Expenditure Responsibility)，即哪些支出应由哪一级政府来承担。财权则包括两部分：一是自有收入；二是转移支付收入（这里不考虑地方债等收入）。因此，如果分权是指事权的话，那就意味着支出责任向下一级政府下放。如果分权是指财权的话，则有两种情形。一种是下级政府自有收入（即自有税收）比重增加，一种是转移支付的比重增加。我们用下图表示事权和财权之间的关系。
从图1可以看出，每一级政府的事权与财权之间的匹配，涉及上下级政府之间支出责任和自有收入的划分，以及转移支付的规模，等等。在关于政府事权与财权的研究中，有一点是没有争议的，即每一级政府的事权与财权最终均应做到相互匹配。主要的争论在于两点。第一点争论是政府事权与财权如何匹配的问题。从图1可以看出，每一级政府的事权与财权的匹配有三种途径：一是通过调整政府间的事权来达到匹配；二是通过调整政府的自有收入，通常是增加下级政府的税收自主权来实现匹配；三是通过转移支付来实现匹配。第二点争议是，分权如何进行？有人主张支出责任下放，有人更主张税收自主权下放，甚至主张地方要拥有完全的与其支出责任相匹配的税收自主权。
图1 事权与财权之间的关系
显然，每一级政府的支出责任最终要与其财力相匹配。如果一级政府的支出责任大于自有收入和转移支付之和，就会出现政府服务不足等问题，反之，就会出现资源浪费等问题。但是，从各国的实践来看，没有任何一个国家其下级政府具有与事权完全相对应的自有税收权。目前，世界上绝大多数国家的中央政府的收入在全国财政收入中都占绝大多数，而且中央政府的收入远远大于其支出责任；而地方政府的自有收入则远远小于其支出责任，即中央政府和地方政府在支出责任和自有收入上都存在着严重的纵向财政不平衡（Vertical Fiscal Imbalance），需要通过财政转移支付来进行弥补。政府间纵向财政不平衡和转移支付是各国政府间事权与财权关系的一个基本格局。这种格局的形成，背后有其内在的原因。
二、事权与财权划分的国际趋势
在过去20多年里，世界性的分权化更多地表现为支出责任的下放，地方的自有税收在总财政收入中的比重并没有相应上升，在一些国家甚至出现了下降。与此同时，政府间财政转移支付则起着十分重要的作用。通过转移支付的手段，中央政府(上级)对地方政府(下级)的控制总体上有增强的趋势。
1.政府事权划分的国际趋势
(1)支出责任划分变化趋势
从各国地方政府支出份额的变化来看，支出责任在近20年来分权化的趋势比较明显。大多数国家地方政府的支出在总政府支出中的比例都在上升。因此，支出责任的划分呈现明显的分权化趋势。
(2)各国事权划分遵循的一般性原则
根据经典的财政理论，政府事权划分主要考虑三个原则，即效率原则、公平原则和经济稳定的原则(Masgrave，1959)。在效率方面，一般而言，政府层级越与服务对象接近，则效率就越高。在再分配方面则不一样，由于各地的经济发展状况不一致，就需要较高层级的政府统一制定分配政策。在经济稳定方面，中央政府往往具有优势。
因此，在效率、公平、稳定三者之间存在着两难冲突。由于各个国家的经济状况、人口、行政设置、文化背景等约束条件不同，故而世界上不存在一种统一的最优标准。尽管如此，各个国家的政府间事权划分还是有一些共性，即全国性的事务和教育、健康、社会福利等有关公平的项目由中央政府负责或介入，而地方性事务则由地方负责。
2.政府间财权划分的国际趋势
如果不考虑地方债和其他收入，则一级政府的财权主要包括自有收入和转移支付两大部分。其中，自有收入是事前的收入，而转移支付后的收入则是事后收入。我们这里主要研究各级政府自有收入即事前收入的划分（税收的划分）。在政府间财权的划分上，大多数理论都倾向于财政分权，强调地方政府要有财政自主权、有效的问责机制、地区之间要有税收竞争。然而，各国政府间财政收入划分的实际变化趋势与大多数的理论主张却并不一致。
国际经验表明，地方政府的自有收入并没有出现分权化的趋势。近20年来，多数国家地方政府的自有收入在总的政府收入中的份额基本稳定或出现下降；少数份额提高的国家，其提高的幅度也没有支出份额提高的幅度大。这样，地方政府支出和收入之间的差距越来越大，也即支出责任与其筹资能力越来越不对称。这就导致纵向财政不平衡的问题更加严重，地方政府越来越依赖于中央政府的转移支付。因此，在支出责任表现为分权化的同时，中央政府通过转移支付的手段对地方政府的控制权则进一步加大。
三、纵向财政不平衡：一种新的理论解释
为什么在世界性的分权化背景下，支出责任出现明显的分权化趋势，而各国收入集权化和纵向财政不平衡的格局却不仅没有缩小，反而在很多国家越来越严重？
目前，大致有三种理论思路来解释纵向财政不平衡。第一种是经典的财政理论(Tiebout,1956；Masgrave,1959；Oates,1972)。它们用政府的三大职能，即资源配置效率、社会公平和经济稳定来解释中央财政占主导的现象。这种理论更多的只是提供了一个概念性的框架，不能回答为什么一定会出现纵向财政不平衡。相反，这种理论将中央政府财政存在的必要性主要归于外部性问题或规模经济的需要，本质上更强调分权的重要性。这种理论看似可以解释各种现象，但却缺乏精确的可度量性，反而降低了其解释力。
第二种理论思路同税收的可持续性和税收最大化相关，将政府间纵向财政不平衡看做是现有经济结构和税收结构下实现税收最大化的结果。一些强调激励机制、受益人原则、财政自主权、问责制、信息问题、税收流动性、税收竞争、税收成本、溢出效应等的理论，都可以归于这一理论框架下(比如，Breton,1996；King,1984；Scott,1952；Hicks,1978；Courant,Gramlich和Rubinfeld,1979)。这就是说，政府间纵向财政不平衡是为了最大化国家的总税收。如果改变这种状况的话，则不仅一个国家总的税收会下降，而且会出现税源在不同地区的转移，或者增加税收成本等问题。这里隐含的前提是，这种纵向财政不平衡是由一个全能的计划者为了保证税收最大化和可持续而设计的。并且，在纵向财政不平衡格局的形成上，这些理论往往相互冲突，即有些理论强调分权的好处，而有些则强调集权的好处。
第三种理论是宪政经济学的思路。从宪政经济学的角度来探讨财政问题实际上又有三种不同的分支。其中之一是强调分权。以布坎南为代表的经济学家，从内生公共产品的思路来内生政府职能，并对政府持强烈的不信任态度，认为只要是市场能够提供的公共产品，政府就不必干预(Buchanan,1965；Brennan和Buchanan,1980)。根据这种思路，他们自然对中央政府控制大部分财政收入并通过财政转移支付手段来解决地方政府财政不平衡的做法持强烈的反对态度，因而主张地方财政分权。其中之二是以汉密尔顿为代表的联邦主义者(Hamilton,Madison和Jay,1787)。他们更多地强调中央政府集权的好处。在汉密尔顿时代，美国联邦主义者的主要目标是在邦联的基础上成立全国性的联邦政府。尽管他们当时不仅没有明确要求中央财政占全国财政收入的主体，反而还信誓旦旦地声称要限制中央政府的权力，但他们的基本思想却是强调建立一个全国性的联邦政府的好处。我们可以将其主张归纳为强调中央集权的财政思路。其中之三是以温格斯特为代表的经济学家（Defigureiredo和Weingast,1997；Weingast,2005），他们强调中央与地方相互制衡对于一个联邦（或国家）自我执行的重要性。他们强调，一个联邦(或国家)如果要自我执行，就要解决所谓的联邦悖论问题，即中央政府和地方政府之间必须形成有效的制衡关系。如果中央政府过于强大，则地方政府的利益就会受到侵犯；如果地方政府过于强大，则中央政府的利益就会受到侵犯。这两种情况都有可能带来危机，从而导致联邦的解体。一个具有自我执行功能的联邦，正是在一次次的危机冲击(crisis shock)下最终形成的。这种强调中央政府和地方政府相互制衡的观点，同经济学强调一般均衡的概念相吻合。
张永生(2005)进一步将温格斯特描述的政府控制权分解为两个维度，即人事控制权和财政控制权。这两个变量在上下级政府之间可以形成四种组合，他们可以涵盖世界上所有类型的政府间关系(见图2)。在强调上、下级政府间有效的纵向制衡的同时，这种分析框架也强调对政府权力的横向制衡。它整合了布坎南和诺斯等人关于经济发展绩效取决于政府机会主义行为导致的内生交易费用高低的观点。对政府权力的横向制衡，其实质就是关于政府与市场的关系，而政府职能则是在公民权利的基础上内生出来的。
图2 政府间关系的四种结构
注：“下”表示“由下至上”，“上”表示“由上至下”。比如，人事权“下”表示权力是由下至上，即各地方政府
官员由选举产生，不受上级控制；“下”则表示各地方政府官员由上级控制。财政权“上”表示上级控制主要财
源；“下”则表示下级控制主要财源。
我们对图2的结构进行解释。其中，结构一表示人事权是“由下至上”，而财政权则是“由上至下”，即地方官员经由选举产生而非上级任命，上级政府则控制主要财政收入。西方发达市场经济国家的政府间关系都可以归结为结构一。由于上下级政府分别通过人事权和财政权形成了有效的相互制衡关系，这种结构就是一种具有自我执行功能的结构。结构二则是一种弱中央的结构，类似美国的邦联和早期的联邦，中央既不能控制地方的人事任免，也不能控制地方的财政，因而是一种不稳定的结构。结构三则是一种强中央的结构，类似前苏联的体制，中央不仅控制地方的人事任免，而且控制地方的财政。这种结构由于中央政府太强大，很容易侵犯地方政府的利益，因而也是一种不稳定的结构。结构四是一种相对均衡的结构，类似于改革后中国的财政联邦体制。但是，由于中央政府控制地方的人事任免，地方政府从根本上说并不真正具有同中央政府讨价还价的能力。
可见，只有结构一才真正符合温格斯特所说的具有自我执行功能的结构，结构二和结构三都不具有自我执行功能。结构四则由于在制度设计上存在内在冲突而难以长期持续。在早期，美国联邦政府和澳大利亚联邦政府都是不折不扣的弱政府，联邦政府既无法控制地方的人事，也无法控制地方的财政，而地方政府则属于强政府，呈现出“地方强、中央弱”的格局。这就是图2中的结构二。根据温格斯特和我们的理论，结构二是一种不稳定的结构。在一系列的危机冲击下，这种结构要不走向结构一的具有自我执行功能的稳定的联邦，要不就会因为地方力量太强大而导致联邦的解体。
四、中国政府间事权与财权的划分
1.中国政府间关系的演变及存在的主要问题
中国中央和省级政府之间的关系，以及省与地方之间的关系可以划分为几个阶段。在改革开放前，中国的政府间关系类似结构三，即上级政府不仅控制下级政府的人事任免，而且控制地方的财政。改革开放后，中国实现了“分灶吃饭”的财政包干制，被国际学术界称为财政联邦制（fiscal federalism）。这种结构就是结构四，即中央政府控制下级政府官员的任免，但不控制地方的财政，地方财政收入占全国财政收入中的多数。这种结构是一种相对有效的结构，它能够较为有效地限制上级政府的机会主义行为，从而激发下级政府的积极性。1994年中国实行分税制以来，中央政府的财政收入迅速提高，中央政府和省级政府之间的关系从结构四向结构三转变，而省级政府和地方政府之间的关系也呈现结构三的特征。在结构三中，上级政府不仅控制下级政府的官员任免，而且控制地方的财政收入，因为下级政府在很大程度上依靠上级政府的转移支付。
可见，在纵向政府间关系上，就财政资源的集中程度而言，中国和发达市场经济国家正在趋同，即上级政府控制下级政府的主要财政收入，下级政府在很大程度上依赖上级政府的转移支付。区别主要在于，发达市场经济国家下级政府官员不受上级控制，从而使其有能力和动力代表当地居民同上级政府讨价还价。正是由于这种区别，中国的下级政府既缺乏对上级政府的谈判力，也缺乏足够的动力去同上级讨价还价。
在结构三的情况下，由于上级政府既控制下级政府的人事任免，也控制地方的财政收入，就会出现温格斯特所说的上级政府侵犯地方政府利益的情况，即将支出责任尽量推给下级政府，而尽量保留财权，从而导致基层政府出现事权过大，财权不足的情况。
第一，基层政府服务不足。由于基层政府支出责任普遍大于其财政能力(转移支付后)，导致其无法向当地居民提供足够的公共服务。目前，中国基层财政困难是一个普遍存在的问题，很多地方政府的财政只能满足“吃饭财政”，即发放工资和维持基本的运转，根本无力提供更好的政府公共服务。
第二，地方政府向市场寻租。在结构三的情况下，由于上、下级政府间缺乏有效的制衡，上级政府对下级政府的机会主义行为就会导致下级政府财政困难，而在缺乏有效的横向权力制衡的情况下，下级政府就会有动力和压力去向市场寻租，不得不通过各种形式来增加收入，以缓解经费紧张的压力。比如，乱收费、摊派，等等。
第三，变相举债。根据《中华人民共和国预算法》第二十八条，地方各级预算不列赤字，除法律和国务院另有规定的外，地方政府不得发行地方政府债券。但是，现有的基层政府为了缓解经费压力、追求高GDP增长和政绩工程，往往以各种形式变相举债。根据魏加宁等人(2003)的报告，地方政府各种形式的负债已经到了一个非常严重的地步。也就是说，地方政府变相举债同现有纵向政府关系的失衡大有关系。
2.相关讨论
第一，关于所谓国家能力问题。在1993年前，由于中国实现财政包干制，中央政府的财政收入占全国财政收入的比重只占小头。这种情况被很多人视为中国“国家能力”不足的一个表现。因此，一些人呼吁，为了提高国家能力，中央政府有必要提高其财政收入在全国财政收入中的比重。这种观点需要进一步讨论。诚然，世界上几乎所有国家的中央(或联邦)政府的财政收入在全国财政收入中都占大头，而中央政府的支出责任都占小头；但是，这种观察只看到了问题的一面而忽略了另外一面。也就是，这些国家的中央政府无法控制地方的人事任免，从而中央政府不太容易侵犯地方政府的利益，而地方政府也有足够大的谈判能力和激励去为当地居民争取利益。如果只是简单地提高中国中央财政的能力，而忽略西方国家制度的另外一面，则中国的政府间结构就会向结构三演变，而不是向稳定有效的结构一演变。在这种情况下，上级政府往往会对下级政府产生机会主义行为。尽管中国在1994年分税制前实行的财政包干制中，中央财政只占全国财政收入小头的情况为世界所罕见，但中国经济却呈现出繁荣增长的局面。因此，在所谓国家能力的背后，还有更深层的制度问题。
第二，关于地方层级问题。在现有结构三的中国政府间关系下，由于上级政府的控制能力远远大于下级政府，上级政府往往出现对下级政府的机会主义行为。这样，政府层级越低，则其财政就会越困难。因此，政府层级的减少有利于缓解中国基层政府的财政困难。但是，政府层级减少到何种程度为最优，则是一个管理学上的问题，需要进一步讨论。在设计中国政府层级的改革方案时，很多人建议采用美国、日本和欧洲等国家的三级政府架构。本文无意得出中国究竟设置多少层级政府才是最优的结论，只是要指出，在设计中国的政府层级时，需要考虑到中国有别于其他任何国家的独特因素，即中国的人口高达13亿之巨。因此，中国最优的政府级次设置究竟是三级还是四级，以及每一级政权下面又横向设置多少区划，则不是一个可以轻易下结论的问题。中国可能要进行广泛的制度试验才能找到答案。
五、结论与政策建议
本文通过对各国支出责任(事权)与自有税收权的国际变化趋势的描述，发现了一个非常有趣的现象，即各国的支出责任出现明显的分权化趋势，但收入却呈现明显的集权化的格局。中央政府(联邦)与省(州)级政府之间，以及省(州)级政府与地方政府之间，都存在着严重的纵向财政不平衡的现象。由于下级政府严重依赖上级政府的财政转移支付，这使得上级政府可以对下级政府施加有效的控制。同时，由于上级政府无法控制下级政府的人事权，下级政府又有足够的能力和激励代表本地居民同上级政府讨价还价。在温格斯特联邦悖论的基础上，本文运用一个新的分析框架对这些现象进行了解释。
我们的研究对于中国进行政府间事权与财权划分改革具有明显的政策含义。中国省级以下政府间关系呈现出结构三的特征。在这种结构下，上级政府往往容易侵犯下级政府的利益，上级政府倾向于将支出责任下放，而将财政收入集中，其财政转移支付不足以满足基层政府的需要。因此，基层政府普遍出现财政困难。根据国际经验，上级政府在不能控制下级政府官员任免的情况下，往往控制下级政府的主要财政收入，以对下级政府施加控制。因此，从根本上说，中国基层政府的财政困难不可能主要依靠增加基层政府的税收自主权来实现，而应该改变地方官员的产生方式，以形成结构一中的上下级政府间纵向制衡关系，提高下级政府对上级政府的谈判能力。只有这样，规范的财政转移支付才会有稳定运行的基础。
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